城市規(guī)劃管理與法規(guī)教學(xué)中培養(yǎng)學(xué)生法律素養(yǎng)的思考
——以應(yīng)用型本科院校為例

張力文 張城芳 徐亞琪（通訊作者）

（武漢華夏理工學(xué)院，湖北 武漢 430070）

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)大三年級學(xué)生的專業(yè)必修課程，也是本專業(yè)人員從業(yè)后考取注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師的必考科目之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種公共政策，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)空間資源有效配置的重要手段，需要法律法規(guī)保證其公平公正及合理性，同時(shí)，作為一項(xiàng)行政職能，在規(guī)劃實(shí)施與管理的過程中，更需要相關(guān)專業(yè)人員具備基本的法律思維以確保行政行為的合理性與合法性。因此，這門課程要求學(xué)生了解行政法學(xué)有關(guān)知識，掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)體系，熟悉依法進(jìn)行規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理的內(nèi)容。這些培養(yǎng)內(nèi)容的最終目標(biāo)是希望學(xué)生具備一名城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才應(yīng)該具備的法律素養(yǎng)，在今后的工作實(shí)踐過程中，能夠自覺地運(yùn)用法律思維幫助處理實(shí)際問題，為城市里的居民創(chuàng)造公平公正的美好環(huán)境。

然而傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)教學(xué)重點(diǎn)在于培養(yǎng)學(xué)生對于物質(zhì)空間形態(tài)塑造的能力，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的課程缺乏重視，再加上課程內(nèi)容的抽象，大部分學(xué)生并不能很好地理解城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)體系，因此探索合適的教學(xué)方法，在教學(xué)中貫穿法律思維，通過專業(yè)課程培養(yǎng)學(xué)生的法律素養(yǎng)，學(xué)習(xí)專業(yè)知識的同時(shí)有效地彌補(bǔ)他們在法律知識上的欠缺，達(dá)到專業(yè)知識與通識知識的融會貫通，應(yīng)是城市規(guī)劃管理與法規(guī)教學(xué)課程的重要任務(wù)［1］。

一、培養(yǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生法律素養(yǎng)的重要性

（一）時(shí)代的發(fā)展要求城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生具備法律素養(yǎng)

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)管理的重要手段，一直以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)對于確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實(shí)施具有重要的作用。從1956年國家建委頒布的第一個關(guān)于城市規(guī)劃的法規(guī)文件《城市規(guī)劃編制暫行辦法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，我國城鄉(xiāng)法制建設(shè)通過長時(shí)間的發(fā)展、完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律體系框架基本成熟［1］。但是由于城市的發(fā)展是一個面向未來、不斷發(fā)展的過程，城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)也一直處于不斷優(yōu)化的過程，不同時(shí)期不同階段的城市建設(shè)的目標(biāo)與重點(diǎn)也在不斷變化，特別是“十三五”以來我國邁入了生態(tài)文明建設(shè)的新階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作需要再次適應(yīng)新的時(shí)代要求。2019年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，將城鄉(xiāng)規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系，并被提高至國家治理手段的新高度。

時(shí)代背景的不斷更迭要求城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)生不僅要掌握現(xiàn)階段的法律法規(guī)知識，更要理解法律背后的意義與價(jià)值，具備法律的頭腦與習(xí)慣。才能在現(xiàn)有知識儲備的前提下，不斷地更新知識體系，這是培養(yǎng)法律素養(yǎng)的關(guān)鍵點(diǎn)。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要以法律知識為基礎(chǔ)

在實(shí)際工作中，除了在大學(xué)期間接觸最多的規(guī)劃編制工作外，還有相當(dāng)大的一部分是規(guī)劃的實(shí)施與管理。規(guī)劃編制需要清楚地掌握法律法規(guī)規(guī)定的編制要求與程序，特別是其中的強(qiáng)制性內(nèi)容，是編制過程中的技術(shù)重點(diǎn)。而規(guī)劃的實(shí)施與管理需要采用科學(xué)的管理方法，統(tǒng)一引導(dǎo)和控制城鄉(xiāng)各類用地的開發(fā)建設(shè)活動，其中重點(diǎn)包括各類規(guī)劃審批的程序、兩證一書的管理以及法律監(jiān)督檢查等，對這類知識的理解與掌握直接決定了作為一名規(guī)劃從業(yè)人員行政行為的合理以及合法。

總之，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須依法編制、依法實(shí)施、依法管理，這些內(nèi)容貫穿在規(guī)劃工作的各個環(huán)節(jié)，要求學(xué)生必須掌握專業(yè)法律知識。

二、城市規(guī)劃管理與法規(guī)教學(xué)現(xiàn)狀

（一）學(xué)生缺乏基本的法律知識

大學(xué)生普遍缺乏基本的法律知識，目前在大學(xué)里，學(xué)生能夠?qū)W習(xí)到法律知識的通識類課程只有《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》，而且該課程的重點(diǎn)在于引導(dǎo)大學(xué)生的身心健康發(fā)展，所涉及的法律知識并不全面。另外，這門課都是由馬克思主義學(xué)院里的專業(yè)教師負(fù)責(zé)講授，課程的性質(zhì)和類型也決定了學(xué)生對于這類課程的重視程度較低，這些都是大學(xué)生缺乏法律知識的原因［2］。而對于本專業(yè)而言，涉及專業(yè)法律知識的課程僅有《城市規(guī)劃管理與法規(guī)》這一門，課時(shí)總量一般只有32課時(shí)。專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的法律知識的內(nèi)容本身就比較龐雜，是一個系統(tǒng)的、有條理的體系。

因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程中，常常發(fā)現(xiàn)學(xué)生對于基礎(chǔ)的法律法規(guī)知識不甚了解，而專業(yè)領(lǐng)域的法律知識需要對基礎(chǔ)知識有一定了解，學(xué)生的一無所知導(dǎo)致在講授城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)法規(guī)體系時(shí)，往往發(fā)現(xiàn)課程難以深入開展。

（二）教學(xué)方法單一，教學(xué)內(nèi)容抽象

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)的教學(xué)內(nèi)容是圍繞《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及其配套的法律法規(guī)展開，其中有相當(dāng)大的一部分重點(diǎn)內(nèi)容在于對于各個條例條款的解讀。但是法律條款本身就是規(guī)范化、抽象化的內(nèi)容，對于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生來說更加顯得晦澀難懂。

同時(shí)，傳統(tǒng)的課程教學(xué)通常以教師講授為主，且講授的內(nèi)容大多停留在理論層面，因而學(xué)生更加覺得枯燥無味，難以引起學(xué)生的興趣。

三、在城市規(guī)劃管理與法規(guī)課程教學(xué)中培養(yǎng)學(xué)生法律素養(yǎng)的方法

（一）通專融合，在教學(xué)的各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)基本法律知識的普及

鑒于大部分學(xué)生缺乏法律基礎(chǔ)知識的現(xiàn)狀，在專業(yè)課教學(xué)中引入通識教育知識，實(shí)現(xiàn)通專融合是在教學(xué)中培養(yǎng)學(xué)生法律素養(yǎng)的一個重要方法。對于法律基礎(chǔ)知識的普及可以融入課程教學(xué)的多個環(huán)節(jié)。

例如，在課程第一講緒論部分可以首先介紹行政法學(xué)基礎(chǔ)知識，并在此基礎(chǔ)上介紹城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理與審批，這樣學(xué)生能夠更好地理解行政立法、行政許可、行政復(fù)議以及行政處罰的內(nèi)涵及外延。同樣，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系在整門課程中是非常重要的內(nèi)容，需要學(xué)生熟練地掌握各個法規(guī)體系、立法權(quán)限以及編制審批流程，這些“死知識”對于學(xué)生來說往往難以吸收，因此在介紹城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系之前，可以先介紹我國的法律制度以及基本的法律規(guī)范知識，了解其中深層次的價(jià)值以及原因，掌握其中的規(guī)律，更好地幫助學(xué)生理解記憶。還可以通過讓學(xué)生制作表格、思維導(dǎo)圖的方式，對法律法規(guī)體系進(jìn)行梳理總結(jié)［2］。

在專業(yè)課中融合關(guān)于法律方面的通識知識，一方面培養(yǎng)知識體系更為全面的人才，另一方面也有助于專業(yè)課程的學(xué)習(xí)。

（二）講授法與案例教學(xué)法相結(jié)合，抽象條例與直觀案例相結(jié)合

對于沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生而言，案例可以直觀地幫助他們理解枯燥的法律知識。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，涉及法律責(zé)任及處罰的條款有十一條，以往的教學(xué)中這些具體的處罰措施學(xué)生只能依靠死記硬背來掌握。案例教學(xué)法通過引入一個又一個生動鮮活的城鄉(xiāng)規(guī)劃違法案例，讓學(xué)生能夠理解違法的危害、處罰的依據(jù)以及各種不同的處罰方式。例如近幾年轟動一時(shí)的某地別墅違建就是一個典型的案例，通過觀看相關(guān)短視頻介紹，讓學(xué)生熟悉事件發(fā)生的背景及過程，以及違建最后的處罰措施，直觀的案例不僅讓學(xué)生明白了實(shí)際中的處罰流程，同時(shí)也對他們進(jìn)行了思政教育，幫助他們樹立正確的價(jià)值觀，在從業(yè)過程中嚴(yán)守底線，拒絕違法亂紀(jì)之事。

案例教學(xué)法還可以選取一些經(jīng)典的案例分析題目，采用小組討論以及課堂辯論的方式，進(jìn)一步幫助學(xué)生掌握具體的知識。

（三）產(chǎn)教融合，理論與實(shí)踐相結(jié)合

除了傳統(tǒng)的課堂教學(xué)，課外實(shí)踐也是學(xué)習(xí)的重要環(huán)節(jié)，特別是對于筆者所在的應(yīng)用型高校，按照產(chǎn)學(xué)研融合的思路，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課堂上，教師通過帶領(lǐng)學(xué)生參與實(shí)際項(xiàng)目，特別是設(shè)計(jì)流程中的報(bào)批評審等重要環(huán)節(jié)，使學(xué)生不僅學(xué)習(xí)了知識還拓展了視野。例如在項(xiàng)目開展前期，帶領(lǐng)學(xué)生一同召開座談會，征求地塊利害關(guān)系人意見；制作項(xiàng)目公示圖、去規(guī)劃局申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。通過實(shí)踐項(xiàng)目，讓學(xué)生認(rèn)識到，法律知識其實(shí)滲透在規(guī)劃工作的每一個環(huán)節(jié)，具備基本的法律素養(yǎng)和專業(yè)的法律知識是今后開展工作的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

法律素養(yǎng)是每個大學(xué)生應(yīng)當(dāng)具備的基本素養(yǎng)之一，本文探討了在《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)》這門專業(yè)課中培養(yǎng)學(xué)生法律素養(yǎng)的方法與途徑。通過教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法的創(chuàng)新，讓學(xué)生在學(xué)習(xí)專業(yè)知識的同時(shí)掌握基本的法律知識與法律意識，實(shí)現(xiàn)課堂德育培養(yǎng)目標(biāo)。