用好安全生產目標管理

文/古若鵬

目標管理（Management by objectives 縮寫為MBO）是一種組織管理模式，也是一種管理思想。1954 年，彼得·德魯克在《管理的實踐》一書中首次提出了“目標管理”這個概念。德魯克認為，并不是有了工作才有目標，而是有了目標才能確定每個人的工作。按照德魯克的說法，當組織最高管理者根據組織發(fā)展戰(zhàn)略確定了組織目標后，必須對其進行有效分解，確定各層級、各部門及員工個人的分目標，在此過程中要讓責、權、利三者明確且相互協(xié)調，由此可建立起“自上而下層層展開、自下而上層層保證”的目標體系，管理者根據分目標的完成情況，對下級進行考評。所以，目標管理是以目標為導向，以成果為標準，注重組織與個人目標的統(tǒng)一，最終讓組織和個人都能取得最佳業(yè)績的管理方法。

目標管理理論或思想，是隨著改革開放的春風，逐漸在我國扎根的，并在發(fā)展壯大過程中，形成了自己的特色，也使得目標管理責任制應運而生。

目標管理責任制作為上級對下級主要的考核手段，其主要做法是，上級政府將總目標分解細化并以行政方式層層下達，上下級政府之間簽訂基于目標任務的“責任書”或“責任狀”，從而形成一整套目標和責任體系，目標完成情況則成為各級政府組織考核和獎懲的基本依據，目標自上而下分解，層層傳遞壓力。那么，在安全生產工作上是怎么操作的呢？

安全生產目標管理責任制實施

第一，在政府層面。2004 年1月9 日，《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2號）明確規(guī)定：“建立安全生產控制指標體系。要制訂全國安全生產中長期發(fā)展規(guī)劃，明確年度安全生產控制指標，建立全國和分?。▍^(qū)、市）的控制指標體系，對安全生產情況實行定量控制和考核。從2004 年起，國家向各?。▍^(qū)、市）人民政府下達年度安全生產各項控制指標，并進行跟蹤檢查和監(jiān)督考核。”自此，我國的安全生產目標管理責任制在全國正式實施，安全生產目標考核開始影響及改變政府的治理行為。

2004 年，安全生產控制指標由全國性控制指標和分省區(qū)控制指標構成，具體指標為：億元國內生產總值死亡率、10 萬人事故死亡率、工礦企業(yè)10 萬人事故死亡率、煤礦企業(yè)百萬噸死亡率4 項相對指標和事故死亡人數(shù)、工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)、煤礦企業(yè)事故死亡人數(shù)3 項絕對指標。

隨后的幾年，這一指標體系不斷完善。2005 年，在2004 年的基礎上，增加了道路交通、火災、鐵路交通事故死亡人數(shù)，在工礦商貿企業(yè)死亡人數(shù)大項下，增設金屬與非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、建筑業(yè)事故死亡人數(shù)小項，除此之外，道路交通死亡人數(shù)大項下，設萬車死亡率小項。

幾經變革，我國形成了安全生產控制考核指標體系，主要由事故死亡人數(shù)總量控制指標、絕對指標、相對指標、重大和特大事故起數(shù)控制考核指標4 類、27 個具體指標構成。

第二，在企業(yè)層面。80 年代企業(yè)層面開始興起目標管理，即使發(fā)展到今天，它也在不斷發(fā)揮功效。從《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2 號）內容和精神上來看，指標體系的分解只應在各級政府間進行，對是否要將控制指標直接分解到企業(yè)，并沒有明確規(guī)定。

實際操作中，由于控制指標，如建筑業(yè)、煙花爆竹業(yè)的死亡人數(shù)，直接指向相關企業(yè)，因此，在目標管理責任制的指引下，政府就直接向企業(yè)進行目標分解和落實，與企業(yè)簽訂安全生產目標管理責任狀。

這份責任狀具體規(guī)定了事故指標和企業(yè)應做的工作，明確了企業(yè)應承擔的安全責任，主要負責人也就感到了壓力。然而，在企業(yè)內部也根據內外部要求，層層往下分解指標，層層簽訂責任狀。這種模式在很多企業(yè)持續(xù)至今。

安全生產目標管理責任制成效顯著

從國家統(tǒng)計局及應急管理部公布的相關數(shù)據可以看出，2005 年至2019 年生產安全事故死亡人數(shù)、億元GDP 生產安全事故死亡人數(shù)、煤礦百萬噸死亡人數(shù)逐年下降，工礦商貿企業(yè)就業(yè)人員生產安全事故10萬人死亡人數(shù)除2016 年有小幅反彈外，始終呈現(xiàn)下降趨勢。除此之外，2005—2017 年生產安全事故起數(shù)和較大事故起數(shù)逐年下降，重特大事故總體可控，穩(wěn)中下降。同時，2018 年和2019 年生產安全事故總量、較大事故、重特大事故起數(shù)同比實現(xiàn)“三個下降”，2018 年共發(fā)生19 起重特大事故，當年只發(fā)生了1起無人員傷亡的特別重大事故，這是自新中國成立以來首次全年未發(fā)生死亡30 人以上的特別重大事故。上述數(shù)據證明，我國安全生產狀況總體穩(wěn)中向好。對于遏制事故發(fā)生及減少死亡人數(shù)，目標管理責任制著實發(fā)揮了不小的作用。

目標管理 問題猶在

第一，政府層面。如果僅僅嚴格考核事故起數(shù)、死亡人數(shù)等結果指標，并以此為導向進行安全生產治理和改善，就會導致對結果的過度關注，缺少對過程的控制和關注。同時，由于安全生產是一項長期系統(tǒng)性的工作，其安全效益具有潛在性和滯后性，政府的投入、治理很難被測量，這就迫使一些地方政府通過某些“形式”上的治理，來應對上級的考核壓力，例如，在重大、重要事件和節(jié)假日期間，地方政府通過限產或臨時關停企業(yè)等形式，保障屬地在一段時間內不出生產安全事故。綜上，這最終造成一種治理效果評價的困境。

第二，企業(yè)層面。在進行目標責任制管理時，存在分解目標不正確的現(xiàn)象，“目標平移、機械分解”的問題并不少見，如公司層面的目標是當年死亡人數(shù)為0，各職能部門、分廠、班組在分解目標時，目標均為死亡人數(shù)為0；公司安全生產輕傷率5‰，各個分廠、班組就層層縮減，以確保壓力傳遞，總目標實現(xiàn)。由此可見，目標指標在層層分解的過程中，企業(yè)或者其下屬單位沒有根據自身安全生產責任制，制定相應的過程指標，如安全培訓參培率、隱患整改及時率、“三違”率等。

綜上，無論是政府還是企業(yè)，單純依靠結果指標，缺少過程指標的目標管理，是一種責任承包，責任包干，它無法專業(yè)、客觀地評價安全生產工作的成效。沒出事故還好，一旦發(fā)生事故或者出現(xiàn)重大問題，就無從下手分析解決問題，隨之而來的是全覆蓋和零容忍的運動式治理，并逐步形成了“不出事就行，違一違章（規(guī)）其實也沒啥”的氛圍。

展望未來

2020 年，國資委下發(fā)了《關于開展對標世界一流管理提升行動的通知》，這雖然是對國有企業(yè)下達的改革發(fā)展任務，但通過國有企業(yè)的帶頭引領作用，與民企進行市場化的協(xié)作和良性競爭，勢必會整體提升中國企業(yè)的全球競爭力，對企業(yè)安全管理而言，必然帶來變革。走向高質量發(fā)展階段，在安全生產目標管理上，我們要實現(xiàn)“既要管住，也要管好”的目標。對此，筆者有兩方面的思考。

第一，在政府層面。一方面，用結果指標守住底線和紅線，保一方安寧穩(wěn)定，繼續(xù)施行“一票否決”；另一方面，用發(fā)展性指標強化安全生產責任制的落實，并借助發(fā)展性指標的考評，系統(tǒng)地筑牢安全根基，以此防范化解重大風險，從而構建“大安全”觀，推動全民安全文明素質提升。

第二，在企業(yè)層面。根據國家法律法規(guī)、地方監(jiān)管和上級要求，以及自身的發(fā)展階段和安全需求，設定安全目標，以此形成結果指標；基于企業(yè)內各單位的安全生產責任制，將結果性指標分解轉化為過程指標。在進行績效考評時，從當下的實際情況出發(fā)，平衡考評中過程指標和結果指標的占比。引入過程性指標的考評，不僅可以支撐安全目標的完成，也可以找到各環(huán)節(jié)安全管理改善提升的空間和方向。

由此，通過政企聯(lián)動，形成以安全生產責任制為核心，過程控制性指標為主體的安全生產治理綜合評價體系，朝著中國特色的安全生產目標管理再上臺階。