區(qū)域宏觀審慎管理框架構(gòu)建與實施

■中國人民銀行南昌中心支行課題組

美國次貸危機爆發(fā)后，中央銀行重新反思了金融調(diào)控體制，認(rèn)為僅依靠貨幣政策難以有效防范金融危機，還需要通過宏觀審慎管理降低金融體系的順周期性和防范跨市場風(fēng)險傳染，維護金融體系總體穩(wěn)健。建立并完善宏觀審慎政策框架是金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，是降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險及防范金融危機的支撐力量。目前我國已經(jīng)構(gòu)建了比較完善、有效的宏觀政策調(diào)控框架，但還存在組織體系分散、職責(zé)不清晰、管理對象覆蓋范圍不廣、政策工具相對有限、監(jiān)管保障不足等問題。區(qū)域宏觀審慎管理框架的健全完善關(guān)系到宏觀審慎政策在基層的傳導(dǎo)與貫徹落實，關(guān)系到區(qū)域金融體系的健康和穩(wěn)定。因此，研究如何構(gòu)建和實施區(qū)域宏觀審慎管理框架具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國宏觀審慎管理的演進(jìn)及實踐

我國是較早研究并推動宏觀審慎政策實踐的國家之一。2010 年末，中央經(jīng)濟工作會議首次引入“宏觀審慎政策框架”一詞?！笆濉币?guī)劃明確提出“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。中共十九大報告中強調(diào)“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架；健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線”。具體而言，近幾年中國探索宏觀審慎管理框架及實踐主要表現(xiàn)在：

（一）推進(jìn)金融統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

2011 年，中國人民銀行首次提出社會融資總量概念，更加全面反映了全社會融資情況和流動性水平，精準(zhǔn)分析了不同市場、不同機構(gòu)間風(fēng)險傳導(dǎo)風(fēng)險，對于加強金融體系穩(wěn)健性監(jiān)測分析與評估，實施逆周期的宏觀審慎管理和維護金融穩(wěn)定具有重要意義。同時，積極推動金融統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以貨幣金融統(tǒng)計和宏觀審慎統(tǒng)計為核心，統(tǒng)一金融機構(gòu)、金融工具和金融產(chǎn)品的分類標(biāo)準(zhǔn)與計量方法，建立覆蓋所有金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，成為維護金融穩(wěn)定的重要舉措。

（二）創(chuàng)設(shè)并完善政策工具箱

將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整升級為宏觀審慎評估（MPA）。中國人民銀行于2011年引入了差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機制，將貨幣信貸和流動性管理的總量調(diào)節(jié)與強化宏觀審慎政策結(jié)合起來，促進(jìn)信貸平穩(wěn)適度增長，提升金融機構(gòu)的穩(wěn)健性。從2016年起將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整升級為MPA，對金融機構(gòu)行為從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險、信貸政策執(zhí)行七方面指標(biāo)進(jìn)行多維度引導(dǎo)，使其在穩(wěn)健經(jīng)營的同時增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟的可持續(xù)性。之后，中國人民銀行不斷對MPA進(jìn)行改進(jìn)和完善，從以往僅盯住貸款投放擴展為廣義信貸。2017 年將表外理財納入MPA 廣義信貸指標(biāo)范圍，2018 年將同業(yè)存單納入同業(yè)負(fù)債占比指標(biāo)，2019年又將制造業(yè)中長期貸款、信用貸款以及貸款市場報價利率（LPR）運用情況及貸款利率競爭行為等指標(biāo)納入考核。

加強房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。在2016年之前，我國主要使用控制首付比即LTV 限額作為房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理的政策工具，旨在抑制房價的過快增長。從實施效果看，多次調(diào)控并沒有改變我國房價整體不斷上漲的趨勢，而且頻繁地改變LTV 限額，市場缺乏穩(wěn)定預(yù)期，反而加劇了房價的短期波動性。自2016 年起，逐漸形成了以“因城施策”差別化信貸政策為主要內(nèi)容的房地產(chǎn)金融政策框架。2020年中國人民銀行和中國銀保監(jiān)會建立了銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，綜合考慮銀行業(yè)金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模、機構(gòu)類型等因素，分檔設(shè)置房地產(chǎn)貸款余額占比和個人住房貸款余額占比兩個上限，并建立區(qū)域差別化調(diào)節(jié)機制。

實施跨境資本流動宏觀審慎管理。中國人民銀行以外匯市場和外債兩個維度，從市場加杠桿融資和以自有資金短期炒作入手，以公開透明市場化的手段進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)來實施跨境資本流動的宏觀審慎管理。2015 年10 月起，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢對金融機構(gòu)外匯風(fēng)險準(zhǔn)備金收取范圍、外匯風(fēng)險準(zhǔn)備金率進(jìn)行數(shù)次調(diào)整，對外匯流動性進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。2016年1月起，實施境外金融機構(gòu)在境內(nèi)金融機構(gòu)存放準(zhǔn)備金政策，對跨境人民幣資金流動進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。2016 年4 月在全國范圍內(nèi)實施本外幣一體化的跨境融資宏觀審慎管理，對跨境融資進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，控制杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險。

（三）開展金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險評估和壓力測試

2009 年8 月，我國正式啟動了FSAP 評估。國際基金組織、世界銀行中國FSAP 評估團分別于2010 年6 月、12 月進(jìn)行了兩次現(xiàn)場評估，涵蓋了中國宏觀金融風(fēng)險和金融體系脆弱性、金融監(jiān)管環(huán)境、系統(tǒng)流動性和金融穩(wěn)定、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展和金融服務(wù)可獲得性、應(yīng)急預(yù)案和危機管理安排等六方面內(nèi)容，為我國提升金融體系穩(wěn)健性提供參考。2011 年底，人民銀行組織17家商業(yè)銀行開展了金融穩(wěn)定壓力測試。測試結(jié)果表明，我國商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足水平較高，以17 家商業(yè)銀行為代表的銀行體系對宏觀經(jīng)濟沖擊的緩釋能力較強，總體運行穩(wěn)健。

（四）加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的逆周期宏觀審慎監(jiān)管

2012年6月中國銀監(jiān)會出臺了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，明確系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)計提附加資本，2014 年，又發(fā)布了《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)披露指引》，明確全球系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并要求其從2014 年起披露全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)。2018 年11 月，中國人民銀行會同相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估與識別、特別監(jiān)管要求和特別處置機制等作出制度性安排。2020年12 月，中國人民銀行會同中國銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，建立了具體的系統(tǒng)重要性銀行評估與識別機制。

二、區(qū)域宏觀審慎管理的現(xiàn)狀和問題

由于金融體系中的聯(lián)動性和網(wǎng)絡(luò)性日益增強，區(qū)域性金融風(fēng)險的外溢也可能演化為系統(tǒng)性、全局性的金融風(fēng)險。近年來，基層人民銀行立足轄區(qū)實際，切實貫徹落實宏觀審慎管理政策要求，針對需重點關(guān)注的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，探索區(qū)域宏觀審慎管理實踐，有效抑制轄區(qū)內(nèi)金融體系的順周期性和防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，維護區(qū)域金融體系的健康與穩(wěn)定。

（一）需重點關(guān)注的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險情況

區(qū)域金融機構(gòu)的杠桿風(fēng)險和流動性風(fēng)險，不僅是區(qū)域內(nèi)大中型商業(yè)銀行，還包括區(qū)域內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和證券經(jīng)營機構(gòu)的杠桿風(fēng)險和流動性風(fēng)險。如：部分地方法人金融機構(gòu)法人治理、內(nèi)控管理仍不完善，盲目追求資產(chǎn)擴張和利潤考核，通過資管、同業(yè)、票據(jù)業(yè)務(wù)等渠道參與對各類系的投融資經(jīng)營，不良貸款風(fēng)險相對集中。2019年末，江西省法人銀行業(yè)金融機構(gòu)不良貸款率雖比年初下降了1.42 個百分點，但仍有11 家法人銀行機構(gòu)不良貸款率超過5%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)域內(nèi)企業(yè)部門和居民部門的債務(wù)風(fēng)險。區(qū)域內(nèi)稅收貢獻(xiàn)度、本地就業(yè)率、對銀行負(fù)債等方面均占較大比重的企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險，對區(qū)域經(jīng)濟金融會產(chǎn)生較大沖擊。如：部分金融控股公司參控股股東利用其優(yōu)勢違規(guī)獲得貸款，通過融資進(jìn)行對外投資，存在超杠桿的趨勢，導(dǎo)致風(fēng)險傳遞鏈條拉長，風(fēng)險傳遞途徑隱秘，具有較強的擴張性和傳染性。另外，受同一區(qū)域價值觀、文化趨同的影響，不同區(qū)域的居民負(fù)債水平會表現(xiàn)出一定差異。2018 年末居民杠桿率①居民杠桿率=居民部門貸款余額/名義GDP高于80%的城市有5 個，分別是杭州（103.2%）、廈門（96.3%）、溫州（91.1%）、?？冢?3.8%）、深圳（82.3%），充分說明區(qū)域居民部門債務(wù)水平應(yīng)作為區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險評估的一個重要方面。

區(qū)域房地產(chǎn)金融風(fēng)險。雖然近年來各級政府貫徹“房住不炒”的理念，出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策抑制房價快速增長，但個人住房貸款余額仍逐年攀升。數(shù)據(jù)顯示，2019 年第四季度全國居民購房杠桿率②全國居民購房杠桿率為個人住房貸款余額新增額占全國一、二手房成交總額的比重與公積金貸款占全國住宅成交總額比重的歷史平均值加總。為31.5%，房貸余額新增額仍處于歷史較高位。以江西為例，2019 年末江西省房地產(chǎn)貸款增量占全部貸款增量比重達(dá)35%，房地產(chǎn)信貸集中度較高。

區(qū)域交叉性金融產(chǎn)品風(fēng)險。隨著金融活動和交易日趨復(fù)雜化，交叉性金融產(chǎn)品層層嵌套，加杠桿、加鏈條，易導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險跨行業(yè)、跨市場、跨部門傳染。如：部分影子銀行資金通過信托計劃、資產(chǎn)管理計劃投向房地產(chǎn)等限制性領(lǐng)域。

區(qū)域跨境資金流動風(fēng)險。異常資金頻繁跨境流動對國家宏觀調(diào)控政策的制定和實施、金融市場穩(wěn)定等均會造成沖擊。防范區(qū)域跨境資金流動風(fēng)險，主要是防止跨境資金的流動脫離實際貿(mào)易和投資基礎(chǔ)，防止“熱錢”在區(qū)域間大進(jìn)大出。

區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)制與規(guī)劃建設(shè)，近年來各地自發(fā)建設(shè)的金融資產(chǎn)交易場所，處于無序擴張、監(jiān)管缺失的狀態(tài)，存在名不副實、治理混亂、跨區(qū)展業(yè)、投資者適當(dāng)性缺失、托管結(jié)算安排不健全等亂象，容易成為防范區(qū)域金融風(fēng)險的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）區(qū)域宏觀審慎管理工作進(jìn)展

組織開展宏觀審慎評估（MPA）。2016年以來，中國人民銀行各分支行按季對法人金融機構(gòu)實施MPA評估，從資本充足率和杠桿率，資產(chǎn)負(fù)債率，流動性狀況，存款定價行為，信貸資產(chǎn)質(zhì)量，跨境融資風(fēng)險和貨幣信貸政策實施等7個方面開展了綜合評估。通過事前引導(dǎo)、提前預(yù)警、事后約束，強化了對金融機構(gòu)的逆周期調(diào)節(jié)，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強自我約束和自律管理，有效防范區(qū)域性系統(tǒng)系風(fēng)險、平滑金融機構(gòu)順周期沖動。以江西省為例，中國人民銀行南昌中心支行對150 余家法人金融機構(gòu)開展宏觀審慎評估，并結(jié)合地區(qū)實際，進(jìn)一步完善評估指標(biāo)和細(xì)化參數(shù)調(diào)整規(guī)則，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對小微、民營企業(yè)、制造業(yè)等的信貸支持力度，有效引導(dǎo)地方法人金融機構(gòu)強化風(fēng)險控制、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、加大不良貸款“雙降”力度，降低實體經(jīng)濟融資成本，增強抗風(fēng)險能力。

加強房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。2016 年6月, 中國人民銀行上海總部在上海率先探索實施房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，政策工具主要有最低首付比例要求、房貸利率要求、借款人償債能力要求，評估結(jié)果與MPA 激勵約束工具相掛鉤，并出臺“因城施策”的差別化住房信貸政策，形成了較完善的監(jiān)測—評估—管理的政策鏈條。中國人民銀行南昌中心支行按照“因城施策”的差別化政策要求，一是實施LTV 比例管理，如：對南昌市限購區(qū)域內(nèi)首次購買住房的最低首付比30%；擁有1 套住房且無購房記錄、擁有一套住房且相應(yīng)購房貸款已結(jié)清、居民無房但有1次購房貸款記錄的最低首付比40%。有1套住房且相應(yīng)購房貸款未結(jié)清為改善居住條件再次貸款的最低首付比50%。二是嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)集中度管理，結(jié)合江西實際，在人民銀行總行確定的基準(zhǔn)利率水平上增加2.5 個百分點。三是實施利率下限管理。通過江西省利率定價自律機制小組會議審議通過首套房利率不低于當(dāng)期同期限LPR，非首套房利率不低于當(dāng)期同期限LPR加點60BP。四是建立房地產(chǎn)金融統(tǒng)計指標(biāo)體系。結(jié)合江西實際，初步建立涵蓋房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)金融數(shù)據(jù)的全口徑房地產(chǎn)金融統(tǒng)計指標(biāo)體系，強化對全省部分重點調(diào)控城市房地產(chǎn)金融監(jiān)測分析和評估預(yù)判。

對跨境資本流動進(jìn)行宏觀審慎管理。建立和完善跨境資本流動監(jiān)測、預(yù)警機制。人民銀行各分支機構(gòu)和外匯分局定期加強對跨境資本流動的監(jiān)測分析，對監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的異常和可疑交易進(jìn)行延伸核查。落實外匯風(fēng)險準(zhǔn)備金政策、境外金融機構(gòu)存放準(zhǔn)備金調(diào)整等政策，抑制匯率投機行為和跨境人民幣資金流動的順周期行為，對外匯流動性進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，引導(dǎo)境外機構(gòu)加強人民幣流動性管理。開展全口徑跨境融資宏觀審慎管理，根據(jù)宏觀調(diào)控需要對跨境融資杠桿率、風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等進(jìn)行調(diào)節(jié)，使跨境融資水平與宏觀經(jīng)濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況相適應(yīng)，控制杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險。

探索開展系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)宏觀審慎管理。探索建立區(qū)域重要性銀行監(jiān)測分析機制，加強多部門溝通協(xié)作，推動成立人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部以及人民銀行與其他政府相關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研機制、信息交流共享機制和協(xié)調(diào)會商機制，督促重要性地方法人銀行加強內(nèi)控管理和金融風(fēng)險防范，避免引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險。

金融控股公司摸底和監(jiān)管。2019 年8 月以來，中國人民銀行南昌中心支行對照《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，對江西省非金融企業(yè)或自然人投資兩家及以上金融業(yè)相關(guān)機構(gòu)情況進(jìn)行多次摸底，并及時更新名單和數(shù)據(jù)信息。建立了金融控股公司監(jiān)督管理工作小組，做好政策解讀，密切跟蹤輿情信息，做好市場主體的政策解釋。持續(xù)跟蹤監(jiān)測轄內(nèi)非金融企業(yè)參控股金融機構(gòu)情況，及時掌握符合金融控股公司設(shè)立情形的企業(yè)及其所控股機構(gòu)的股權(quán)、經(jīng)營、風(fēng)險情況和動態(tài)。

探索區(qū)域交叉性金融業(yè)務(wù)和金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測。第一，開展交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測。由于監(jiān)管層面對于混業(yè)經(jīng)營中的交叉性金融業(yè)務(wù)還未明確，各監(jiān)管部門主要從交叉性金融業(yè)務(wù)參與主體所屬行業(yè)出發(fā)實施分業(yè)監(jiān)管。江西省綜合考慮地方法人金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模和地區(qū)影響力等因素，嘗試對省內(nèi)4家城商行和省聯(lián)社開展交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測。被監(jiān)測的轄內(nèi)法人金融機構(gòu)同業(yè)融資額度均未超過負(fù)債總額的1/3。第二，對區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行摸底。目前，尚未出臺區(qū)域性金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)初步篩查，江西省“疑似”金融基礎(chǔ)設(shè)施主要涉及交易場所和登記結(jié)算中心，涉及注冊資本共計6億元，總資產(chǎn)約10.03億元。其中：交易場所5家、登記結(jié)算中心2家。

（三）區(qū)域宏觀審慎管理中存在的問題

組織體系分散、職責(zé)不清晰。雖然全國層面已明確中國人民銀行為宏觀審慎政策主管部門。中國人民銀行明確由宏觀審慎管理局牽頭建立宏觀審慎政策和治理機制，涉及其他部門的溝通協(xié)調(diào)可在金融委領(lǐng)導(dǎo)下組織開展，但由于區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險涉及范圍較廣，如果將其全部納入?yún)^(qū)域宏觀審慎管理范疇，存在與現(xiàn)有地方政府、監(jiān)管部門職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)機制不健全、協(xié)調(diào)難度大、信息收集與交換成本高等責(zé)任邊界不清而產(chǎn)生的責(zé)任邊緣成本較高等問題，影響了宏觀審慎政策的效果。如：區(qū)域性股權(quán)交易市場是區(qū)域重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，目前由地方政府金融管理部門批設(shè)和監(jiān)管。基層人民銀行如將其納入?yún)^(qū)域宏觀審慎管理范疇，缺乏監(jiān)管依據(jù)，在監(jiān)管數(shù)據(jù)獲取上存在較大難度。另外，基層人民銀行內(nèi)部宏觀審慎管理職能分散于貨幣信貸、金融穩(wěn)定、外匯管理等多個部門，尚未至上而下專門成立宏觀審慎管理部門，難以實現(xiàn)宏觀審慎管理職能的統(tǒng)籌安排，尚不能明晰權(quán)責(zé)劃分和整合各類資源。

管理對象覆蓋范圍窄。第一，監(jiān)管對象仍有局限性。中國人民銀行“三定”方案規(guī)定宏觀審慎管理局的履職對象包括金融控股公司、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、外匯市場、跨境人民幣業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)金融和在岸、離岸人民幣市場等。當(dāng)前大部分基層人民銀行僅在房地產(chǎn)金融、跨境融資業(yè)務(wù)方面開展了初步實踐，對于其他領(lǐng)域尤其是凸顯區(qū)域管理職能的區(qū)域系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司、交叉性金融業(yè)務(wù)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等宏觀審慎管理有些僅在初步探索階段，有些尚未覆蓋。第二，監(jiān)管范圍不夠全面?，F(xiàn)階段基層人民銀行主要對各類銀行業(yè)金融機構(gòu)進(jìn)行宏觀審慎管理探索，其他可能對金融系統(tǒng)產(chǎn)生威脅的機構(gòu)，包括證券公司、保險公司、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)、政府融資平臺和“7+4”類金融機構(gòu)等還未納入宏觀審慎管理范疇。

政策工具相對有限?；鶎尤嗣胥y行能使用的宏觀審慎政策工具仍然有限，主要包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性資本緩沖、杠桿率、廣義信貸增速、外匯風(fēng)險準(zhǔn)備金、跨境融資宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)、債務(wù)收入比、貸款價值比等，這些工具大部分應(yīng)用于宏觀審慎評估，通過宏觀審慎評估結(jié)果間接作用于金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，并未直接對資本、杠桿率附加真實要求。如果將宏觀審慎評估作為一項綜合工具，則基層人民銀行可使用的政策工具非常有限。如：江西省目前已運用的房地產(chǎn)宏觀審慎管理工具包括LTV、貸款利率下限、房地產(chǎn)貸款集中度等，但由于基層人民銀行尚沒有資本類工具管理權(quán)限，如調(diào)整房地產(chǎn)信貸風(fēng)險權(quán)重等，所以尚未使用過資本類工具對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行宏觀審慎管理。

效果評估體系有待完善。目前中國人民銀行實施的宏觀審慎評估主要針對銀行業(yè)金融機構(gòu)的綜合性評估，并未涵蓋證券、保險、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等非銀行金融機構(gòu)或金融控股公司等宏觀審慎評估。評估指標(biāo)主要涉及信貸業(yè)務(wù)，對一些金融交叉產(chǎn)品、衍生產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等創(chuàng)新型金融產(chǎn)品缺乏信息統(tǒng)計，導(dǎo)致對區(qū)域內(nèi)金融機構(gòu)總體經(jīng)營情況掌握不全，難以全面評估區(qū)域金融機構(gòu)經(jīng)營是否符合宏觀審慎要求實施。

監(jiān)管保障不足。第一，制度保障方面，由于中國人民銀行宏觀審慎管理方面的政策指引、監(jiān)管辦法、工作機制等尚未全部正式出臺，基層人民銀行探索開展區(qū)域宏觀審慎管理缺乏相關(guān)依據(jù)，相關(guān)部門的配合度不高，對探索工作造成一定難度。第二，數(shù)據(jù)保障方面，實施區(qū)域宏觀審慎管理，需要大量監(jiān)測數(shù)據(jù)作支撐，現(xiàn)行金融業(yè)綜合統(tǒng)計覆蓋面仍不夠廣，不同監(jiān)管部門的統(tǒng)計信息仍不能有效整合、匹配，金融統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化全面服務(wù)于宏觀審慎管理，維護金融穩(wěn)定的前景仍任重道遠(yuǎn)。第三，人員保障方面，由于區(qū)域宏觀審慎管理工作尚在探索過程中，基層人民銀行從事這項工作的人員普遍較少，且由于長期缺乏監(jiān)管經(jīng)驗，相關(guān)工作人員的監(jiān)管水平和素質(zhì)亟需提升。

三、區(qū)域宏觀審慎管理框架的構(gòu)建思路

宏觀審慎政策框架主要包括政策目標(biāo)、風(fēng)險評估、工具使用、政策傳導(dǎo)和治理機制五個方面內(nèi)容。區(qū)域宏觀審慎管理框架應(yīng)在宏觀審慎政策框架下進(jìn)行構(gòu)建與細(xì)化，具體構(gòu)建思路如下：

（一）區(qū)域宏觀審慎政策目標(biāo)定位

宏觀審慎政策目標(biāo)主要包括防范系統(tǒng)性風(fēng)險順周期積累，阻斷金融風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場和跨部門傳染，平滑宏觀經(jīng)濟金融的周期波動。人民銀行分支機構(gòu)作為區(qū)域宏觀審慎管理的實施者，其目標(biāo)定位：推動宏觀審慎政策在區(qū)域有效貫徹落實；防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，平滑區(qū)域經(jīng)濟金融的周期波動。

（二）區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測、識別和評估

明確監(jiān)測對象和監(jiān)測部門。根據(jù)上述6 個方面的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，監(jiān)測對象可以區(qū)分為兩種類別，一類主要是對機構(gòu)的監(jiān)測，比如區(qū)域內(nèi)大中型商業(yè)銀行、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司、證券經(jīng)營機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等；另一類主要是對數(shù)據(jù)的監(jiān)測，比如區(qū)域內(nèi)企業(yè)部門和居民部門的債務(wù)、區(qū)域房地產(chǎn)金融、區(qū)域交叉性金融產(chǎn)品、區(qū)域跨境資金流動等。對于機構(gòu)的監(jiān)測，可由具有監(jiān)管職能的部門進(jìn)行日常監(jiān)測，涉及外單位的監(jiān)管職責(zé)，可由宏觀審慎管理部門進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)；對于數(shù)據(jù)的監(jiān)測，長遠(yuǎn)看，應(yīng)建立區(qū)域宏觀審慎管理數(shù)據(jù)湖，由宏觀審慎管理部門實施全面風(fēng)險管理。從部門之間數(shù)據(jù)共享歷史看，由于原始數(shù)據(jù)均在業(yè)務(wù)系統(tǒng)里，共享的數(shù)據(jù)資源非常有限，影響監(jiān)測分析質(zhì)量和效率。因此，可考慮直接由數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門進(jìn)行日常監(jiān)測。

建立風(fēng)險識別的預(yù)警機制?；鶎友胄泻暧^審慎管理部門會同各風(fēng)險監(jiān)測部門在深入研究區(qū)域風(fēng)險承受力的基礎(chǔ)上，研究建立各類風(fēng)險識別預(yù)警機制，明確各類風(fēng)險級別的劃分，以及不同層級組織處置相應(yīng)級別風(fēng)險的責(zé)任和權(quán)力。當(dāng)風(fēng)險達(dá)到某個級別，則根據(jù)預(yù)警機制啟動相應(yīng)的處理程序。

明確風(fēng)險評估部門?；鶎尤嗣胥y行宏觀審慎管理部門為風(fēng)險評估牽頭部門，風(fēng)險監(jiān)測部門和評估部門分離，可以起到相互掣肘的作用。根據(jù)不同類別風(fēng)險，組建不同的跨部門專項工作組，進(jìn)行定期或不定期的風(fēng)險評估。風(fēng)險評估主要通過設(shè)定監(jiān)測評估閾值，采取熱力圖、系統(tǒng)性風(fēng)險指數(shù)、金融壓力指數(shù)、金融條件指數(shù)、宏觀審慎壓力測試、專項調(diào)查等方式進(jìn)行。

（三）區(qū)域宏觀審慎管理工具使用職責(zé)權(quán)限

按約束力區(qū)分，宏觀審慎政策工具分為強約束力工具、較強約束力工具和引導(dǎo)類工具。強約束力工具指管理對象有義務(wù)必須執(zhí)行的工具。這類工具一般由人民銀行總行統(tǒng)一啟用，主要有資本管理、流動性管理、資產(chǎn)/負(fù)債管理、跨境資金流動管理、金融市場/基礎(chǔ)設(shè)施管理等五類工具。特殊情況下，針對區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險特別突出的，分支機構(gòu)可以請示總行在區(qū)域使用，比如針對某類別區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險實施相應(yīng)類別的管理工具。較強約束力工具指管理對象有權(quán)力不予執(zhí)行，但應(yīng)向宏觀審慎主管部門作出解釋和說明，并獲得宏觀審慎主管部門同意。這類工具是總行出臺的窗口指導(dǎo)類工具，由于不是必須執(zhí)行，需要分支機構(gòu)區(qū)分不同對象，逐個落實。引導(dǎo)類工具指宏觀審慎主管部門通過研究報告、道義勸告、信息發(fā)布、評級公告、風(fēng)險提示等方式，提出對系統(tǒng)性風(fēng)險狀況的觀點和風(fēng)險防范的意見。這類工具應(yīng)成為分支機構(gòu)實施區(qū)域宏觀審慎管理的常用工具。

四、區(qū)域宏觀審慎管理框架實施的建議

（一）建立健全監(jiān)管組織體系

對外建立區(qū)域宏觀審慎管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，中國人民銀行會同其他監(jiān)管機構(gòu)、地方政府監(jiān)管局和地方相關(guān)政府部門設(shè)立宏觀審慎管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)宏觀審慎政策在區(qū)域內(nèi)的有效落實和執(zhí)行。通過政策協(xié)調(diào)、信息共享、共同研究，全面識別評估區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，明確宏觀審慎管理重點監(jiān)測的領(lǐng)域，突出重點，并對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)等特定機構(gòu)或重大風(fēng)險事件的管理和處置進(jìn)行磋商。對內(nèi)在人民銀行省級機構(gòu)層面專門設(shè)立宏觀審慎管理處，負(fù)責(zé)承擔(dān)宏觀審慎管理委員會秘書處相關(guān)工作，明確宏觀審慎管理與金融穩(wěn)定的職責(zé)邊界，避免重復(fù)監(jiān)測、多頭監(jiān)管的問題。

（二）完善科學(xué)有效的評估體系

進(jìn)一步豐富宏觀審慎評估體系內(nèi)涵，增設(shè)適用于證券、保險、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等非銀行金融機構(gòu)的評估指標(biāo)，將宏觀審慎評估擴展至非銀行金融機構(gòu)或類金融機構(gòu)。針對不同管理對象特點設(shè)計差異化宏觀審慎評估體系，同時探索宏觀審慎評估結(jié)果的有效運用。如：銀行類金融機構(gòu)的宏觀審慎評估結(jié)果與準(zhǔn)備金、再貸款、市場準(zhǔn)入、差別存款保險費率等政策掛鉤，擴大評估結(jié)果的運用領(lǐng)域，加強對評估為A檔機構(gòu)的激勵，督促金融機構(gòu)增強對宏觀審慎評估工作的重視程度，提高政策執(zhí)行效果。對其他金融機構(gòu)或類金融機構(gòu)開展宏觀審慎評估結(jié)果使用可考慮進(jìn)一步廣泛化，如進(jìn)行風(fēng)險提示、機構(gòu)評級、施加杠桿限制等，在探索有效調(diào)控機制的過程中，實現(xiàn)漸進(jìn)式強監(jiān)管。

（三）建立區(qū)域宏觀審慎管理監(jiān)測和預(yù)警體系

建立區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測和評估制度。通過專項檢查、壓力測試等方式，按照定性與定量相結(jié)合、定期與隨機相結(jié)合的原則，對區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行識別和評估。根據(jù)評估結(jié)果，研究提出系統(tǒng)性風(fēng)險防范化解建議和政策工具使用方案。開發(fā)宏觀審慎監(jiān)測預(yù)警體系。自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)宏觀審慎管理數(shù)據(jù)庫，分步將系統(tǒng)內(nèi)外與宏觀審慎管理相關(guān)的原始數(shù)據(jù)入庫，為實行全面風(fēng)險管理提供數(shù)據(jù)支撐。除采集資產(chǎn)、負(fù)債等靜態(tài)數(shù)據(jù)外，還應(yīng)把握“穿透性”監(jiān)管原則，實現(xiàn)對其資金流的動態(tài)流程監(jiān)測。通過大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)開發(fā)，評估金融系統(tǒng)的脆弱性，對區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險狀況早期預(yù)警。推進(jìn)地方跨部門信息共享平臺建設(shè)。促進(jìn)各級政府部門與金融監(jiān)管部門建立協(xié)調(diào)和信息共享機制，提高跨部門的信息資源共享水平，從而有效防范區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（四）加強政策協(xié)調(diào)配合

制定區(qū)域宏觀審慎政策需要關(guān)注對貨幣政策的溢出效應(yīng)，充分發(fā)揮貨幣政策總需求調(diào)節(jié)和宏觀審慎政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整的政策合力，健全雙支柱調(diào)控框架。區(qū)域宏觀審慎政策需要微觀監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)據(jù)支持，也需要使用部分微觀監(jiān)管工具并借助微觀監(jiān)管機構(gòu)來實施。區(qū)域宏觀審慎政策通過緩解區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險積累和沖擊，提高金融機構(gòu)、金融體系穩(wěn)健性，也有助于提高微觀審慎監(jiān)管效率，兩者要相互聯(lián)系、相互補充。區(qū)域宏觀審慎政策要加強與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策等的協(xié)調(diào)配合，解決市場分割和市場扭曲，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。