農(nóng)村水環(huán)境污染的法律規(guī)制困境及對策

陳大業(yè)

（美國佩斯大學(xué)法學(xué)院，10603）

環(huán)境污染治理是我國現(xiàn)階段的重要任務(wù)，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。一直以來，我國的水環(huán)境污染控制重點都在城市地區(qū)，但事實上隨著農(nóng)村地區(qū)工業(yè)發(fā)展和進步，農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻，再加之我國農(nóng)村分布廣、村落多，農(nóng)村水環(huán)境污染形勢不容樂觀，如何進一步規(guī)范農(nóng)村水環(huán)境治理成為一個嚴(yán)峻的問題［1］。下面，先講一講農(nóng)村水環(huán)境污染的概念和特征。

一、農(nóng)村水環(huán)境污染的概念和特征

與水體相比，水環(huán)境這一概念更加寬泛，水體指的是地表水、地下水、水中生物等的集合體。水環(huán)境則指存在于水體內(nèi)及水體周圍，所有影響水體發(fā)展的因素。農(nóng)村水環(huán)境污染是指水體因外在物質(zhì)介入而在物理、生物、化學(xué)等方面的特性變化，致使出現(xiàn)水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

目前，我國農(nóng)村水環(huán)境污染具有如下特征：1.復(fù)合性。我國農(nóng)村水環(huán)境污染的影響因素眾多，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)污染、城市工廠搬遷的轉(zhuǎn)移污染、日常生活垃圾、農(nóng)業(yè)化肥使用等，水環(huán)境污染的復(fù)合性特征比較明顯［2］。2.隱蔽性。隱蔽性是農(nóng)村水環(huán)境污染治理難的一大困境，城鎮(zhèn)地區(qū)的水環(huán)境污染往往比較集中，但農(nóng)村地區(qū)居民星羅棋布，聚居點分散，導(dǎo)致水環(huán)境污染零散分布、復(fù)雜多樣，較為隱蔽。3.危害的廣泛性。農(nóng)村水環(huán)境污染直接影響著當(dāng)?shù)鼐用竦纳?，還會隨著水的流動影響到其他地區(qū)人們的生活。一旦農(nóng)村水環(huán)境遭到破壞，就會造成附近農(nóng)村居民在生產(chǎn)、生活上的不便，甚至威脅生命安全。4.治理難度大。農(nóng)村水環(huán)境具有分布廣、隱蔽性強等特點，直接增加了農(nóng)村水污染的治理難度。

二、農(nóng)村水環(huán)境污染的法律規(guī)制困境

（一）農(nóng)村水環(huán)境污染立法不完善

當(dāng)前，我國針對水體污染防治的法律法規(guī)較多，但特別針對農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境污染的法規(guī)還很少，立法不完善的問題較為突出，這主要體現(xiàn)在如下方面：1.立法指導(dǎo)思想滯后。我國農(nóng)村水環(huán)境污染的產(chǎn)生原因在于地方未能全面貫徹落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。大部分地區(qū)只重視短期經(jīng)濟發(fā)展，忽略了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，上馬一些環(huán)境污染嚴(yán)重的項目，導(dǎo)致區(qū)域水環(huán)境受到污染和破壞。另外，重城市、輕農(nóng)村的思想依舊比較嚴(yán)重，這會直接影響農(nóng)村環(huán)境保護工作的開展。2.我國農(nóng)村水環(huán)境污染相關(guān)法律體系不完善。我國農(nóng)村水資源保護的法律條款不完善，缺少專項立法和可實施性。雖然我國已經(jīng)出臺了《水污染防治法》，但涉及農(nóng)村水環(huán)境問題的法條較少，也缺乏可操行的規(guī)章制度，很難依法行使。

（二）農(nóng)村水環(huán)境污染執(zhí)法力度不大

我國農(nóng)村水環(huán)境污染執(zhí)法力度不大，主要表現(xiàn)如下：1.機構(gòu)設(shè)置不合理。環(huán)境保護機構(gòu)隸屬于各級地方政府，這就導(dǎo)致機構(gòu)在執(zhí)法過程中，會受到各方面的過多干預(yù)，導(dǎo)致執(zhí)法行為受阻。2.執(zhí)法監(jiān)督不足，農(nóng)村地區(qū)還沒有形成人人重視水環(huán)境保護的社會氛圍，地方群眾對水環(huán)境保護執(zhí)法不熱心、不關(guān)注。我國現(xiàn)有的行政問責(zé)制度也不夠完善，無法有效遏制環(huán)境保護執(zhí)法中的權(quán)力濫用問題。3.環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)權(quán)限小、話語權(quán)不足，無法對違法單位形成有效的約束力。再者，我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有待進一步提升，無法有效履行和完成環(huán)境執(zhí)法工作。

（三）農(nóng)村水環(huán)境污染司法工作水平不高

我國農(nóng)村水環(huán)境污染司法工作整體質(zhì)量不高，具體表現(xiàn)在如下方面：1.未能獨立行使司法權(quán)。我國地方司法部門的資金來源比較單一，大多依靠地方政府的財政撥款，其在具體執(zhí)法過程中，很容易受到地方政府干預(yù)，無法保證司法的公正性和獨立性。在部分地區(qū)，還存在著媒體干預(yù)司法的情況，司法審判獨立性不強。2.實體、程序存在嚴(yán)重問題。從實體角度分析，針對無明文規(guī)定的事項，未能基于適用性原則進行裁決。從程序角度分析，經(jīng)常會出現(xiàn)省略某些步驟等問題。3.環(huán)境公益訴訟制度不完善，訴訟主體范圍狹窄，個人尚未列入訴訟的主體范圍。

三、農(nóng)村水環(huán)境污染治理的法律對策

（一）完善農(nóng)村水環(huán)境污染法律法規(guī)

第一，端正農(nóng)村水環(huán)境保護立法指導(dǎo)思想。新形勢下，地方政府必須樹立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略理念，做到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護統(tǒng)籌發(fā)展，本著公平公正的理念，嚴(yán)肅對待農(nóng)村和城市的環(huán)境保護問題［3］。

第二，加強農(nóng)村水環(huán)境專項立法，建立健全農(nóng)村水環(huán)境法律體系，加大水環(huán)境保護力度，迫在眉睫［4］。我國必須制定專項條例、開展農(nóng)村水環(huán)境保護專項立法，為農(nóng)村水環(huán)境保護提供堅強的法律支持。各級地方政府還需結(jié)合自身發(fā)展實際情況以及專項立法體系，建立完善的水環(huán)境保護規(guī)章制度，如環(huán)境監(jiān)察制度、環(huán)境救濟程序等，嚴(yán)格按照預(yù)防為主、防治結(jié)合的理念，加強農(nóng)村水環(huán)境規(guī)章制度的建設(shè)。同時，還應(yīng)切實提高各項規(guī)章制度的可操作性和可執(zhí)行性，為我國開展農(nóng)村水環(huán)境保護工作提供堅實后盾。

（二）加大農(nóng)村水環(huán)境污染執(zhí)法力度

第一，加強農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)的建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)直接歸屬于環(huán)保部門直接管轄，獨立于當(dāng)?shù)卣?，這樣能有效避免地方政府的過度干預(yù)［5-6］。

第二，建立健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。加大農(nóng)村居民對環(huán)境保護的支持和監(jiān)督力度。完善信息公開制度，設(shè)立環(huán)保信息公開部門。農(nóng)村地區(qū)自行選拔志愿者，定期采集相關(guān)數(shù)據(jù)，并及時發(fā)送到環(huán)保部門。還應(yīng)進一步完善行政問責(zé)機制，制定合理的問責(zé)程序和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，既要避免環(huán)境保護不作為等行為，也要避免權(quán)力濫用等問題。

第三，賦予環(huán)境保護部門強制執(zhí)法的權(quán)力。設(shè)立環(huán)境警察，其主要負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治費用的征收、執(zhí)行等問題，賦予環(huán)境保護機構(gòu)責(zé)任整改、限期治理的執(zhí)法手段，全面提高農(nóng)村環(huán)境保護機構(gòu)的執(zhí)法效率。

第四，全面提高農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能［7］。加大執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，定期進行專業(yè)培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。同時，還需加大執(zhí)法人員的思想道德教育力度，提高執(zhí)法人員的道德水平和政治覺悟，避免消極執(zhí)法等問題。

（三）提高農(nóng)村水環(huán)境污染司法工作水平

提高農(nóng)村水環(huán)境污染司法工作水平，具體可以從如下方面著手：第一，積極調(diào)整司法人員的薪酬結(jié)構(gòu)和司法部門的資金來源，這能更好地確保司法的公正性和獨立性。還要加大司法人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，全面提高司法人員的綜合素養(yǎng)，確保司法的權(quán)威性。第二，保障實體和程序的公正性。司法機關(guān)要做到公正、嚴(yán)格審判，保證裁決的嚴(yán)肅性和公平性。嚴(yán)格遵守取證、開庭、執(zhí)行等一系列程序，保證程序的公正性。另外，要進一步提高審判活動的公開透明化程度，促使更多的地方群眾認(rèn)識到司法的公平公正，認(rèn)可裁決結(jié)果。第三，完善環(huán)境公益訴訟制度。新形勢下，必須增加環(huán)境公益訴訟的主體范圍，將個人納入公益訴訟范圍主體。

綜上所述，本文分析了農(nóng)村水環(huán)境污染的法律規(guī)制困境，并從農(nóng)村水環(huán)境污染法律法規(guī)、執(zhí)法力度、司法工作水平等角度，詳細(xì)論述了農(nóng)村水環(huán)境污染治理的法律對策，多角度入手，旨在全面提高農(nóng)村水環(huán)境整體質(zhì)量。