行政許可法視閾下信賴保護(hù)原則探析

張婷婷

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

信賴保護(hù)原則最早出現(xiàn)在德國(guó)，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為合法預(yù)期保護(hù)理論，之后在西方國(guó)家行政案件審判中將其定義為這一概念，又被引進(jìn)我國(guó)法學(xué)研究領(lǐng)域，是一項(xiàng)重要法律適用原則，尤其在民法與行政法領(lǐng)域應(yīng)用較為頻繁。將該原則放到行政許可法領(lǐng)域進(jìn)行深入研究，雖然并非一個(gè)創(chuàng)新課題，但卻能從實(shí)務(wù)中總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律，為今后該領(lǐng)域的理論研究與實(shí)際應(yīng)用奠定成果基礎(chǔ)。

一、《行政許可法》中信賴保護(hù)原則的特征

（一）具有主體特定性

《行政許可法》中所保護(hù)的利益相關(guān)者具有特定性特征。主體特定主要是指行政相對(duì)人的主體是確定的，信賴保護(hù)原則所保護(hù)的便是這一類(lèi)特殊行政相對(duì)人的獲益行為。但是要求行政主體雙方當(dāng)事人需具有明確性，而不是泛泛而談的某一類(lèi)主體［1］。

（二）具有利益正當(dāng)性

《行政許可法》中所保護(hù)的獲益行為具有正當(dāng)性特征。這一特性最早是由英美國(guó)家學(xué)者提出的，在其法學(xué)界有這樣一種說(shuō)法：任何人不得通過(guò)不法途徑獲取不正當(dāng)行為，若有不正當(dāng)因素，則可視為獲益無(wú)效。這一說(shuō)法中明確了利益主體的獲利過(guò)程、獲益結(jié)果必須是正當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)。在行政許可雙方當(dāng)事人的行政行為中，必然有一方要從中獲益，只要主體主觀上不存在過(guò)錯(cuò)行為，嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出處理行為與獲益行為，這一行為便可視為正當(dāng)性，所獲取的利益自然也具有正當(dāng)性。

（三）具有利益均衡性

由于《行政許可法》中所涉及的主體對(duì)象具有確定性與特殊性，因此在判定利益歸屬時(shí)會(huì)產(chǎn)生必然的利益糾紛，這時(shí)便需要信賴保護(hù)原則來(lái)調(diào)整和規(guī)范，而該原則在此時(shí)充當(dāng)?shù)木褪抢嫫胶庹叩慕巧?，主要工作就是在行政案件中平衡個(gè)人利益與公共利益，以達(dá)到主體利益均衡局面。如果個(gè)人利益比公共利益小，當(dāng)事人對(duì)行政單位所許可的行為可主張撤銷(xiāo)、變更與撤回，并且要求合理范圍內(nèi)賠償。反之則不能主張撤銷(xiāo)。由此可見(jiàn)，信賴保護(hù)這一原則只有對(duì)當(dāng)事人與行政單位二者利益進(jìn)行平衡時(shí)，才能體現(xiàn)出其功能與作用。

二、《行政許可法》中信賴保護(hù)原則的保護(hù)方式

首先，完全信賴保護(hù)。完全信賴保護(hù)在行政許可領(lǐng)域是一種常態(tài)化保護(hù)方式，是使原先做出的行政行為繼續(xù)有效、繼續(xù)發(fā)揮行政保護(hù)作用的一種狀態(tài)。在這一保護(hù)形式中，行政主體應(yīng)先衡量撤銷(xiāo)原行政行為的后果及損失程度，若當(dāng)事人的獲益后果較明顯，具有顯著優(yōu)益性，則證明適用完全信賴保護(hù)方式是正確的［2］。

其次，補(bǔ)償信賴保護(hù)。補(bǔ)償信賴保護(hù)也是行政許可領(lǐng)域的一種常用保護(hù)形式，該方式是指在衡量撤銷(xiāo)原行政行為的影響程度之后，發(fā)現(xiàn)所獲取的公共利益多于個(gè)人利益，行政主體則需打破原先建立的信賴保護(hù)基礎(chǔ)，及時(shí)采取措施使原行政行為處于失效狀態(tài)，并針對(duì)當(dāng)事人的利益損害程度給予相應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)償，這一方式相較于完全信賴保護(hù)更具有適用性。比如退還部分稅金、給予財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)取?/p>

三、《行政許可法》中信賴保護(hù)原則適用缺陷

（一）客體保護(hù)方式固定化

在法律實(shí)務(wù)中，完全保護(hù)為主、補(bǔ)償保護(hù)為輔這一常用的保護(hù)方式仍然具有較大弊端，未能有效發(fā)揮保護(hù)作用。比如云南發(fā)生的“樣板市場(chǎng)”案件，某生鮮市場(chǎng)是當(dāng)?shù)氐囊患肄r(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，該市商務(wù)局下發(fā)了生鮮市場(chǎng)通過(guò)驗(yàn)收的通知，但之后生鮮市場(chǎng)又收到規(guī)劃局下發(fā)的拆除通知，給其造成了高達(dá)500萬(wàn)的損失。從這一案件信息中可知，該市場(chǎng)是得到批準(zhǔn)許可才運(yùn)營(yíng)的，驗(yàn)收合格行為給市場(chǎng)主體產(chǎn)生了信賴，雙方都未發(fā)生過(guò)錯(cuò)行為。但事實(shí)上是驗(yàn)收程序出現(xiàn)違法導(dǎo)致市場(chǎng)被拆除，未給該市場(chǎng)提供申辯的機(jī)會(huì)。由此可見(jiàn)，在適用信賴保護(hù)原則方式時(shí)仍然存在一定法律漏洞［3］。

（二）適用對(duì)象外延不確定

《行政許可法》中規(guī)定了信賴保護(hù)的兩種方式，但在實(shí)踐中對(duì)于主體利益的確定、利益如何平衡、利益判定等問(wèn)題都仍有一定的模糊性，一旦發(fā)生公共利益與信賴?yán)娴募m紛，便會(huì)凸顯出一系列問(wèn)題。以某房地產(chǎn)公司競(jìng)標(biāo)案件為例，某房地產(chǎn)公司競(jìng)標(biāo)到火車(chē)站外兩側(cè)用地建設(shè)工作，開(kāi)始按照程序辦理手續(xù)，獲得許可后開(kāi)始施工，投入資金高達(dá)14000萬(wàn)，而市建設(shè)局卻下達(dá)了暫停施工的通知，市規(guī)劃局、國(guó)土局相繼下達(dá)了善后處理意見(jiàn)，規(guī)劃局也撤回了之前的許可施工決定。在這一行政案件中，房地產(chǎn)公司通過(guò)合法程序獲得許可，相關(guān)單位在作出撤回許可決定時(shí)需告知理由、撤回利益權(quán)衡問(wèn)題以及善后補(bǔ)償問(wèn)題，但這一案件中三個(gè)證明都未曾出具，給該公司造成了信賴保護(hù)不當(dāng)?shù)膿p失。由此可見(jiàn)該原則對(duì)保護(hù)對(duì)象未曾明確說(shuō)明，存在法律漏洞。

（三）適用程序保護(hù)待完善

在我國(guó)行政許可案件中適用程度不完善也是影響信賴保護(hù)原則落實(shí)的重要因素。在實(shí)際案件處理中，行政主體對(duì)信賴?yán)娴难a(bǔ)償制度未曾細(xì)致規(guī)定，給信賴保護(hù)中的利益保護(hù)問(wèn)題帶來(lái)了實(shí)施難題。如今實(shí)際行政補(bǔ)償案件中較常適用完全補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償與公平補(bǔ)償，但卻未對(duì)補(bǔ)償數(shù)額與范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，如此導(dǎo)致行政補(bǔ)償程序中存在現(xiàn)實(shí)缺漏。而且行政許可中的撤銷(xiāo)期限規(guī)定也較為模糊，撤銷(xiāo)權(quán)的除斥期間不夠詳細(xì)，因此致使信賴?yán)姹Ｗo(hù)中相關(guān)程序的法律效力不足［4］。

四、《行政許可法》中信賴保護(hù)原則適用規(guī)則的完善路徑

（一）豐富客體信賴保護(hù)方式

從理論上分析該原則可發(fā)現(xiàn)，在行政許可領(lǐng)域中對(duì)涉及到的主體適用該原則時(shí)主要以完全保護(hù)為主、補(bǔ)償保護(hù)為輔的常用方式，這一方式能將行政許可相對(duì)人在之前所作出的行政行為進(jìn)行繼續(xù)維持，從而確保法律原始狀態(tài)的有序性。今后信賴保護(hù)的方式實(shí)施時(shí)需更加完善這一方式內(nèi)容。首先，可借鑒德國(guó)與其他國(guó)家的相關(guān)法律制度，在信賴保護(hù)方式中提供一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或持續(xù)性經(jīng)濟(jì)給付方式。同時(shí)也可根據(jù)處理行為性質(zhì)的不同，將合法行為許可的保護(hù)方式給予完全信賴，違法許可的保護(hù)方式給予一定的財(cái)產(chǎn)保護(hù)。其次，雙方相對(duì)人可留取適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡階段，給行政相對(duì)人緩解突發(fā)利益耗損的處理時(shí)間，同時(shí)也給行政單位作出合理決定提供一定的過(guò)渡期，盡量彌補(bǔ)主體的直接損失與預(yù)期損失。

（二）確定信賴保護(hù)適用對(duì)象

行政單位在許可執(zhí)行中，需進(jìn)一步確定信賴保護(hù)的適用范圍，并且確定信賴?yán)娴膶?duì)象界定。首先關(guān)于前者，我國(guó)可借鑒日本等國(guó)家和地區(qū)的法律規(guī)定，將保護(hù)范圍擴(kuò)大到行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃與行政契約方面，確保該原則能在各個(gè)領(lǐng)域都能合理適用。其次，在對(duì)利益對(duì)象界定時(shí)，由于實(shí)際案例中的相關(guān)對(duì)象具有不確定性，因此我國(guó)可借鑒德國(guó)司法判決中對(duì)這一內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，組織聽(tīng)證會(huì)、進(jìn)行公眾調(diào)查，將涉及到的行政案件的特定相關(guān)者進(jìn)行保護(hù)，以此彌補(bǔ)我國(guó)公共利益與個(gè)人獲益判定無(wú)法平衡的缺陷［5］。

（三）完善程序適用相關(guān)規(guī)定

《行政許可法》中對(duì)程序使用不當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)責(zé)任是這樣闡述的：“應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。而具體如何補(bǔ)償、如何確定、什么標(biāo)準(zhǔn)并未詳細(xì)列舉。因此今后在許可程序完善中可從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，要求對(duì)當(dāng)事人的利益補(bǔ)償不應(yīng)只從行政機(jī)關(guān)一方進(jìn)行保護(hù)，應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)償者這一主體范圍。同時(shí)，在確定補(bǔ)償或賠償數(shù)額時(shí)，既要有數(shù)額上限規(guī)定，又要考慮數(shù)額下限，以此體現(xiàn)法律的公平性。此外，在許可撤銷(xiāo)程序中也應(yīng)完善相關(guān)內(nèi)容，具體包括告知被許可人、陳述理由、合法正當(dāng)渠道、組織聽(tīng)證會(huì)等步驟，以此做到對(duì)當(dāng)事人利益的有效保護(hù)。

通過(guò)以上闡述可知，《行政許可法》中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用情形十分復(fù)雜，從法律上應(yīng)做好詳細(xì)規(guī)定與細(xì)致解讀，從實(shí)踐中，盡量按照程序完成行政行為，最終實(shí)現(xiàn)該原則的法律實(shí)踐化。