我國退役軍人群體在社會突發(fā)事件應(yīng)急管理中的介入研究*

天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 袁浩，黃金凡，劉建準(zhǔn)

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情[1]。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，僅2020年，我國各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人因?yàn)?zāi)死亡失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失3701.5億元；另有生產(chǎn)安全事故3.8萬余起，死亡人數(shù)2.74萬余人。我國應(yīng)急管理部門面臨的形勢較為嚴(yán)峻，壓力也在不斷增大。因此，積極拓寬思路，運(yùn)用建設(shè)性和創(chuàng)新性的思維，開辟人才應(yīng)用新方式和新渠道，擴(kuò)充我國應(yīng)急管理力量就顯得尤為重要。在此背景之下，我國退役軍人群體便進(jìn)入了研究視野當(dāng)中，充分利用好退役軍人這一人才資源庫，能夠有效提升國家應(yīng)急管理能力和水平，壯大應(yīng)急管理人才隊(duì)伍，有助于完善國家應(yīng)急管理體系，對退役軍人的安置保障工作也有所裨益，研究思路如圖1所示。

圖1 研究思路圖

一、我國突發(fā)事件應(yīng)急管理力量回顧

當(dāng)前我國突發(fā)事件應(yīng)急管理力量按照組織結(jié)構(gòu)、指揮體系和專業(yè)化程度不同主要可劃分為四大類，即應(yīng)急管理部門、軍隊(duì)組織、社會救援力量、志愿組織及志愿者[2]。

應(yīng)急管理部門即中華人民共和國應(yīng)急管理部及其下屬單位和地方應(yīng)急管理部門。應(yīng)急管理部門是應(yīng)對社會突發(fā)事件的主要力量，管轄自然災(zāi)害與事故災(zāi)難類突發(fā)事件，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理工作，具有集中統(tǒng)一的指揮領(lǐng)導(dǎo)體系，強(qiáng)大完善的專業(yè)應(yīng)急管理隊(duì)伍和資源，具備較強(qiáng)的應(yīng)急管理水平和效能。但是由于應(yīng)急管理工作范圍廣、工作難度大、資源投入多，以現(xiàn)有的政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和人員難以積極有效地應(yīng)對，同時又缺少社會力量和市場力量的加入，使得政府的應(yīng)急管理不僅投入大而且因應(yīng)急管理主體單一導(dǎo)致應(yīng)急管理工作的成效不佳；同時在很多城鄉(xiāng)社區(qū)的應(yīng)急管理的體制、機(jī)制建設(shè)和應(yīng)急力量儲備仍處于空白地帶，存在較為明顯的短板[3]。

我國軍隊(duì)組織是應(yīng)對社會突發(fā)事件的重要力量。根據(jù)《兵役法》和《憲法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國的軍隊(duì)組織主要為中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)，在處置社會突發(fā)事件時主要起到維護(hù)穩(wěn)定、突擊救援、技術(shù)支撐、威懾后盾的作用[4]。在應(yīng)對各類突發(fā)事件時能夠做到高度集中、快速反應(yīng)，既有政治保證，又具備團(tuán)體優(yōu)勢，在特殊領(lǐng)域如核、生、化等，還擁有地方應(yīng)急部門不具備的技術(shù)和裝備實(shí)力，是應(yīng)對突發(fā)事件，守護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的中流砥柱。軍隊(duì)組織在應(yīng)對突發(fā)事件中的不足主要體現(xiàn)在他的職能使命和管理指揮體制上，我國人民軍隊(duì)除了參與搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)外，還有鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國的神圣使命，這表明軍隊(duì)并不能參與到全部的應(yīng)急管理工作中去，只有在遇到重大險(xiǎn)情時才會緊急出動。同時軍隊(duì)的指揮權(quán)歸屬中央軍委，對各項(xiàng)工作的保密要求很高，在應(yīng)急救援時的信息共享，協(xié)調(diào)配合等方面仍存在一些問題。

社會救援力量是應(yīng)對突發(fā)事件的重要補(bǔ)充。應(yīng)急管理部公開資料顯示，目前我國擁有在冊的社會專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍約2500余支，主要任務(wù)包括城市搜救、山地救援、水上搜救、醫(yī)療救助和后勤保障等內(nèi)容。社會救援隊(duì)伍在地域上分布較為廣泛，涉及救援門類較為齊全，專業(yè)化程度也在日益提高，又兼具機(jī)動靈活的特點(diǎn)，在當(dāng)下突發(fā)事件不斷，應(yīng)急救援力量有限的情況下，能夠提高救援效率，降低突發(fā)事件帶來的損失。社會救援力量存在的不足之處在于高層次專業(yè)人才的匱乏，相關(guān)人員缺乏應(yīng)急管理知識和技能培訓(xùn)，不同隊(duì)伍之間在規(guī)模和技術(shù)上存在較大差距，且同質(zhì)化嚴(yán)重，大量隊(duì)伍的專業(yè)主要集中在水域、繩索和地震等3個方面，缺乏綜合救援能力[5]。

應(yīng)急志愿組織是指應(yīng)急志愿者獨(dú)立開展非營利性工作，以幫助他人進(jìn)行各種應(yīng)災(zāi)、備災(zāi)與災(zāi)后重建的社會公益組織[6]。應(yīng)急志愿者是指利用業(yè)余時間，參與應(yīng)急救援以及相關(guān)工作的專業(yè)志愿者。相對于前三類應(yīng)急管理力量而言，志愿組織和志愿者的優(yōu)勢在于救援過程中能夠更加機(jī)動靈活，救助方式多樣化；同時志愿者組織沒有編制限制，人員數(shù)量龐大，能夠充分發(fā)揮集團(tuán)優(yōu)勢。志愿組織以及志愿者的存在極大地降低了政府應(yīng)急救援的成本，彌補(bǔ)了政府應(yīng)急管理部門在人力資源上的不足，是一支不可忽視的強(qiáng)大的后備力量。但是這支力量的缺點(diǎn)也同樣十分明顯：一是人員管理松散，缺乏有效的管理指揮體系；二是專業(yè)技術(shù)水平較差，缺乏系統(tǒng)性的知識技術(shù)培訓(xùn)，更多的只能從事非專業(yè)性的保障工作；三是個體素質(zhì)參差不齊，無法適應(yīng)高強(qiáng)度的救援工作；四是協(xié)調(diào)配合能力較低，無法從根本上的提高救援的效率[7]。

綜上所述，當(dāng)前我國各種應(yīng)急管理力量均存在不足之處，集中體現(xiàn)為人力資源方面的短板，主要是所需人才的數(shù)量不足，能力不夠，專業(yè)性和技術(shù)能力有待進(jìn)一步提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級行政區(qū)劃缺乏專業(yè)的應(yīng)急管理隊(duì)伍，以及應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)參與人員普遍欠缺“情報(bào)意識”[8]等問題。以上問題的存在不斷地制約著我國應(yīng)急管理水平的進(jìn)步和發(fā)展，成為亟需解決的關(guān)鍵性問題。在此背景下，通過分析退役軍人群體的優(yōu)勢和介入途徑，成為彌補(bǔ)短板、打破制約的新節(jié)點(diǎn)，為我國突發(fā)事件應(yīng)急管理力量建設(shè)打開了新的思路。

二、我國退役軍人群體應(yīng)對突發(fā)事件的優(yōu)勢

根據(jù)《中華人民共和國退役軍人保障法》的相關(guān)規(guī)定，我國的退役軍人是指從中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)中依法退出現(xiàn)役的軍官、軍士和義務(wù)兵等人員。退役軍人群體作為我國國防的后備力量和軍隊(duì)組織個體優(yōu)勢的被傳導(dǎo)者，自身政治素質(zhì)過硬，在多個方面相比非專業(yè)的應(yīng)急救援群體均具有較大的優(yōu)勢[9]。

（1）對黨忠誠，政治可靠。我國退役軍人群體均經(jīng)歷了由社會青年到現(xiàn)役軍人再到退役軍人的轉(zhuǎn)變。在此過程中，每個個體均經(jīng)過層層政治審核和組織考驗(yàn)，其忠誠度和可靠性毋庸置疑。而處置社會突發(fā)事件，對黨和人民忠誠是政治基礎(chǔ)，必須做到完全可靠，全心全意為人民服務(wù)，只有立足于該基礎(chǔ)之上，才能做到不畏艱險(xiǎn)、不懼困難，以頑強(qiáng)英勇的精神化解各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，處置各類事件，取得救援工作的成功。在這一點(diǎn)上，我國退役軍人群體具有天然的優(yōu)勢。

（2）身體和心理素質(zhì)良好。應(yīng)急管理工作具有高難度、高壓力和高風(fēng)險(xiǎn)的特征，對人員的身體和心理素質(zhì)有著極大的考驗(yàn)。我國退役軍人群體在服役期間的大量軍事訓(xùn)練極大地提高了其力量、速度、耐力、靈敏、柔韌等機(jī)能，通過其進(jìn)行篩選和培訓(xùn)，可以較為快速地恢復(fù)他們的身體狀態(tài)，做到來之能戰(zhàn)。在心理素質(zhì)方面，軍隊(duì)在思想教育方面有著嚴(yán)格和規(guī)范的要求，還會定期對軍人進(jìn)行心理測評，并進(jìn)行相關(guān)輔導(dǎo)。因此，退役軍人的心理素質(zhì)相較于常人而言更加穩(wěn)定，意志品質(zhì)更加堅(jiān)定，具備較強(qiáng)的敏銳性和風(fēng)險(xiǎn)意識，面對困難和危險(xiǎn)能夠更加從容的應(yīng)對。

（3）執(zhí)行能力強(qiáng)，協(xié)作配合好?！叭蠹o(jì)律八項(xiàng)注意”是我國人民軍隊(duì)的優(yōu)良傳統(tǒng)和行動準(zhǔn)則，是紀(jì)律性和執(zhí)行性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。退役軍人群體經(jīng)歷軍旅生涯，在執(zhí)行能力上有著切實(shí)的保障；軍隊(duì)組織不僅鍛煉單兵作戰(zhàn)能力，還注重和發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作精神，“團(tuán)結(jié)就是力量”已經(jīng)深深印刻在每個軍人的心中。退役軍人作為軍隊(duì)組織優(yōu)勢的被傳導(dǎo)者，其團(tuán)結(jié)協(xié)作的能力也被保留了下來，在參與應(yīng)急管理的過程中可以做到服從命令、聽從指揮、積極配合、團(tuán)結(jié)協(xié)作，與他人和組織之間可以形成合力，形成有效救援，節(jié)省寶貴時間。

（4）專業(yè)技術(shù)水平較高。軍隊(duì)組織專業(yè)門類齊全，擁有大量應(yīng)急救援專業(yè)設(shè)備和操作設(shè)備的專門人才。另外，在處置許多特殊突發(fā)事件如涉核、生物、化學(xué)還有工程、醫(yī)學(xué)和情報(bào)等方面，軍隊(duì)組織仍具有不可替代的作用。我國軍隊(duì)每年有大量現(xiàn)役軍人退役，其中各領(lǐng)域的人才所掌握的專業(yè)技術(shù)正是社會應(yīng)急管理力量所急需的，同時軍隊(duì)在日常訓(xùn)練中還包括戰(zhàn)傷救護(hù)和特種器材使用等各種綜合性內(nèi)容，有些退役軍人服役期間還參與過抗災(zāi)搶險(xiǎn)工作，具備一定的經(jīng)驗(yàn)。這些掌握各項(xiàng)專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)的人才在回到社會之后如果能夠積極投身于突發(fā)事件應(yīng)急管理當(dāng)中，必然能助力國家和地方應(yīng)急管理力量的發(fā)展，提高應(yīng)急管理專業(yè)技術(shù)水平。

值得注意的是，雖然退役軍人群體人員數(shù)量龐大，但是并不意味著每一名退役軍人都符合應(yīng)急管理人才的要求，該群體在年齡上涵蓋了從18—60歲以上的各階段人群，每個個體在身體狀態(tài)、專業(yè)技術(shù)、個人能力等方面均有不同，甚至差距極大。因此，無論是國家應(yīng)急管理部門還是社會應(yīng)急救援隊(duì)伍，在充分利用退役軍人群體優(yōu)勢時，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合有關(guān)規(guī)定建立篩選流程，對退役軍人的各項(xiàng)條件進(jìn)行評估，甄選出符合條件的個體加以任用。

三、我國退役軍人群體在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的介入途徑

基于對當(dāng)前我國社會突發(fā)事件應(yīng)急管理力量的回顧和對退役軍人群體優(yōu)勢的分析，我國退役軍人群體介入社會突發(fā)事件應(yīng)急管理的途徑主要有四個方面：一是進(jìn)入應(yīng)急管理部門，成為應(yīng)急管理的編制成員；二是加入社會應(yīng)急救援隊(duì)伍，成為全職或兼職救援人員；三是成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級應(yīng)急志愿者，作為非體制編制成員參與應(yīng)急管理活動；四是加入后備應(yīng)急力量，在社會需要時投入到應(yīng)急管理當(dāng)中。介入途徑如圖2所示。

圖2 退役軍人群體介入流程圖

（一）退役軍人群體將在應(yīng)急管理部門發(fā)揮更大的作用

應(yīng)急管理部公告[10]顯示，國家綜合性消防救援隊(duì)伍消防員招錄工作已經(jīng)面向退役軍人定向招錄。退役軍人群體由于各項(xiàng)基礎(chǔ)較好，招錄的成功性較高。退役軍人作為一支生力軍，實(shí)現(xiàn)了由社會青年到現(xiàn)役軍人再到應(yīng)急管理力量的轉(zhuǎn)變，能夠?yàn)閼?yīng)急管理部門注入新鮮血液，該群體從軍隊(duì)組織傳承的獨(dú)特優(yōu)勢符合應(yīng)急管理部門對人才的相關(guān)要求，能夠適應(yīng)復(fù)雜的應(yīng)急管理工作需要，可以節(jié)約管理和培訓(xùn)成本，有助于戰(zhàn)斗力的快速生成，提高應(yīng)急救援隊(duì)伍的能力水平，以較少的資源投入取得可觀的成果。隨著國家和社會對退役軍人群體的關(guān)注度和重視程度的不斷提高，未來我國退役軍人群體在應(yīng)急管理部門中將會占據(jù)更重要的地位，不僅承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)，還會成為具有較高專業(yè)知識和豐富專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的角色，參與度更高，涉及面更廣，在應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮更大的作用。

（二）退役軍人群體將成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理的重要力量

相較于城市而言，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理力量更加薄弱，缺乏具備專業(yè)知識和技能的應(yīng)急工作者隊(duì)伍。同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間分布的較為分散，應(yīng)急力量無法集中，無論是事前預(yù)防還是事中應(yīng)急處置，難度更大、成本更高。面對以上困境，將退役軍人群體納入基層應(yīng)急管理體系，將會起到大大緩解地方壓力的作用。我國退役軍人數(shù)量眾多，分布于全國各個行政區(qū)劃內(nèi)，通過政府政策和相關(guān)技術(shù)支持，可以把退役軍人群體動員起來，組成應(yīng)急管理志愿者編組，成為兼職應(yīng)急管理力量，結(jié)合有關(guān)要求和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況編制應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行集中篩選和培訓(xùn)，有利于宣傳和普及應(yīng)急管理知識和技能，提高群眾風(fēng)險(xiǎn)識別能力，增強(qiáng)基層應(yīng)對危機(jī)的敏銳性和主動性；遇有突發(fā)事件時，能夠做到及時響應(yīng)，可以快速有效地組織起來采取預(yù)防和自救等措施。此舉可以有效降低地方應(yīng)急管理成本，切實(shí)提高基層應(yīng)急管理能力和效率。

（三）退役軍人群體將使社會應(yīng)急救援隊(duì)伍人才庫更加充實(shí)

相比于軍隊(duì)和國家應(yīng)急管理部門，社會專業(yè)救援隊(duì)在高層次人才方面有著更迫切的需求，如今各類突發(fā)事件層出不窮，對救援隊(duì)伍的專業(yè)性提出了更高的要求，對內(nèi)部成員的個人能力提出了更大的考驗(yàn)，部分隊(duì)伍內(nèi)部成員專業(yè)素質(zhì)和個人水平參差不齊，嚴(yán)重制約著團(tuán)隊(duì)水平的發(fā)展，甚至?xí)仍蝿?wù)產(chǎn)生影響，急需補(bǔ)充新鮮血液。因此一部分掌握相關(guān)技能的退役軍人甚至可以做到無縫銜接，即插即用，可以直接有效地提升專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的實(shí)力。退役軍人的加入還有利于提高部分社會應(yīng)急救援隊(duì)伍的綜合性，對于一部分救援專業(yè)單一的隊(duì)伍起到很強(qiáng)的彌補(bǔ)作用。

（四）退役軍人群體可作為社會突發(fā)事件應(yīng)急管理的后備力量

與軍隊(duì)組織、國家應(yīng)急管理部門以及專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍相比，應(yīng)急志愿者在能力和技術(shù)等方面均有不足，但是勝在救助方式靈活多變和人員規(guī)模龐大，在應(yīng)急情報(bào)供給和信息交流方面發(fā)揮著重要作用，更由于志愿服務(wù)的利他性，極大地降低了應(yīng)急救援的成本。退役軍人在參與處置社會突發(fā)事件的過程中相比于未經(jīng)培訓(xùn)的普通志愿者，在個人能力、專業(yè)技術(shù)、團(tuán)結(jié)協(xié)作等方面存在一定的優(yōu)勢。通過政策引導(dǎo)和廣泛宣傳，鼓勵退役軍人群體積極投身到應(yīng)對社會突發(fā)事件當(dāng)中來，對我國應(yīng)急管理力量的建設(shè)大有裨益，相當(dāng)于儲備了一支具有一定戰(zhàn)斗力，能快速投入的非職業(yè)性應(yīng)急預(yù)備部隊(duì)，可根據(jù)實(shí)際情況靈活任用，快速滲透到應(yīng)急救援的各個環(huán)節(jié)，可以對國家和地方應(yīng)急管理部門起到輔助作用，既緩解了壓力，又提高了效率。

四、結(jié)論與啟示

雖然目前應(yīng)急管理部針對退役軍人群體展開了定向招錄工作，但是退役軍人群體長久以來的安置就業(yè)體系和格局并沒有發(fā)生根本性改變，部分軍轉(zhuǎn)干部和士官存在專業(yè)不對口的問題，未能做到人崗匹配[11]，在軍隊(duì)的所學(xué)所能沒有得到充分發(fā)揮和施展。因此，我們對未來退役軍人群體介入應(yīng)急管理工作滿懷期待，無論是壯大應(yīng)急管理力量還是對退役軍人群體的安置保障工作，都是有益的研究和探索。

（一）重視退役軍人群體的作用，科學(xué)合理的吸納人才

全面深化改革仍是進(jìn)行時，應(yīng)急管理體系的升級和應(yīng)急管理能力的提高離不開人力資源的助力。應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)重視退役軍人群體的作用，充分發(fā)掘該群體的潛在優(yōu)勢和內(nèi)在價(jià)值，立足當(dāng)下應(yīng)對突發(fā)事件的整體要求，加強(qiáng)與退役軍人事務(wù)部的聯(lián)系和合作，完善相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)，在政府層面上形成人才流動新格局；要建立健全相關(guān)規(guī)章制度，從政策方面予以保障和支持，提高宣傳力度，鼓勵退役軍人參與進(jìn)來，優(yōu)化人才引進(jìn)策略和流程，提供更多的崗位和機(jī)會，樹立良好的社會導(dǎo)向；充分利用退役軍人群體分布廣泛的特點(diǎn)，充實(shí)應(yīng)急情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，打通信息治理的薄弱環(huán)節(jié)[12]；鼓勵和支持社會和團(tuán)體提高對退役軍人的關(guān)注度，對退役軍人開放更多的窗口和機(jī)會。這樣既能擴(kuò)大人才招錄范圍，提高人才數(shù)量和質(zhì)量，又能拓寬就業(yè)渠道，給予退役軍人更多的用武之地。不但為退役軍人參與突發(fā)事件應(yīng)急管理創(chuàng)造更佳的環(huán)境和契機(jī)，也對應(yīng)急管理人力資源建設(shè)起到較好的補(bǔ)充作用，更對退役軍人群體的安置保障工作提供新的思路，能起到一舉多得的效果。

（二）退役軍人應(yīng)當(dāng)積極投身到突發(fā)事件應(yīng)急管理當(dāng)中

未來隨著社會各界對退役軍人群體認(rèn)可度的不斷提高，將會帶來更多的就業(yè)機(jī)會，其中就包括應(yīng)急管理的各個領(lǐng)域，退役軍人的就業(yè)前景會更加廣闊。退役軍人群體要提高責(zé)任感和使命感，堅(jiān)持“退伍不褪色”的原則，積極響應(yīng)國家和社會號召，結(jié)合自身專業(yè)和特長，積極參與到應(yīng)對突發(fā)事件的事業(yè)當(dāng)中，無論是在應(yīng)急管理部門、社會應(yīng)急救援隊(duì)伍還是作為應(yīng)急志愿者，無論是在編還是非編，都應(yīng)該主動學(xué)習(xí)和了解應(yīng)急管理的相關(guān)知識，以自身在部隊(duì)的所學(xué)所能，為國家和地方各類應(yīng)急管理力量貢獻(xiàn)自身價(jià)值。