企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策效能研究
——以鄭州市區(qū)域內(nèi)企業(yè)為例

楊 勇， 郭 嶺， 馬文雅

(1.鄭州市科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所， 鄭州 450007； 2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息與管理科學(xué)學(xué)院， 鄭州 450046)

深入研究研發(fā)費(fèi)用稅收激勵(lì)政策，能夠?yàn)槠髽I(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)精準(zhǔn)減稅，促進(jìn)鄭州市研發(fā)加計(jì)扣除工作科學(xué)決策、政策落實(shí)到位，進(jìn)而推動(dòng)鄭州市產(chǎn)業(yè)邁向中高端、加快國(guó)家中心城市高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

目前從鄭州市研發(fā)加計(jì)扣除政策的實(shí)施情況來(lái)看，雖然涉及的企業(yè)和研發(fā)投入呈逐年遞增之勢(shì)，但整體來(lái)看，企業(yè)的創(chuàng)新能力仍顯不足、企業(yè)整體享受覆蓋面不廣、研發(fā)領(lǐng)域較為受限、研發(fā)費(fèi)用歸集困難、專(zhuān)家認(rèn)定評(píng)價(jià)存在分歧等問(wèn)題依然存在。本文從供給側(cè)和需求側(cè)兩方面的銜接協(xié)調(diào)入手，結(jié)合鄭州市研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策的執(zhí)行情況，對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，深入剖析形成問(wèn)題的原因并提供對(duì)策建議，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)加大研發(fā)投入、激發(fā)創(chuàng)新潛力和活力、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1 政策出臺(tái)背景、意義及成效

1.1 政策背景

研發(fā)費(fèi)用的稅收激勵(lì)政策是OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)成員國(guó)政府為消除由研發(fā)活動(dòng)的外部性導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”而普遍采取的一項(xiàng)重要政策工具。對(duì)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)行稅前加計(jì)扣除，是政府利用稅收杠桿工具鼓勵(lì)和支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的重要優(yōu)惠舉措，旨在鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，解決國(guó)內(nèi)企業(yè)研發(fā)動(dòng)力不足、研發(fā)投入不高、創(chuàng)新能力薄弱等問(wèn)題，并最終增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體。

1.2 戰(zhàn)略意義

企業(yè)研發(fā)活動(dòng)是驅(qū)動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新的重要活動(dòng)，也是增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的主要驅(qū)動(dòng)力。歐盟2016年發(fā)布《產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入計(jì)分牌》顯示，在世界排名前2 500位的企業(yè)中，美國(guó)企業(yè)的研發(fā)投入金額約為中國(guó)的9倍；從投資領(lǐng)域看，美國(guó)企業(yè)在高技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)投入約為中國(guó)的6倍[1]。

作為促進(jìn)科技創(chuàng)新的稅收政策工具，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策是國(guó)家對(duì)推動(dòng)以企業(yè)為主體，市場(chǎng)需求為驅(qū)動(dòng)的提高自主創(chuàng)新能力，加大技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)投入支持力度最大的稅收政策，是目前社會(huì)、企業(yè)和政府實(shí)施部門(mén)一致認(rèn)可的普惠性廣、含金量高、優(yōu)惠力度大，真正引導(dǎo)、激發(fā)企業(yè)加大研發(fā)投入積極性的政策，直接關(guān)系創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)成效。

1.3 實(shí)施成效

隨著政策進(jìn)一步落地實(shí)施，政策效果持續(xù)顯現(xiàn)?！?019年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅政策和高新技術(shù)企業(yè)減免稅政策的惠及面分別達(dá)到66.0%和56.2%，均比上年有所提高；企業(yè)對(duì)這兩項(xiàng)政策的認(rèn)可度分別達(dá)到87.1%和88.9%，分別比上年提高2.8個(gè)和2.2個(gè)百分點(diǎn)。2019年中國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.23%，比上年提高0.09個(gè)百分點(diǎn)[2]，再創(chuàng)歷史新高。2019年中國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)投入總量為22 143.6億元，比上年增長(zhǎng)12.5%，連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長(zhǎng)。

2 政策歷史沿革及階段特點(diǎn)

國(guó)家實(shí)施企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策自1996年開(kāi)始實(shí)施，其間根據(jù)科技發(fā)展需求和政策實(shí)施情況不斷調(diào)整，主要分為以下4個(gè)階段：

第1階段(1996—2002年)：國(guó)有、集體工業(yè)企業(yè)專(zhuān)享階段。經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)后，研發(fā)費(fèi)用可再按實(shí)際發(fā)生額的50%抵扣應(yīng)稅所得額[3]。

第2階段(2003—2007年)：享受主體逐步擴(kuò)大，審批制度取消。2003年,享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的主體擴(kuò)大到“所有財(cái)務(wù)核算制度健全，實(shí)行查賬征收企業(yè)所得稅的各種所有制的工業(yè)企業(yè)”。2006年進(jìn)一步擴(kuò)大到“財(cái)務(wù)核算制度健全、實(shí)行查賬征稅的內(nèi)外資企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校等”。2004年，納稅人可自主申報(bào)扣除，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)制度取消。

第3階段(2008—2012年)：政策逐步系統(tǒng)化。2008年《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》實(shí)施，標(biāo)志著研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策上升到法律層面。國(guó)家稅務(wù)總局同年發(fā)布《企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法(試行)》(國(guó)稅發(fā)〔2008〕116號(hào))，進(jìn)一步對(duì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策做出系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定[3]。

第4階段(2013年至今)：范圍漸次擴(kuò)大且核算申報(bào)不斷簡(jiǎn)化。2015年11月，財(cái)政、國(guó)稅、科技三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策的通知》(財(cái)稅〔2015〕119號(hào))，首次明確了負(fù)面清單制度，大幅減少研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除口徑與高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定研發(fā)費(fèi)用歸集口徑的差異[3]。2017年5月，三部委再次下發(fā)《關(guān)于提高科技型中小企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例的通知》(財(cái)稅〔2017〕34號(hào))，將科技型中小企業(yè)享受比例從50%提高到75%。2018年，三部委《關(guān)于提高研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例的通知》(財(cái)稅〔2018〕99號(hào))規(guī)定：企業(yè)開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)中實(shí)際發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，未形成無(wú)形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，在2018年1月1日至2020年12月31日期間，再按照實(shí)際發(fā)生額的75%在稅前加計(jì)扣除[4]；形成無(wú)形資產(chǎn)的，在上述期間按照無(wú)形資產(chǎn)成本的175%在稅前攤銷(xiāo)。2021年3月，國(guó)稅、財(cái)政兩部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策的公告》，制造業(yè)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)中實(shí)際發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，自2021年1月1日起，再按照實(shí)際發(fā)生額的100%在稅前加計(jì)扣除；形成無(wú)形資產(chǎn)的，自2021年1月1日起，按照無(wú)形資產(chǎn)成本的200%在稅前攤銷(xiāo)[5]。

2015年后的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策與以往政策相比具有6方面新變化：一是放寬研發(fā)活動(dòng)適用范圍。除規(guī)定不適用加計(jì)扣除的清單行業(yè)外，其余企業(yè)研發(fā)活動(dòng)均可納入優(yōu)惠范圍。二是進(jìn)一步擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除范圍。將外聘研發(fā)人員勞務(wù)費(fèi)、試制產(chǎn)品檢驗(yàn)費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)、高新科技研發(fā)保險(xiǎn)費(fèi)以及與研發(fā)直接相關(guān)的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等納入研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除范圍[6]。三是將企業(yè)為獲得創(chuàng)新性、創(chuàng)意性、突破性的產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)意設(shè)計(jì)活動(dòng)而發(fā)生費(fèi)用納入加計(jì)扣除。四是簡(jiǎn)化對(duì)研發(fā)費(fèi)用的歸集和核算管理。只是要求企業(yè)在現(xiàn)有會(huì)計(jì)科目基礎(chǔ)上，按照研發(fā)支出科目設(shè)置輔助賬。五是減少審核程序，享受加計(jì)扣除優(yōu)惠政策簡(jiǎn)化為事后備案管理，申報(bào)即可享受，資料企業(yè)留存?zhèn)洳閇5]。六是提高加計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)。將科技型中小企業(yè)享受比例由50%提高到75%，制造業(yè)企業(yè)提高到100%。

3 鄭州市研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施成效

3.1 企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施工作概述

3.1.1 全面實(shí)施企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除網(wǎng)上辦理

新形勢(shì)下，鄭州市稅務(wù)和科技部門(mén)加強(qiáng)協(xié)同，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，優(yōu)化工作流程，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作模式，持續(xù)推進(jìn)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)扣除工作。

自2018年起企業(yè)申請(qǐng)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除優(yōu)惠不再報(bào)送紙質(zhì)申請(qǐng)材料[7]，鄭州市企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除填報(bào)工作統(tǒng)一使用企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除管理系統(tǒng)進(jìn)行填報(bào)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除網(wǎng)上申報(bào)、備案和鑒定。

3.1.2 全面優(yōu)化企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除辦事流程

企業(yè)享受加計(jì)扣除流程如圖1所示。企業(yè)按照省科技部門(mén)要求在系統(tǒng)上填報(bào)，縣區(qū)稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行審核，存在異議的進(jìn)行轉(zhuǎn)請(qǐng)至市科技部門(mén)，市科技部門(mén)組織專(zhuān)家對(duì)轉(zhuǎn)請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行鑒定，通過(guò)原渠道將鑒定意見(jiàn)反饋稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)部門(mén)根據(jù)鑒定結(jié)果確定企業(yè)是否享受加計(jì)扣除優(yōu)惠。若稅務(wù)部門(mén)對(duì)鑒定結(jié)果有異議，可進(jìn)一步轉(zhuǎn)請(qǐng)至省科技廳鑒定。

圖1 企業(yè)享受加計(jì)扣除流程

3.1.3 全面開(kāi)展企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策宣傳輔導(dǎo)

為推動(dòng)減稅降費(fèi)政策落實(shí)，方便企業(yè)享受加計(jì)扣除政策優(yōu)惠，鄭州市科技部門(mén)分別在各區(qū)縣市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多次開(kāi)展加計(jì)扣除政策宣講；在加計(jì)扣除系統(tǒng)填報(bào)期間，鄭州市科技部門(mén)建立專(zhuān)項(xiàng)工作微信群、QQ群，集中對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等上門(mén)輔導(dǎo)，及時(shí)解答處理企業(yè)填報(bào)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

3.2 鄭州市研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施成效分析

3.2.1 近3年政策實(shí)施總體情況

2017—2019年，鄭州市企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除項(xiàng)目、企業(yè)研發(fā)費(fèi)用投入金額、加計(jì)扣除金額均呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，政策實(shí)施達(dá)到了較好的效果。鄭州市2017年有1 397家企業(yè)申報(bào)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除項(xiàng)目，共計(jì)8 498項(xiàng)，其中鑒定2 463項(xiàng)，減免企業(yè)所得稅額12億元；2018年有2 769家企業(yè)申報(bào)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除項(xiàng)目，共計(jì)14 656項(xiàng)，同比增長(zhǎng)分別達(dá)到98.21%和74.46%，其中鑒定項(xiàng)目6 930項(xiàng)，減免企業(yè)所得稅額23億元；2019年有4 508家企業(yè)申報(bào)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除項(xiàng)目，共計(jì)20 880項(xiàng)，同比增長(zhǎng)分別為62.80%和42.47%，其中鑒定項(xiàng)目達(dá)到15 896項(xiàng)，減免企業(yè)所得稅額約29.5億元；3年間共增長(zhǎng)了12 382項(xiàng)，增長(zhǎng)趨勢(shì)迅猛，申報(bào)項(xiàng)目增長(zhǎng)率均在40%以上，相較而言2019年的增長(zhǎng)速度略微減緩。企業(yè)研發(fā)投入從2017年的79.27億元增長(zhǎng)為2018年的131.23億元，到2019年，研發(fā)投入已增加為167.65億元，3年共增長(zhǎng)了88.38億，2018年和2019年的研發(fā)投入增長(zhǎng)率分別為65.55%、27.75%，同樣2019年增長(zhǎng)速度明顯下降。加計(jì)扣除整體實(shí)施情況如圖2所示。

圖2 2017—2019年加計(jì)扣除政策實(shí)施情況

3.2.2 政策實(shí)施成效分析

通過(guò)對(duì)2017—2019年度加計(jì)扣除數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到歷年加計(jì)扣除工作的成效如下：

3.2.2.1 規(guī)上企業(yè)研發(fā)支出占比近9成

2017年鄭州市企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除項(xiàng)目，全市(不含鞏義市)1 397家企業(yè)共申報(bào)8 498項(xiàng)，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用投入金額超過(guò)79億元，稅務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)請(qǐng)異議項(xiàng)目2 463項(xiàng)，平均轉(zhuǎn)請(qǐng)率為28.98%，鄭州市科技部門(mén)組織專(zhuān)家鑒定了2 463項(xiàng)。經(jīng)匯總，全部項(xiàng)目2 463項(xiàng)，鑒定通過(guò)2 289項(xiàng)，不通過(guò)174項(xiàng)，通過(guò)率達(dá)92.94%。加計(jì)扣除額近48億元，企業(yè)所得稅免稅額近12億元。其中企業(yè)規(guī)模、項(xiàng)目數(shù)量及加計(jì)扣除金額的分布情況具體如圖3所示。

圖3 2017年企業(yè)規(guī)模與加計(jì)扣除金額及項(xiàng)目數(shù)量分布

2018年鄭州市(不含鞏義市)共有2 769家企業(yè)進(jìn)行了填報(bào)，申報(bào)企業(yè)同比增長(zhǎng)率為98.21%，共申報(bào)14 656個(gè)項(xiàng)目，較上年同比增長(zhǎng)了72.46%，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用投入金額超過(guò)131億元，申請(qǐng)加計(jì)扣除額超過(guò)93億元，企業(yè)所得稅免稅額預(yù)計(jì)近23億元，同比增長(zhǎng)率為76.92%。鄭州市稅務(wù)部門(mén)對(duì)異議項(xiàng)目轉(zhuǎn)請(qǐng)至鄭州市科技部門(mén)共6 930(原7 323)項(xiàng)，平均轉(zhuǎn)請(qǐng)率為47.28%，需鑒定項(xiàng)目同比增長(zhǎng)率為181.36%?？萍疾块T(mén)組織專(zhuān)家鑒定，其中通過(guò)項(xiàng)目6 205項(xiàng)，不通過(guò)項(xiàng)目725項(xiàng)，通過(guò)率為89.54%。

整體來(lái)看，企業(yè)規(guī)模大于2 000萬(wàn)的企業(yè)所開(kāi)展研發(fā)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到總研發(fā)數(shù)目的一半左右，研發(fā)金額達(dá)到將近總體金額的9成，是加計(jì)扣除工作中的主要組成部分。規(guī)模介于500萬(wàn)～2 000萬(wàn)的企業(yè)與500萬(wàn)以下的企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目數(shù)大致呈四六開(kāi)分布，而加計(jì)扣除金額前者則高出后者1個(gè)百分點(diǎn)。

3.2.2.2 各縣市區(qū)研發(fā)項(xiàng)目及研發(fā)投入情況

2019年鄭州市市(不含鞏義市)4 508家企業(yè)進(jìn)行了填報(bào)，較2018年增長(zhǎng)了62.80%，共20 880個(gè)項(xiàng)目，同比增長(zhǎng)率為42.47%，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用投入金額近167.65億元，申請(qǐng)加計(jì)扣除額117.4億元，企業(yè)所得稅免稅額預(yù)計(jì)近29.5億元，相比2018年增長(zhǎng)28.26%。鄭州市稅務(wù)部門(mén)對(duì)異議項(xiàng)目轉(zhuǎn)請(qǐng)至鄭州市科技部門(mén)共15 912項(xiàng)，平均轉(zhuǎn)請(qǐng)率為76.21%，轉(zhuǎn)請(qǐng)數(shù)量同比增長(zhǎng)率為119.38%?？萍疾块T(mén)組織專(zhuān)家鑒定，最終通過(guò)率為95.5%，研發(fā)金額的通過(guò)率達(dá)到99.25%。具體地，各區(qū)縣的研發(fā)投入和項(xiàng)目數(shù)的通過(guò)情況如圖4、圖5所示。

圖4 研發(fā)投入分布

圖5 各縣市區(qū)通過(guò)項(xiàng)目數(shù)及占比分布

從圖4、圖5中可以看出，鄭州高新區(qū)作為產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)一枝獨(dú)秀，研發(fā)投入總占比達(dá)到81%，項(xiàng)目數(shù)為6 983項(xiàng)，占比達(dá)到35%。金水區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)研發(fā)投入占比分別為2%、4%，項(xiàng)目數(shù)量分別為3 685、832項(xiàng)，占比分別為18%、10%。相比較下來(lái)，經(jīng)開(kāi)區(qū)每項(xiàng)研發(fā)的投入要更高一些，而金水區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量要更多一些，二七區(qū)研發(fā)投入占比分別僅為3%，項(xiàng)目數(shù)量為832項(xiàng)，占比為4%，其他區(qū)縣占比相對(duì)較低。

3.2.2.3 自主研發(fā)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量占96%，合作研發(fā)類(lèi)投入金額占總研發(fā)投入58%

關(guān)于各研發(fā)類(lèi)型的研發(fā)投入金額和項(xiàng)目數(shù)量分布情況如圖6、圖7所示。

圖6 研發(fā)類(lèi)型項(xiàng)目數(shù)量分布

從圖6、圖7中可以明顯看出，雖然自主研發(fā)類(lèi)別的項(xiàng)目數(shù)量為19 076項(xiàng)，占據(jù)了96%的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但研發(fā)投入金額僅占總金額的41%；而合作研發(fā)類(lèi)別的項(xiàng)目數(shù)量為303項(xiàng)，僅占不足1%，研發(fā)投入金額卻占據(jù)了總研發(fā)投入的58%。委托研發(fā)的項(xiàng)目數(shù)為552項(xiàng)，占比不到3%，集中研發(fā)的項(xiàng)目數(shù)僅為10項(xiàng)，委托研發(fā)和集中研發(fā)的研發(fā)投入金額之和占比僅為1%，無(wú)論從數(shù)量還是投入金額上占比均極低。

3.2.2.4 加計(jì)扣除申報(bào)項(xiàng)目平均通過(guò)率95.5%

各區(qū)縣通過(guò)的研發(fā)投入金額和項(xiàng)目數(shù)及其通過(guò)率分布情況如圖8、圖9所示。

圖9 各區(qū)縣市通過(guò)項(xiàng)目及通過(guò)率情況

從圖8、圖9可以看出，管城區(qū)的項(xiàng)目通過(guò)率最高，達(dá)到99.59%。其次是中原區(qū)，通過(guò)率為99.48%。經(jīng)開(kāi)區(qū)以99.81%的通過(guò)率排在第三位，二七區(qū)和上街區(qū)也達(dá)到97%以上。相較于95.5%的項(xiàng)目平均通過(guò)率，新密市以89.21%的通過(guò)率明顯偏低，說(shuō)明有些縣區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)政策的培訓(xùn)指導(dǎo)。

3.2.2.5 電子信息行業(yè)項(xiàng)目通過(guò)率較低，研發(fā)活動(dòng)認(rèn)定難

八大技術(shù)領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)和研發(fā)投入金額的通過(guò)情況如圖10、圖11所示。

圖10 八大技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)及通過(guò)情況

圖11 八大領(lǐng)域研發(fā)投入及通過(guò)金額比例

從圖10、圖11可以看出，航空航天的項(xiàng)目通過(guò)率最高，達(dá)到99.17%，其次是新能源與節(jié)能，通過(guò)率為97.76%。新材料以97.66%的通過(guò)率緊隨其后。通過(guò)率較低的行業(yè)是高新技術(shù)服務(wù)，僅為93.47%。相較于研發(fā)投入金額平均99.25%的通過(guò)率而言，通過(guò)率最高的是航空航天和高技術(shù)服務(wù)，通過(guò)率均為99.66%。其次是資源與環(huán)境，通過(guò)率為97.19%。第三是先進(jìn)制造與自動(dòng)化，通過(guò)率為98.26%。最低的則是電子信息行業(yè)，其通過(guò)率為95.02%，相對(duì)較少，這是因?yàn)殡娮有畔⑿袠I(yè)硬件投入較少，部分軟件研發(fā)、軟件售后服務(wù)等混在，研發(fā)投入歸集不合理導(dǎo)致。

4 存在的問(wèn)題分析

加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策能夠引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，培養(yǎng)科研人才，提升企業(yè)技術(shù)水平和創(chuàng)新能力，對(duì)構(gòu)建的技術(shù)要素市場(chǎng)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要意義。通過(guò)對(duì)加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策實(shí)施過(guò)程和典型企業(yè)調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)享受加計(jì)扣除政策的一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1 各區(qū)縣市企業(yè)享受政策不均衡現(xiàn)象較為突出

從企業(yè)享受研發(fā)經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除減免額看，各區(qū)域(不含鞏義)享受政策不均衡問(wèn)題表現(xiàn)特別突出，高新區(qū)明顯高于其他區(qū)縣市，處在較高的發(fā)展層級(jí)。2019年高新區(qū)企業(yè)享受政策減免額合計(jì)占市總數(shù)的81%左右，金水區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、鄭東新區(qū)等14個(gè)區(qū)縣市合計(jì)僅占19%左右。但從企業(yè)申報(bào)加計(jì)扣除項(xiàng)目數(shù)看，高新區(qū)、金水區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、鄭東新區(qū)分別為35%、18%、10%、9%，二七區(qū)、中原區(qū)、航空港區(qū)在4%左右，其他8個(gè)區(qū)縣市均在3%以下。以上情況表明，部分區(qū)域企業(yè)對(duì)政策認(rèn)識(shí)不夠，有關(guān)部門(mén)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)組織督導(dǎo)工作，政策推動(dòng)落實(shí)力度需要加大。

4.2 中小企業(yè)減免額占全市總量比例低的問(wèn)題較為突出

規(guī)上企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目數(shù)量占總研發(fā)項(xiàng)目數(shù)量近半，享受加計(jì)扣除研發(fā)金額達(dá)到總體金額的近九成，中小企業(yè)減免額占全市總量比例很低。通過(guò)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一是鄭州市中小企業(yè)研發(fā)投入不足，企業(yè)實(shí)力較弱，這些企業(yè)亟須政策支持；二是中小企業(yè)尤其是新設(shè)企業(yè)有的對(duì)政策不了解沒(méi)有進(jìn)行申報(bào)；三是一些虧損企業(yè)擔(dān)心加計(jì)扣除之后會(huì)擴(kuò)大虧損、泄露商業(yè)秘密等。以上情況導(dǎo)致許多中小企業(yè)沒(méi)有享受到這一政策。

4.3 技術(shù)研發(fā)活動(dòng)認(rèn)定核實(shí)難問(wèn)題仍然突出

八大技術(shù)領(lǐng)域中電子信息行業(yè)、高技術(shù)服務(wù)、資源與環(huán)境領(lǐng)域研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除立項(xiàng)通過(guò)率相對(duì)較低，一方面對(duì)于一些以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的企業(yè)，由于尚未設(shè)立專(zhuān)門(mén)研發(fā)機(jī)構(gòu)或者研發(fā)部門(mén)，對(duì)研發(fā)費(fèi)用的劃分是否合理、準(zhǔn)確，征納雙方認(rèn)定上存在差異。另一方面高技術(shù)服務(wù)業(yè)涉及面很廣，有些科技交流、推廣服務(wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)等研發(fā)特征不明顯。再者對(duì)企業(yè)委托開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的研發(fā)費(fèi)用，受托方提供資料的真實(shí)性也需要延伸檢查，這需要稅務(wù)部門(mén)和科技部門(mén)建立完善的合作機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，推動(dòng)政策落實(shí)。

4.4 企業(yè)難以規(guī)范核算歸集研發(fā)費(fèi)用的問(wèn)題依然突出

由于稅法和財(cái)務(wù)制度對(duì)研發(fā)費(fèi)用核算和歸集存在差異，對(duì)企業(yè)規(guī)范核算歸集研發(fā)費(fèi)用帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。實(shí)際執(zhí)行中，由于較多企業(yè)對(duì)加計(jì)扣除政策理解不透，部分企業(yè)未對(duì)會(huì)計(jì)核算研發(fā)費(fèi)用進(jìn)行納稅調(diào)整，全部計(jì)入加計(jì)扣除抵扣項(xiàng)；而有些企業(yè)出于自身考慮，將政策明確規(guī)定不允許企業(yè)所得稅稅前扣除的費(fèi)用和支出項(xiàng)目也納入加計(jì)扣除項(xiàng)目。因以上種種原因，部分企業(yè)年末所得稅匯算清繳時(shí)按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，不能享受企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除優(yōu)惠政策，從而導(dǎo)致政策落實(shí)大打折扣。

4.5 部分行業(yè)認(rèn)定加計(jì)扣除存在爭(zhēng)議

企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)行加計(jì)扣除或抵免是國(guó)際上通行的鼓勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。該類(lèi)優(yōu)惠政策涉及研發(fā)活動(dòng)的確認(rèn)和合規(guī)研發(fā)費(fèi)用的歸集，對(duì)此，國(guó)際上主要國(guó)家都普遍遵從OECD編寫(xiě)的《弗拉斯卡蒂手冊(cè)》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，一些國(guó)家從規(guī)避漏洞的目的出發(fā)，對(duì)享受研發(fā)稅收優(yōu)惠的行業(yè)或活動(dòng)也進(jìn)行了一定限制。國(guó)家在研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策中規(guī)定，符合要求的研發(fā)活動(dòng)，是指“獲得科學(xué)與技術(shù)新知識(shí)，創(chuàng)造性運(yùn)用科學(xué)技術(shù)新知識(shí)，或?qū)嵸|(zhì)性改進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品(服務(wù))、工藝而持續(xù)進(jìn)行的具有明確目標(biāo)的系統(tǒng)性活動(dòng)”[8]；現(xiàn)行加計(jì)扣除政策中6個(gè)行業(yè)列入負(fù)面清單，不適用稅前加計(jì)扣除政策。不過(guò)，在當(dāng)前信息技術(shù)引領(lǐng)的科技變革與產(chǎn)業(yè)變革中，部分負(fù)面清單行業(yè)出于轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效等目的發(fā)生了研發(fā)費(fèi)用，提出了享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠的訴求，另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)融合，交叉產(chǎn)業(yè)越來(lái)越多，產(chǎn)業(yè)之間的界限確實(shí)越來(lái)越模糊，組織細(xì)分領(lǐng)域?qū)＜逸^為困難，對(duì)準(zhǔn)確認(rèn)定企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)帶來(lái)不小挑戰(zhàn)。

除上述問(wèn)題外，由于研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策涉及面廣，調(diào)整歸集事項(xiàng)多，操作較為復(fù)雜，政策宣傳培訓(xùn)不到位也是重要原因，再加上部分納稅人自律意識(shí)淡薄，混淆研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策概念，造成認(rèn)定難度加大。同時(shí)由于稅務(wù)部門(mén)審核工作量較大，往往放寬政策尺度，對(duì)企業(yè)申報(bào)資料的審核，重形式不重實(shí)質(zhì)，監(jiān)管力度弱化，從而影響政策執(zhí)行的效果。

5 對(duì)策建議

當(dāng)前，疫情變化和外部環(huán)境仍存在諸多不確定性，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，實(shí)體經(jīng)濟(jì)迫切需要政策支持。加計(jì)扣除工作要進(jìn)一步明確主要任務(wù)、完善申報(bào)機(jī)制、強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同、加強(qiáng)政策輔導(dǎo)、培育創(chuàng)新主體等方面工作，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的總體要求，深入推動(dòng)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策落地見(jiàn)效，通過(guò)保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，進(jìn)一步提振企業(yè)信心、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查

針對(duì)鄭州市各區(qū)縣市加計(jì)扣除稅收優(yōu)惠政策實(shí)施不均衡的情況，建議組建由稅務(wù)和科技部門(mén)牽頭加計(jì)扣除政策落實(shí)聯(lián)合調(diào)研組，精心謀劃部署，深入各區(qū)縣市相關(guān)企業(yè)、高校院所和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位，與相關(guān)人員面對(duì)面座談，深入了解企業(yè)生產(chǎn)研發(fā)計(jì)劃、高校院所和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)研發(fā)項(xiàng)目實(shí)施情況、研發(fā)費(fèi)用投入強(qiáng)度及對(duì)研發(fā)加計(jì)扣除的相關(guān)政策知曉程度。以調(diào)研促督導(dǎo)，以督導(dǎo)促落實(shí)，調(diào)動(dòng)各級(jí)相關(guān)部門(mén)工作積極性，增強(qiáng)服務(wù)觀念，夯實(shí)管理責(zé)任，依據(jù)加計(jì)扣除相關(guān)政策，制定實(shí)施細(xì)則,完善管理流程，強(qiáng)化事前督導(dǎo)、嚴(yán)格事中監(jiān)管、深化事后管理和服務(wù)，全面深入穩(wěn)妥推動(dòng)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策的貫徹落實(shí)工作。

5.2 提升部門(mén)協(xié)同，完善合作機(jī)制

針對(duì)研發(fā)活動(dòng)涉及領(lǐng)域廣、認(rèn)定難等問(wèn)題，建議建立部門(mén)聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)和科技部門(mén)協(xié)同配合，完善研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除協(xié)作審核流程。針對(duì)較為集中的研發(fā)費(fèi)用鑒定項(xiàng)目，區(qū)分事中異議鑒定項(xiàng)目和事后核查異議鑒定項(xiàng)目[9]，稅務(wù)部門(mén)和科技部門(mén)統(tǒng)一政策口徑，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合研究制定操作指南和實(shí)施細(xì)則，規(guī)范鑒定流程，推動(dòng)鑒定標(biāo)準(zhǔn)化。

5.3 創(chuàng)新管理模式，優(yōu)化辦事流程

針對(duì)委托研發(fā)與合作研發(fā)項(xiàng)目等較為復(fù)雜的項(xiàng)目審核問(wèn)題，稅務(wù)部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，加強(qiáng)與科技部門(mén)協(xié)同。一是充分利用技術(shù)合同登記管理系統(tǒng)進(jìn)行延伸檢查，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，依據(jù)加計(jì)扣除相關(guān)政策及國(guó)家相關(guān)管理規(guī)定開(kāi)展審核認(rèn)定工作。二是稅務(wù)部門(mén)與科技部門(mén)建立重點(diǎn)支持高科技企業(yè)名錄，建立政策直達(dá)制度，使政策、文件通知及時(shí)送達(dá)企業(yè)，幫助企業(yè)規(guī)范申報(bào)項(xiàng)目。同時(shí)建立和完善網(wǎng)上申報(bào)制度，一方面積極推進(jìn)電子政務(wù)，簡(jiǎn)化操作流程，提高申報(bào)界面人性化，推動(dòng)項(xiàng)目申報(bào)便捷化；另一方面做好“企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除管理系統(tǒng)”在線(xiàn)申報(bào)輔導(dǎo)，完善在線(xiàn)答疑系統(tǒng)，提高企業(yè)項(xiàng)目申報(bào)效率和質(zhì)量，確保政策落實(shí)落地。

5.4 精細(xì)宣傳輔導(dǎo)，確保政策落實(shí)

針對(duì)新設(shè)企業(yè)和部分企業(yè)對(duì)政策不了解，拿不準(zhǔn)、吃不透的問(wèn)題，稅務(wù)和科技部門(mén)要協(xié)同推動(dòng)政策宣傳和培訓(xùn)服務(wù)工作，充分利用官方網(wǎng)站、微信、微博、App等方式開(kāi)展多維度、多渠道的宣傳，通過(guò)培訓(xùn)班、在線(xiàn)解答等多種方式為企業(yè)提供政策輔導(dǎo)，規(guī)范企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目管理和研發(fā)費(fèi)用歸集，引導(dǎo)企業(yè)及時(shí)進(jìn)行稅務(wù)備案、項(xiàng)目申報(bào)等相關(guān)工作，使納稅人充分享受研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除政策紅利。各區(qū)縣市稅務(wù)部門(mén)要聯(lián)合科技部門(mén)組織政策宣講，精準(zhǔn)鎖定政策受惠企業(yè)群體，規(guī)范政策解答，通過(guò)開(kāi)展“一對(duì)一”的網(wǎng)上溝通，“面對(duì)面”的精準(zhǔn)輔導(dǎo)，發(fā)放輔導(dǎo)材料等多種方式，擴(kuò)大宣傳輔導(dǎo)覆蓋面[10]，做到企業(yè)“應(yīng)知盡知”，確保政策“應(yīng)享盡享”。

5.5 拓寬覆蓋領(lǐng)域，降低立項(xiàng)門(mén)檻

針對(duì)鄭州市中小企業(yè)申報(bào)率低的問(wèn)題，建議市稅務(wù)和科技部門(mén)對(duì)中小企業(yè)生產(chǎn)研發(fā)實(shí)情開(kāi)展調(diào)研和評(píng)估，根據(jù)中小企業(yè)規(guī)模小，研發(fā)水平低的實(shí)際情況，研判具體支持方式，制定精準(zhǔn)政策措施，降低項(xiàng)目立項(xiàng)門(mén)檻；針對(duì)中小企業(yè)有研發(fā)費(fèi)用，但達(dá)不到抵扣標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，研究研發(fā)費(fèi)用遞延歸集政策措施，讓有研發(fā)活動(dòng)的企業(yè)真正享受到政策優(yōu)惠，以提高中小企業(yè)研發(fā)投入的積極性；針對(duì)中小企業(yè)財(cái)務(wù)制度不規(guī)范、不健全，開(kāi)發(fā)企業(yè)研發(fā)管理系統(tǒng)，幫助企業(yè)建立研發(fā)費(fèi)用輔助賬，減輕中小企業(yè)的壓力。

研發(fā)加計(jì)扣除的問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期、全方位、系統(tǒng)性的課題，不能簡(jiǎn)單分裂對(duì)待，需要分階段、多步驟地推進(jìn)、驗(yàn)證并修改完善。同時(shí)隨著政策的不斷深入實(shí)施，將會(huì)涉及愈來(lái)愈多的企業(yè)，劃分亦愈來(lái)愈細(xì)，對(duì)政策的各影響面進(jìn)行深入的研究探討以期從實(shí)施執(zhí)行、管理決策，以及地方規(guī)章的完善補(bǔ)充、細(xì)則的統(tǒng)一等方面進(jìn)行完善，才能激勵(lì)為企業(yè)科技創(chuàng)新構(gòu)建多層次的政策體系。