鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策選擇探討

張亞芬

（中共常寧市委黨校，湖南 常寧 421500）

一、引言

在我國“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略工作中，鄉(xiāng)村振興是一項重要部署，關(guān)系到國內(nèi)小康社會能否如期建成。按照鄉(xiāng)村振興工作的基本目標，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)將產(chǎn)業(yè)興旺當(dāng)作發(fā)展的前提和重點。土地是社會生產(chǎn)中不可缺少的要素之一，能夠?qū)⒂行У臈l件支持提供給農(nóng)村，興旺產(chǎn)業(yè)。從這個角度來看，在鄉(xiāng)村振興大背景下應(yīng)積極研究選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑。

二、當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的概況

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走出了由種植到收獲的基本農(nóng)業(yè)模式，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村發(fā)展鏈條，鏈條包含產(chǎn)品營銷、流通貿(mào)易、產(chǎn)品加工、種植收獲、社會服務(wù)、產(chǎn)前投入等多個模塊。根據(jù)鄉(xiāng)村振興背景下的三產(chǎn)融合需求，借助用地政策優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地和推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興旺逐漸成了土地管理部門需要解決的一項重要問題。由此可以得出，土地管理部門應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略，及時找出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地中存在的問題，并通過合理選擇用地政策，幫助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地擺脫困境，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境

我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境主要包括以下幾方面。

第一，耕地保護政策未充分發(fā)揮效果。與其他國家相比，我國的耕地保護制度一直都較為嚴格，相關(guān)部門曾發(fā)布耕地總量平衡制度、米袋子負責(zé)制度和保護農(nóng)田基本制度等，這些耕地保護政策的制定雖然符合我國國情，但最終的落實效果并不理想，許多農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地都被其他產(chǎn)業(yè)或工程占用。

第二，農(nóng)村地區(qū)未形成環(huán)境友好型與土地集約型利用制度。為了構(gòu)建符合環(huán)境友好型、土地集約型要求的生態(tài)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，應(yīng)通過相應(yīng)的土地政策制度進行約束。然而，我國農(nóng)村用地政策的發(fā)展與城市用地政策相比較為落后，土地集約型制度存在制度異化、供給不足等多種現(xiàn)象，從而導(dǎo)致農(nóng)村用地出現(xiàn)利用效率低、閑置范圍大、土地細碎化等一系列問題［1］。

第三，目前實行的農(nóng)村供地政策、土地用途管制政策無法與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)。在三產(chǎn)融合的趨勢下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)配置生產(chǎn)有了更高的要求，這一方面對土地用途管制政策的單一設(shè)置造成了巨大沖擊，另一方面由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了新業(yè)態(tài)用地，不同產(chǎn)業(yè)部門在管理過程中出現(xiàn)了爭議現(xiàn)象。

第四，農(nóng)村規(guī)劃利用土地與社會需求相脫節(jié)。一般來說，土地規(guī)劃利用能夠為居民點體系建設(shè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建提供整體藍圖，將有效的用地保障提供給農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與協(xié)調(diào)建設(shè)。但我國農(nóng)村規(guī)劃利用土地政策十分滯后，部分農(nóng)村地區(qū)有千篇一律的機械式規(guī)劃現(xiàn)象，土地規(guī)劃無法結(jié)合自身的人文環(huán)境、地理位置和自然資源等，缺少可操作性，無法將規(guī)劃利用土地的調(diào)控功能充分發(fā)揮出來。

四、選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑

（一）糧食土地保障政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)制定專門的糧食發(fā)展戰(zhàn)略，在技術(shù)、土地中“藏糧”，積極應(yīng)對全球糧食市場價格倒掛與價格沖擊，為糧食安全提供一個全新的發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)將建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的耕地產(chǎn)能當(dāng)作前提，借助建設(shè)基本農(nóng)田、提高耕地質(zhì)量、保護耕地資源等途徑，有效改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)糧食水平不穩(wěn)定問題。此外，如有必要，應(yīng)按照我國的實際需求生產(chǎn)安全、優(yōu)質(zhì)、充足的糧食，以實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)耕地糧食產(chǎn)能的穩(wěn)定，為我國糧食的供給安全提供切實保障。

1.落實占補平衡耕地制度

在國內(nèi)的耕地保護機制中，占補平衡耕地政策是不可缺少的一部分，根據(jù)占多少土地補多少土地這一規(guī)則，讓開展非農(nóng)建設(shè)的個人和單位對其占用的耕地進行等量補充，所補充的耕地質(zhì)量也應(yīng)滿足農(nóng)業(yè)需求。要想防止占補平衡制度實行過程中出現(xiàn)環(huán)境破壞、優(yōu)占劣補等行為，就應(yīng)把握平衡耕地產(chǎn)能政策的本質(zhì)，遵循用質(zhì)補量的耕地平衡原則，換句話說就是，借助當(dāng)前耕地產(chǎn)能的提升對耕地占用造成的耕地產(chǎn)能損失進行補充。與此同時，應(yīng)基于農(nóng)田永久機制保障國內(nèi)耕地數(shù)量，通過用質(zhì)補量原則對不同地區(qū)的補充耕地進行正確引導(dǎo)，使耕地新增量朝著提升改造耕地質(zhì)量的方向發(fā)展，推動農(nóng)村土地高標準建設(shè)和產(chǎn)田改造工作，全面抑制農(nóng)村地區(qū)在耕地增加上的片面追求，避免與農(nóng)村生態(tài)發(fā)展規(guī)律不符的用地和開發(fā)。

2.采取休耕輪作耕地機制

休耕輪作融合了休耕耕地和農(nóng)作物輪作，也就是說，當(dāng)耕地處于輪作周期時，不同土地區(qū)域按照特定順序依次休息，這是一種傳統(tǒng)的養(yǎng)地、用地方式，在全球范圍內(nèi)的耕地保護制度中通用［2］。借助輪作，土地各個區(qū)塊能夠擁有平衡的養(yǎng)分并長期維持，再借助較短時間的休耕，使耕地得到及時的養(yǎng)護，避免其過度消耗養(yǎng)分和水分，對雨水進行積蓄，加快耕地內(nèi)部的養(yǎng)分轉(zhuǎn)化行為，從而把優(yōu)質(zhì)的土壤條件和耕作環(huán)境提供給日后的農(nóng)作物。與此同時，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)抓住全球糧食價格降低、糧食儲備量大的低窗期，逐步建立實施休耕輪作機制的農(nóng)村試點，借助多個試點構(gòu)建一系列補償制度、管理制度和生態(tài)保護制度，為農(nóng)村休耕輪作耕地機制的推行提供健全的制度保障。

（二）土地規(guī)劃利用政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)基于土地規(guī)劃利用，對用地保障、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展進行全面統(tǒng)籌。

一方面，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)民參與機制，使規(guī)劃利用土地的質(zhì)量得到提升?？陀^來講，規(guī)劃只有具有較強操作性、貼近農(nóng)村實際，才可最大限度地發(fā)揮其功能。在規(guī)劃利用土地方面，應(yīng)將重點放在農(nóng)民參與機制上，尤其要虛心接受農(nóng)民的意見和建議，因為其意見與農(nóng)村實際情況以及產(chǎn)業(yè)真實需要最相符。因此，要讓更多農(nóng)民加入編制土地利用規(guī)劃的過程中，確保農(nóng)村后續(xù)發(fā)展能夠貼近農(nóng)民意愿，促進土地規(guī)劃利用的落實。相關(guān)部門應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)大力宣傳土地規(guī)劃利用，從而激發(fā)農(nóng)民的自主性和參與性，同時建立健全農(nóng)民參與制度，詳細規(guī)定參與要求、參與方式、參與過程以及參與原則，提高農(nóng)民參與土地規(guī)劃利用的規(guī)范性。

另一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，促進不同產(chǎn)業(yè)之間的錯位競爭。在編制土地規(guī)劃利用的過程中，需要將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃當(dāng)成重要根據(jù)，統(tǒng)籌農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。然而，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)屬于市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，并不能按主觀意愿任意規(guī)劃，因此，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)將提高市場競爭力、滿足市場規(guī)律作為重點。與此同時，市場具有開放性的特點，農(nóng)村開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時需要按照地區(qū)條件、自然資源進行優(yōu)勢比較，對市場競爭力較強的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進行確定，以達到錯位競爭的目的。

（三）用地行為規(guī)范政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)大力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)用地機制，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地行為得到有效規(guī)范?，F(xiàn)階段，人們十分關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障的原因在于目前實行的用地制度不符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)具體需求，產(chǎn)業(yè)所處地區(qū)的土地管理部門由于不具備詳細的土地政策根據(jù)，因此難以在真正意義上實現(xiàn)依法用地［3］。雖然相關(guān)部門曾發(fā)布相關(guān)政策為三產(chǎn)融合提供了一定的用地保障，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地年度方案的安排進行了明確，大力支持農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合、新業(yè)態(tài)以及新產(chǎn)業(yè)，但是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的實際需求遠不止于此，致使三產(chǎn)融合的相關(guān)政策不具有較高的操作性，必須配套推出詳細的用地保障政策，使利用土地制度的供給得到進一步強化。

1.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供地政策差別化

應(yīng)合理劃分新業(yè)態(tài)下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型和內(nèi)涵，制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供地的差異化政策。農(nóng)村新業(yè)態(tài)是近年來的一個新興概念，人們并未清晰地界定新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵。按照我國的《辭海》，所謂產(chǎn)業(yè)，指的是分工不同、彼此聯(lián)系、多行業(yè)共同構(gòu)成的一個業(yè)態(tài)總稱。可以看出，產(chǎn)業(yè)是多個業(yè)態(tài)形成的集合形態(tài)，在產(chǎn)業(yè)中，業(yè)態(tài)僅僅是組成部分之一，這有待于土地管理部門深入分類和界定，按照不同類型的農(nóng)村新業(yè)態(tài)與新產(chǎn)業(yè)特點，發(fā)布行之有效的產(chǎn)業(yè)用地保障要求，而國土管理部門需要按照農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)特點，有針對性地發(fā)布用地保障模式、土地利用標準等。

2.完善土地用途管理制度

在鄉(xiāng)村振興下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地存在顯著的復(fù)合性作用，比如鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)融合了農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，農(nóng)村電商融合了農(nóng)業(yè)、加工業(yè)與服務(wù)業(yè)，農(nóng)家樂融合了農(nóng)村地區(qū)的旅游、觀光、餐飲、民宿等不同業(yè)態(tài)，但是在我國當(dāng)前實行的制度中，土地用途類別劃分未能與以上需求充分適應(yīng)。因此，應(yīng)對當(dāng)前實行的土地用途劃分制度進行優(yōu)化，尤其是要將區(qū)域性展示出來，農(nóng)村土地的村級、鎮(zhèn)級、鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地用途劃分制度加以細分或合并處理，推出配套的土地用途管理細則，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供充分的土地用途管理依據(jù)。

3.評估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地風(fēng)險

要想全面實施用地行為規(guī)劃政策，就應(yīng)對用地監(jiān)管工作進行強化，進一步評估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地風(fēng)險。作為新事物，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的各種新業(yè)態(tài)與新產(chǎn)業(yè)在利用土地時存在不確定性，為了消除不確定性，就應(yīng)積極監(jiān)管農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地與用地風(fēng)險評估，需要評估的內(nèi)容主要有文化破壞風(fēng)險、耕地損壞風(fēng)險、農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險等。以農(nóng)業(yè)園為例，要想將大型餐飲設(shè)置在當(dāng)代農(nóng)業(yè)園中，就應(yīng)防止向農(nóng)田直接排放生活污水。作為鄉(xiāng)村的靈魂，鄉(xiāng)村文化應(yīng)在配置農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地方面大力創(chuàng)新、傳承、發(fā)掘和保護鄉(xiāng)村地區(qū)的原生態(tài)文化，具體包括地域性強、文化價值高的農(nóng)村建筑與農(nóng)耕文化等。

（四）農(nóng)村土地整治政策

整治土地不但能夠統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)、整治環(huán)境、開發(fā)未利用土地、整理建設(shè)用地及農(nóng)用土地，而且能夠堅持農(nóng)村生態(tài)共同體的發(fā)展理念，對農(nóng)、林、水、田的土地利用布局進行改善。比起農(nóng)村土地的單方面整治，綜合整治的利用效率更高，具有配置優(yōu)化等多種作用［4］。部分農(nóng)村地區(qū)結(jié)合自身實際狀況對綜合整治土地的全新模式進行摸索并得到了顯著成果，使農(nóng)村地區(qū)人民的生存環(huán)境、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的設(shè)施環(huán)境得到了改善。

與此同時，應(yīng)對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和整治土地的融合發(fā)展進行正確指引。農(nóng)村的新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)有著個性化、多元化的特征，這使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地被賦予了新的要求。在此狀況下，在規(guī)劃農(nóng)村土地整治的過程中就應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地需求，精準、充分地為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)供給用地。另外，整治土地需要結(jié)合經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。部分農(nóng)村地區(qū)開展土地整治時明確了權(quán)益、股份，但未明確土地，這種做法能夠讓集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)得以實現(xiàn)，從而使農(nóng)民自身土地權(quán)益得到有效維護，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)朝著規(guī)?；同F(xiàn)代化的方向不斷發(fā)展，并及時解決土地設(shè)施維護缺失、土地細碎化等問題。

（五）激勵創(chuàng)新科技政策

相關(guān)部門應(yīng)制定并發(fā)布激勵創(chuàng)新科技政策，使國內(nèi)農(nóng)村土地缺乏創(chuàng)新科技的情況得到有效改善，使創(chuàng)新科技起到保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的作用。為了做到這一點，相關(guān)部門應(yīng)從培養(yǎng)專業(yè)型人才、整合各方創(chuàng)新科技力量、展開基層調(diào)研工作等方面入手，合理選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策。

首先，應(yīng)大力開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的學(xué)科建設(shè)，建立健全培養(yǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)人才的相關(guān)體系。土地利用學(xué)科發(fā)展的局限性會使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地受到阻礙，不利于培養(yǎng)創(chuàng)新科技型人才，同時也難以讓農(nóng)村土地得到創(chuàng)新性應(yīng)用。正因為缺少產(chǎn)業(yè)用地的獨立學(xué)科，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)方面的人才、學(xué)科發(fā)展才受到了不利影響。

其次，應(yīng)整合土地利用的農(nóng)村創(chuàng)新科技力量，借助共同創(chuàng)新、努力攻關(guān)，從而讓各方土地利用力量得以凝聚，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地朝著產(chǎn)學(xué)研一體化的方向不斷發(fā)展，改善以往的產(chǎn)業(yè)用地主體未產(chǎn)生合力、共享信息能力低下、各方主體缺乏溝通的現(xiàn)象［5］。

最后，相關(guān)人員應(yīng)積極前往農(nóng)村地區(qū)展開基層的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)研工作。一方面，要切實把握產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)新科技需求，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供全新的發(fā)展目標，提高土地利用效率；另一方面，總結(jié)部分農(nóng)村地區(qū)成功推行的激勵創(chuàng)新科技政策，吸收其先進經(jīng)驗，通過合理的優(yōu)化和完善，使相應(yīng)的土地政策能夠得到深入應(yīng)用與推廣，增強選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的科學(xué)性與創(chuàng)新性，以完善的用地政策為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有益指導(dǎo)，促進農(nóng)村各個產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展與良性競爭，進而帶動農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展。

五、結(jié)語

此次研究選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑具有重要意義。相關(guān)人員應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的概況有一個全面的了解，充分把握農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境，能夠按照農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的實際情況，通過對糧食土地保障政策、土地規(guī)劃利用政策、用地行為規(guī)范政策、農(nóng)村土地整治政策、激勵創(chuàng)新科技政策等政策的合理選擇，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地得到全面、深入的保障，從而切實提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，幫助農(nóng)民增產(chǎn)增收。