優(yōu)先登機規(guī)則在航班超售拒載中的適用

何怡君

(中國民航大學 法學院，天津 300300)

一、引言

2020年，突如其來的新冠肺炎疫情讓許多行業(yè)都面臨著特殊情況，航班超售本來不算新鮮話題，但同年4月4日某航空公司由多倫多飛往上海的某航班超售，導致多名旅客無法登機回國，航班超售及航空公司篩選旅客登機的規(guī)則重新引起了公眾的廣泛關注。由于疫情的影響，2020年3月26日中國民用航空局(以下簡稱“中國民航局”)緊急下發(fā)《關于疫情防控期間繼續(xù)調(diào)減國際客運航班量的通知》，為遏制境外新冠肺炎疫情輸入風險高發(fā)態(tài)勢，要求一家航空公司一個國家一周只能飛一班，同時要求抵離中國的航班客座率不高于75%[1]。這就意味著在75%以外的旅客將被拒載，無法登機。據(jù)報道，該航班超售后，航空公司采取了征詢自愿者程序，但仍然超售，航空公司便適用優(yōu)先登機規(guī)則對多余的旅客進行拒載，有50多位旅客因此遭到拒載無法登機。這一消息讓經(jīng)歷了數(shù)小時乃至十幾個小時排隊等候的旅客被激怒，紛紛要求該航空公司地面服務人員給出合理答復[2]。但地面服務人員未能給出令旅客滿意的答復，僅表示或退票或改簽，未給出航班超售的詳細答復，沒有解釋優(yōu)先登機規(guī)則，也未能向旅客提供因航班超售拒載的膳食以及必要合理的住宿幫助。據(jù)悉，該航空公司有提前通知旅客航班超售，但卻近一半旅客未收到通知，篩選旅客的標準也未公布，這也是該超售事件成為焦點的原因之一。

航班超售后，航空公司在無法征集到足夠的自愿下機旅客時，便適用優(yōu)先登機規(guī)則來選擇非自愿被拒載旅客[3]。目前，中國并無統(tǒng)一的優(yōu)先登機規(guī)則，幾十家航空公司各自為政。因此，各航空公司制定的優(yōu)先登機規(guī)則是否合理合法，以及各航空公司是否盡到了通知義務都是亟須解決的問題。在中國航班超售相關案例中，旅客和航空公司的糾紛多數(shù)聚焦在因航班超售被拒載后的賠償、航空公司是否盡到協(xié)助義務、是否履行航班超售的告知義務、是否構成欺詐等問題，而較少爭論航空公司篩選非自愿下機旅客的標準，此次該航空公司航班超售事件很好地讓公眾將目光聚焦到航班超售的優(yōu)先登機規(guī)則的適用問題。

二、優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)涵解析

(一)優(yōu)先登機規(guī)則的性質(zhì)與適用條件

航班超售時，如果前來登機的旅客人數(shù)大于實際座位數(shù)，航空公司則需征詢自愿被拒載旅客，但仍然超售的，航空公司將適用自己制定的優(yōu)先登機規(guī)則來對旅客進行篩選，部分旅客將遭到拒載。實踐中，中國的42家旅客運輸航空公司(不含港、澳、臺地區(qū))對優(yōu)先登機規(guī)則的規(guī)定大致分為三類。第一類，航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則位于其“航空運輸總條件”的超售有關章節(jié)和條款中，規(guī)定了具體的優(yōu)先登機規(guī)則內(nèi)容的，共有11家①。第二類，航空公司在“航空運輸總條件”中有提及優(yōu)先登機規(guī)則，但具體詳細的規(guī)定在其超售的公告或公開信中的，共有12家②。例如，四川航空公司在其“航空運輸總條件”第12.6條航班超售中表示，當自愿者不夠時，將根據(jù)其制定的優(yōu)先登機規(guī)則來拒載旅客，而具體的優(yōu)先登機順序則規(guī)定在“四川航空關于航班超售旅客的公開信”中。第三類，航空公司在其官網(wǎng)的“航空運輸總條件”“旅客須知”“旅客服務計劃”“購票須知”或“超售公告”等中有提到優(yōu)先登機規(guī)則，但卻未公布優(yōu)先登機規(guī)則具體內(nèi)容的，共有19家③。例如，昆明航空公司就在其官網(wǎng)的“航空運輸總條件”和“超售公示”中規(guī)定較為籠統(tǒng)的超售條款，并未規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容。

綜上所述，有19家航空公司(占比約45%)在其官網(wǎng)的“航空運輸總條件”或“超售通知”等中并未公布具體的優(yōu)先登機規(guī)則。這類優(yōu)先登機規(guī)則僅是航空公司的內(nèi)部規(guī)定并無對外合同效力，因為航空運輸總條件并不能簡單等同于運輸合同，并不是每項內(nèi)容都能上升為合同內(nèi)容[4]，優(yōu)先登機規(guī)則相關條款是航空公司提前擬定、旨在重復使用的，具有格式條款性質(zhì)，但限制對方責任格式條款需要制定者盡到提請注意和說明的義務才有效力[5]，所以未公布的優(yōu)先登機規(guī)則無對外合同效力，僅僅是航空公司的內(nèi)部規(guī)定。而另外23家航空公司(占比約55%)在其官網(wǎng)的“航空運輸總條件”或 “超售公告”等中公布了優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容，筆者認為盡到了格式條款的提請注意和說明義務，屬于具有對外合同效力的格式條款。

優(yōu)先登機規(guī)則以征集自愿者程序的實施作為適用前置條件，適用優(yōu)先登機規(guī)則必須完成自愿者征集程序。航空公司在自身的“航空運輸總條件”或“超售公告”等中說明超售航班在自愿者不夠的情況下，航空公司才能適用自己制定的優(yōu)先登機規(guī)則拒載旅客。

(二)優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容及分類

由于部分航空公司并未公布其優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容，故筆者將從中國各航空公司官網(wǎng)的“航空運輸總條件”和“超售公告”等中收集到的優(yōu)先登機規(guī)則具體內(nèi)容大致分為兩類：“先到先得”規(guī)則和“綜合衡量”規(guī)則。

1. “先到先得”規(guī)則

“先到先得”規(guī)則，即以旅客到達機場辦理登機手續(xù)的時間為標準來確定旅客登機順序，最后到達機場值機的旅客可能會最先遭到拒載[6]。前述的42家旅客運輸航空公司中共有9家適用該規(guī)則④?！跋鹊较鹊谩币?guī)則的執(zhí)行方便快捷，可操作性強，越早到達機場值機的旅客被拒載的風險越低，有一定的合理性，但以單一要素作為優(yōu)先登機規(guī)則，缺乏靈活性。例如，一名需要搭乘此次航班前往目的地接受手術的旅客，如果耽誤行程可能造成截肢等不良后果，而僅因為到達機場值機的時間相對較晚就遭到拒載，這種僅以值機時間作為判斷標準的優(yōu)先登機規(guī)則可能有違公平原則，所以“先到先得”規(guī)則存在一定的缺陷。在適用該規(guī)則的9家航空公司中，河北航空公司將臨時申請的重要旅客和身患疾病需搭乘此航班前往救治地的旅客排除在“先到先得”規(guī)則外，不只是僵化地適用“先到先得”規(guī)則，是對該規(guī)則的一種靈活變動，更具公平合理性。

2. “綜合衡量”規(guī)則

“綜合衡量”規(guī)則，即復合衡量多個要素來組成優(yōu)先登機規(guī)則，不以單一要素來決定旅客登機順序，這樣使規(guī)則更具靈活性，并且多個要素的衡量標準也使規(guī)則本身更具公平合理性。實踐中，采取“綜合衡量”規(guī)則的各航空公司自制的優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容也各不相同，前述的42家旅客運輸航空公司中共有14家適用此類規(guī)則⑤。以西部航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則為例，這是一個很具代表意義的優(yōu)先登機規(guī)則，它既考慮到了重要旅客、常旅客和購買輔營產(chǎn)品的旅客這些對航空公司經(jīng)濟貢獻更大的旅客，也考慮到了銜接時間短的聯(lián)程旅客、老弱病殘等特殊旅客這類具有客觀成行需求的旅客，最后再按照票價以及同等艙位先到先得的順序登機。西部航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則考慮的要素全面，但是具體的順序排列并非完全公平，如老弱病殘等特殊旅客在該規(guī)則的排位較為靠后，在適用優(yōu)先登機規(guī)則拒載超售旅客之時很可能被拒載，并沒有體現(xiàn)對弱勢群體的保護，也未考慮到執(zhí)行公務的旅客，所以各航空公司自制的優(yōu)先登機規(guī)則具有一定的合理性，但可能對某些需要保護的權益仍有所忽略。

三、域外優(yōu)先登機規(guī)則的立法與運用

發(fā)達國家就航班超售進行的研究已經(jīng)相對成熟，美國和加拿大都有與航班超售相關的法律法規(guī)，其中對于優(yōu)先登機規(guī)則都有涉及。

(一)美國優(yōu)先登機規(guī)則相關立法及運用

1. 美國優(yōu)先登機規(guī)則相關立法

美國運輸部于1978年就已制定了航班超售規(guī)則，即《美國聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulation，CFR)第14輯第250節(jié)(以下簡稱“14 CFR Part250”)⑥。14 CFR Part250是美國國內(nèi)聯(lián)邦層級上航空規(guī)章的核心，具有普遍適用性和法律效力[7]。適用于座位數(shù)超過30的兩類定期航班(Scheduled Flight)：①美國國內(nèi)洲際航班；②起飛點在美國的直飛外國航班。14 CFR Part250的航班超售規(guī)則中涉及優(yōu)先登機規(guī)則的條款內(nèi)容如下:

第一，規(guī)定了優(yōu)先登機規(guī)則的適用條件和參考性要素。14 CFR Part250第250.3條規(guī)定航空公司應制定其優(yōu)先登機規(guī)則，并且需要在采取了征集自愿者程序后仍然超售的情況，才能適用預先制定好的優(yōu)先登機規(guī)則來拒載旅客。并且規(guī)定了空公司制定優(yōu)先登機規(guī)則的參考性要素為：旅客的登機時間；旅客在到達登機口之前是否已經(jīng)分配好座位；旅客支付的車費；旅客的常旅客身份；旅客的殘疾人或無人陪伴的未成年人身份。由于僅規(guī)定了優(yōu)先登機規(guī)則的參考性要素，航空公司自主制定的規(guī)則對老弱病殘旅客等弱勢群體未起到很好的保護。

第二，規(guī)定了優(yōu)先登機規(guī)則的非歧視原則。14 CFR Part250第250.3條規(guī)定各航司制定的優(yōu)先登機規(guī)則應該不為任何人偏私，不給予其任何不適當或不合理的優(yōu)惠，并且應使任何人在任何方面都不遭受不合理和不公平的損害，即非歧視原則。14 CFR Part250沒有強制規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容，但通過非歧視原則要求優(yōu)先登機規(guī)則需公平公正的對待旅客，如果優(yōu)先登機規(guī)則內(nèi)容本身對旅客有歧視，不能公平對待所有旅客，該規(guī)則將是無效的。非歧視原則對優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容起到了引導和限制作用。

第三，規(guī)定了航空公司對于優(yōu)先登機規(guī)則的通知義務。14 CFR Part250第250.9條規(guī)定拒絕登機發(fā)生后，航空公司對旅客具有書面說明和口頭通知航班超售有關事宜的義務，具體包括：首先，該書面說明是在拒絕登機發(fā)生后，航空公司對旅客立刻做出的。其次，該書面說明應包括拒絕登機賠償?shù)臈l款、條件和限制，并描述承運人的優(yōu)先登機規(guī)則的具體標準。即，需要詳細說明自己的優(yōu)先登機規(guī)則具體順序，不能僅籠統(tǒng)規(guī)定“自愿者不夠時，按照本公司制定的優(yōu)先登機規(guī)則進行拒載”。最后，對于口頭通知也有清晰、可操作性強的規(guī)定。要求承運人專門單獨或共同雇傭人員負責在所有的機場售票處以及旅客使用的所有登機地點向所有相關旅客提供上述說明。

第四，規(guī)定了航空公司對于優(yōu)先登機規(guī)則的公平披露義務，14 CFR Part250第250.11條規(guī)定的是航空公司在航班超售發(fā)生前對超售以及優(yōu)先登機程序的公開披露義務。首先，該條規(guī)定承運人履行公開披露義務的地點和具體公告的字體大小。承運人不僅需要在機場有公開披露的公告，且需擴展到承運人的辦公地點以及機票代理商的工作地點，并規(guī)定了最小的字體，目的是讓更廣泛的公眾能看到且足夠清楚地了解到相關信息[8]。其次，公開披露的航班超售公告需要明確包含賠償金的完整規(guī)定以及優(yōu)先登機規(guī)則的具體規(guī)定。第250.9條和第250.11條這兩則條款分別規(guī)定了通知義務和公開披露義務，完整包括了航班超售發(fā)生前后的時間段，足以讓旅客更加清楚完全地了解到航班超售時自己的權益及優(yōu)先登機規(guī)則相關內(nèi)容。

美國對航班超售有關規(guī)則的披露特別重視，在《聯(lián)邦航空條例》(Federal Aviation Regulations)中規(guī)定航空公司如要將限制旅客權益的條款引入運輸合同，則需要充分披露該限制條款，如要求各航空公司在各機場和售票處提供運輸合同中載明的各條款全文。根據(jù)旅客的要求，通過郵件或其他遞送服務，免費提供該合同中提及的該公司條款的全文副本[9]。

2. 美國優(yōu)先登機規(guī)則的運用

14 CFR Part250規(guī)定了優(yōu)先登機規(guī)則的參考要素，因其僅為建議性質(zhì)，所以實踐中美國各航空公司自己制定的優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容既有“先到先得”規(guī)則，也有“綜合衡量”規(guī)則，內(nèi)容各不相同。就通知義務而言，各航空公司的官網(wǎng)以及機場售票柜臺和登機地點都有公布具體的優(yōu)先登機規(guī)則，如忠實航空公司、美國聯(lián)合航空公司(以下簡稱“美聯(lián)航”)。在2017年4月發(fā)生的美聯(lián)航3411航班暴力拒載事件中，該航班已經(jīng)客滿，等待起飛，臨時需要為其工作人員提供座位，在征詢自愿者無果后，美聯(lián)航通過電腦隨機篩選旅客的方式選擇非自愿被拒載旅客，將已經(jīng)登機的69歲旅客Dao暴力拉下飛機，隨機篩選旅客的方式并不符合美聯(lián)航運輸條件中公布的優(yōu)先登機規(guī)則，美聯(lián)航事后付出了大額和解費用[10]。事后，由于該事件影響重大，多家航空公司表示要通過減少航班超售或提高對自愿放棄座位旅客的獎勵以降低非自愿被拒載旅客數(shù)量，根據(jù)美國運輸部發(fā)布的《航空運輸旅客報告》，2016年1—9月 的航班每10 000名旅客中非自愿被拒載的比例為0.62%， 而在事件發(fā)生后的2017年該比例降至0.43%[11]，在2020年1—3月該比例降至0.10%[12]?？梢姡每驮诤桨喑酆笤獾椒亲栽妇茌d的情況確有減少。

2019年，中學教師Westpfahl帶著他的16名學生從美國首都里根機場乘坐美國航空公司的航班回明尼蘇達州的圣保羅市，但是他在登機口卻被告知航班已經(jīng)超售且未征集到自愿者，所以他無法登機，他的學生們只能在沒有他的陪伴下乘機[13]。他對此事非常不滿，因為他覺得作為未成年人的監(jiān)護人應該陪同乘機，但美國航空公司公布的優(yōu)先登機規(guī)則中保障無陪伴的未成年人優(yōu)先登機，未提及監(jiān)護人的優(yōu)先登機問題，所以美國航空公司此做法符合自己公司的優(yōu)先登機規(guī)則。

(二)加拿大優(yōu)先登機規(guī)則相關立法及運用

1. 加拿大優(yōu)先登機規(guī)則相關立法

2019年頒布的《航空旅客保護條例》⑦填補了加拿大航空旅客保護法律法規(guī)的空白，該條例由2018年修訂的《加拿大運輸法》授權加拿大運輸局(Canada Transportation Agency，CTA)制定。其中，涉及了航空公司在延遲、取消和拒絕登機時的義務，14歲以下兒童的座位分配規(guī)則，行李損壞或遺失及樂器運輸?shù)奶幹迷瓌t等內(nèi)容。該條例規(guī)定了航空公司對旅客的最低義務，以確保旅客清晰、一致的旅客權利得到保護。《航空旅客保護條例》適用于往返加拿大境內(nèi)以及加拿大境內(nèi)的所有航班，包括中轉航班和向公眾售賣的包機航班。該條例中與優(yōu)先登機規(guī)則相關的內(nèi)容如下：

第一，優(yōu)先登機規(guī)則的行使條件。該條例第15條 規(guī)定航班航空公司適用優(yōu)先登機規(guī)則同樣也需先詢問所有旅客，征集自愿者；并且還規(guī)定航空公司需要給自愿者書面的利益確認，確保承諾的利益都能向旅客兌現(xiàn)。這大大加強了自愿被拒載旅客權益的保障。

第二，優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容要求。該條例第15條 還對優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容進行了規(guī)定，不同于14 CFR part250僅提供建議性的參考因素，航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則必須按以下順序：①無人陪伴的未成人；②殘疾人及其撫養(yǎng)人，服務動物或情感撫養(yǎng)動物(如有)；③與家人一起旅行的乘客；④先前因同一旅程被拒載的乘客。通過立法將無人陪伴未成年人、殘疾人等特殊需求旅客以及已經(jīng)被拒載過的旅客固定在優(yōu)先登機規(guī)則的前列，避免了航班超售時航空公司由于利益傾向，而不讓客觀需要成行的旅客優(yōu)先登機。

第三，優(yōu)先登機規(guī)則的通知義務。該條例第5條 規(guī)定承運人必須以簡明清晰的語言提供適用于拒絕登機情況(包括航班超售拒載)的運輸條件及條款。第12條規(guī)定在拒載時航空公司應該向旅客提供的信息有：拒載的原因、旅客可獲得的賠償以及追索權，但未包含優(yōu)先登機規(guī)則。第13條規(guī)定航空公司的通知需要以視覺、聽覺兩類能確實告知旅客的方式進行，并且為確保殘疾人等特殊旅客的權益，應使用旅客同意的通信方式進行通知。在總體的通知義務中要求公布與拒載有關的條款，就意味著優(yōu)先登機規(guī)則也應包括在內(nèi)，但在拒絕登機部分具體的通知義務中卻未列出優(yōu)先登機規(guī)則，然而優(yōu)先登機規(guī)則直接關系到非自愿拒載旅客的篩選，筆者認為這是《航空旅客保護條例》通知義務的缺點。

2. 加拿大優(yōu)先登機規(guī)則的運用

在加拿大政府官網(wǎng)上，沿著“運輸與基礎設施—航空—航空履行—航空旅客權利”的路徑就能夠找到對拒絕登機(含航班超售拒載)發(fā)生時的應對措施以及法律依據(jù)。該官網(wǎng)上清楚地公布了優(yōu)先登機規(guī)則的行使條件、內(nèi)容以及航空公司超售時的各項義務，給遭遇航班超售的旅客提供了十分清晰明確的權益指引，保障旅客對拒載超售后自身權益及航空公司義務的知情權。由于《航空旅客保護條例》規(guī)定了優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容，所以在實踐中，加拿大的航空公司有的直接執(zhí)行此優(yōu)先登機規(guī)則，如西捷航空公司和環(huán)西部航空公司。也有航空公司在遵循此規(guī)則的同時，制定了更為豐富的優(yōu)先登機規(guī)則，如加拿大航空公司在遵守該條例規(guī)定順序的同時，在其優(yōu)先登機規(guī)則中增加了被拒絕登機可能會有困難的旅客、商務艙或高級經(jīng)濟艙旅客、會員旅客、機票價格以及旅客辦理登機手續(xù)的時間；北部航空公司增加了因家屬死亡或患病而出行的旅客，使優(yōu)先登機規(guī)則更加完整的同時也符合《航空旅客保護條例》的價值取向。但是，也有航空公司并未完全遵守《航空旅客保護條例》規(guī)定，如魁北克航空公司在優(yōu)先登機規(guī)則中未規(guī)定“先前因同一旅程被拒載的旅客”；北部航空公司在優(yōu)先登機規(guī)則中未規(guī)定“先前因同一旅程被拒載的旅客”和“與家人同行的旅客”。由于《航空旅客保護條例》對通知義務的規(guī)定，多數(shù)航空公司在所有機場售票處和登機口均提供了航班超售補償金的完整公告以及具體的優(yōu)先登機規(guī)則，但也有航空公司并未遵守要求在登機柜臺、自助服務機和登機口展示有關該條例的通知，如西捷航空公司因7次違反該規(guī)定而被罰款17 500美元，加拿大航空公司因5次違規(guī)被罰款12 500美元，越洋航空公司和波特航空均因3次違規(guī)被罰款7 500美元[14]。因此，《航空旅客保護條例》規(guī)定的優(yōu)先登機規(guī)則在航班超售拒載中的適用比較完善，旅客能夠通過政府官網(wǎng)、各航空公司官網(wǎng)、機場售票處和登機點了解完整的優(yōu)先登機規(guī)則規(guī)定，知情權得到保障，并且由于立法強制規(guī)定了殘疾人等特殊旅客的登機優(yōu)先級，弱勢旅客的權益得到了傾斜性保護。

四、中國優(yōu)先登機規(guī)則的相關問題分析

(一)中國關于優(yōu)先登機規(guī)則法律法規(guī)的不足

優(yōu)先登機規(guī)則屬于航班超售規(guī)則的一部分，而中國在法律層面并無航班超售的有關規(guī)定，甚至在民航界的基礎法律《民用航空法》和中國加入的國際公約中都并未提及，所以因航班超售而產(chǎn)生的具體糾紛只能通過《民法典》的“總則編”“合同編”“侵權責任編”以及《消費者權益保護法》來調(diào)整。而目前僅有2007年中國民航局發(fā)布的《關于規(guī)范客票超售有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)和2015年實施的行業(yè)標準《公共航空運輸航班超售處置規(guī)范》(以下簡稱《處置規(guī)范》)對航班超售有所涉及，但并未對航班超售起到很好的規(guī)制作用。首先，這兩部文件都僅停留于行業(yè)性規(guī)范層面，有建議性但缺乏強制執(zhí)行力。其次，《通知》中雖然有優(yōu)先登機規(guī)則的條款，但過于原則性，雖然借鑒了歐盟和美國的相關規(guī)定，但其實缺乏實際操作性；《處置規(guī)范》也僅僅列出幾種參考性要素，不限制航空公司自由規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則，沒有起到很好的引導作用。再次，由于《通知》和《處置規(guī)范》缺乏強制執(zhí)行力，在實踐中航空公司執(zhí)行力度也不高，如文章第二節(jié)提到，有不少航空公司并未公布其優(yōu)先登機規(guī)則。中國民航局在2019年起草了《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》，如果以后通過將取代《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規(guī)則》。雖然目前還僅僅是征求意見稿，但其中已有不少進步內(nèi)容，如將航班超售作為其中的一整章內(nèi)容，使得航班超售有了部門規(guī)章層級的規(guī)定，效力大大高于以前的行業(yè)規(guī)范。規(guī)定航空公司在航班超售處置規(guī)范中必須制定并公布優(yōu)先登機規(guī)則，但該征求意見稿所列舉的要素也是建議性的，航空公司仍可以自由規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則。

總之，法律層面對優(yōu)先登機規(guī)則的規(guī)定的確留有空白，即使上述征求意見稿可以通過，也僅存在于部門規(guī)章層面，而航班超售是對旅客權益的一種限制，其相關的一系列問題需要有法律層面的規(guī)定作為基礎，以制定更細化的規(guī)定。

(二)未經(jīng)通知的優(yōu)先登機規(guī)則欠缺法律效力

中國僅在行業(yè)規(guī)范性文件中有航班超售規(guī)定，《處置規(guī)范》中對于通知義務僅規(guī)定了承運人應將航班超座預定、超售實施辦法在其網(wǎng)站、售票場所以及辦理乘機手續(xù)的柜臺等進行公布，其中超售實施辦法應該包含優(yōu)先登機規(guī)則。但是，《處置規(guī)范》本身就僅有建議性質(zhì)，沒有強制航空公司遵守的效力。目前，文章第二節(jié)提及的42家旅客運輸航空公司中，有19家航空公司在其“航空運輸總條件”中及各自官網(wǎng)上，都未公布優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容，僅提到航班超售時如果自愿者人數(shù)不夠，將根據(jù)航空公司自己制定的優(yōu)先登機規(guī)則拒載。筆者認為，對于航班超售的一系列問題，旅客作為消費者都應是享有知情權的[15]。

根據(jù)《消費者權益保護法》第20條及《民法典》第496條和第497條的規(guī)定，航空承運人有必要向旅客清楚說明其提供的運輸服務真實、全面的信息；優(yōu)先登機規(guī)則相關條款具有格式條款性質(zhì)，并且是對旅客權益的限制。所以，航空公司具有告知義務，并且告知義務的標準是否清晰對旅客權益的維護也十分重要[16]。航空公司理應用清楚明白且能足夠引起旅客注意的方式履行告知義務。航空公司未盡到對限制旅客權益的格式條款說明義務的，該格式條款應為無效,不能納入航空運輸合同。所以，航空公司通過足以引起旅客注意的方式并且清楚說明旅客被限制權益的，只要優(yōu)先登機規(guī)則本身并不具有其他違法的內(nèi)容，在航空公司和旅客之間就是有效格式條款，能夠產(chǎn)生法律效力，反之則不然。

綜上所述，未經(jīng)通知以及通知方式不足以引起旅客注意和未清楚交代限制權益內(nèi)容的優(yōu)先登機規(guī)則不能對旅客產(chǎn)生法律效力，盡到了通知義務的優(yōu)先登機規(guī)則才對旅客有合同效力。

(三)優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容有失公平

1. 優(yōu)先登機規(guī)則制定主體有利益傾向

優(yōu)先登機規(guī)則由航空公司自主制定、自主實施，航空公司作為航空運輸合同的一方，有著經(jīng)營者不可避免的逐利性，其制定的優(yōu)先登機規(guī)則具有利益傾向。航空產(chǎn)業(yè)不算壟斷產(chǎn)業(yè)，航空公司需要在同樣的航線上競爭，而航空公司將常旅客、VIP旅客以及購買了輔營產(chǎn)品旅客等對航空公司有著更多經(jīng)濟貢獻的旅客放在優(yōu)先登機規(guī)則的前端，從而忽視老弱病殘等特殊旅客的客觀需求。例如，四川航空公司將會員旅客，頭等艙旅客，持川航貴賓卡、金熊貓金卡、藍貴卡的旅客以及公務升艙單和商務升艙單的旅客都排在老弱病殘等特殊旅客前列，并且沒有考慮到執(zhí)行國家公務和確有困難急需成行的旅客。航空公司自己制定的優(yōu)先登機規(guī)則有著不可避免的逐利性，對自己公司的經(jīng)濟貢獻更突出的旅客(如會員旅客等)有偏私，從而忽略特殊旅客和普通旅客的利益，有違公平原則和平等原則[17]。筆者認為，優(yōu)先登機規(guī)則不應該由航空公司自主制定，應由權威主體制定或者權威主體對航空公司制定的規(guī)則進行審核及備案，再或者權威主體公布規(guī)則所須符合的標準，從而達到對航空公司逐利性的一定限制，維護旅客的權益。

2. 優(yōu)先登機規(guī)則缺乏對弱勢群體傾斜保護

中國有部分航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則并未切實地保護弱勢群體，如有的航空公司“先到先得”規(guī)則單一的以時間作為優(yōu)先登機的標準，缺乏對弱勢群體的保護；有的航空公司優(yōu)先登機規(guī)則雖然考慮到了老弱病殘等特殊旅客，但其排位靠后，在實際的航班超售情況下并不能夠切實地受到保護?！睹裼煤娇辗ā穼儆谔貏e法，其對消費者保護的標準可以高于《消費者權益保護法》，但不能低于《消費者權益保護法》的最低標準，旅客作為消費者在民航領域也應受到同等保護。傾斜性保護社會弱勢群體，是實現(xiàn)社會實質(zhì)公平和法律實質(zhì)正義的基本要求[18]。弱勢群體中的弱者具有疊加效應，“旅客”疊加“未成年人”，“旅客”疊加“殘疾人”等，可界定為弱勢群體中的弱勢群體，需要受到傾斜性保護。優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容必須考慮到弱勢群體，盡可能地將弱勢群體安排在優(yōu)先登機規(guī)則的前列，保障弱勢群體旅客的權益。

3. 優(yōu)先登機規(guī)則剝奪旅客的自主選擇權

航空旅客作為消費者的一種，理應享有消費者的基本權益之一——自主選擇權[19]。旅客購買的是航空公司在約定時間內(nèi)將旅客送達約定地點的服務，但由于航班超售問題的存在，旅客所購買的這一服務便有履行延遲甚至完全未履行的可能。航班超售時，旅客有被承運人根據(jù)優(yōu)先登機規(guī)則所拒載的風險。旅客憑借自我意志，自主選擇購票途徑、航空公司、航班以及具體乘機時間等，看似完全是旅客自主選擇的結果。但旅客既然購買這個服務，特別是在目的地有緊急事務需要處理時，會希望不被拒載。由于旅客與航空公司信息不對稱，并不像作為經(jīng)營者的航空公司那樣了解航空運輸?shù)拿恳画h(huán)節(jié)，旅客僅僅能通過價格、餐食以及托運服務等來對航班進行篩選，因而旅客具有弱勢性[20]。然而，每個航空公司都有不同的優(yōu)先登機規(guī)則，并且其中可能有與單次運輸關聯(lián)并不緊密的條件，如“購買輔營產(chǎn)品”，因此旅客沒有能夠?qū)Ρ痪茌d風險預估的能力，進而無法真正做出自主選擇。所以，優(yōu)先登機規(guī)則的具體順序應該與此次運輸有密切關聯(lián)，各航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則應該有某種共同的價值導向以切實保障旅客的自主選擇權。

五、完善中國優(yōu)先登機規(guī)則適用的建議

如今，各航空公司的優(yōu)先登機規(guī)則可謂是五花八門，既有“先到先得”規(guī)則，也有“綜合衡量”規(guī)則，讓旅客很難預估乘坐哪家航空公司的航班可以成功登機的概率更大，甚至部分航空公司未公布自己的優(yōu)先登機規(guī)則，旅客可能需要實際被所乘航班超售后才會知道具體的優(yōu)先登機規(guī)則，這顯然不利于旅客權益被保護。文章第四節(jié)已經(jīng)分析了中國優(yōu)先登機規(guī)則現(xiàn)存的問題，筆者認為可以通過修訂《民用航空法》，并結合《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》對中國優(yōu)先登機規(guī)則適用相關問題進行改善。

(一)填補法律層面基礎理論的缺失

優(yōu)先登機規(guī)則作為航班超售規(guī)則項下的具體條款，航班超售目前在中國沒有法律層面的規(guī)定，即使《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》能夠通過，也僅存于部門規(guī)章層面，仍然缺乏上位法依據(jù)[21]，航班超售涉及對旅客權益的限制，有必要上升到法律層面，使航班超售發(fā)生時航空公司和旅客的權利義務更加清晰。所以筆者建議，在民航法律的基本法《民用航空法》中規(guī)定航班超售拒載的總規(guī)則，其中涉及優(yōu)先登機規(guī)則。

具體的建議為：首先，規(guī)定超售的宗旨，即盡量保證最少的旅客被拒載；其次，規(guī)定承運人應該制定并公布航班超售處置規(guī)定，其中至少包括航班超售信息告知規(guī)定，征詢自愿者程序，優(yōu)先登機規(guī)則和被拒絕登機旅客補償標準、方式及相關服務標準；最后，規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則的適用條件、原則及參考要素[22]。優(yōu)先登機規(guī)則需要在征詢自愿者程序后才能適用，并且需遵循非歧視原則，公平對待所有旅客，具體內(nèi)容的參考性要素包括但不限于值機時間、票價、后續(xù)航班銜接、常旅客身份、殘疾人等特殊旅客的需求等。

通過對《民用航空法》增加航班超售專章[23]，其中包含優(yōu)先登機規(guī)則，為優(yōu)先登機規(guī)則的適用提供法律層面的基礎理論支撐，進而通過《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》等規(guī)章對具體實施規(guī)則進行細化規(guī)定，使優(yōu)先登機規(guī)則在航班超售拒載中的適用既有法律依據(jù)也有具體可操作性的規(guī)定。

(二)規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則的通知義務

由于沒有盡到通知義務的優(yōu)先登機規(guī)則并無對外法律效力，《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》中規(guī)定了航空公司有公布航班超售相關信息的義務，但比較籠統(tǒng)。筆者建議，應該將航空公司關于優(yōu)先登機規(guī)則通知義務的履行方式、履行途徑和具體內(nèi)容都進行細化規(guī)定。

首先，航空公司在航班超售發(fā)生前后都應該履行通知義務。航班超售前在各種購票途徑，包括網(wǎng)絡途徑(航空公司官網(wǎng)、代理商APP、公眾號)和航空公司的辦公地點、機場等進行公告，保證旅客在購票前了解到優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容及適用條件等；航班超售后立刻通過廣播、公告牌以及公眾號等確保旅客能收到通知的方式履行其通知義務，并且還需對旅客出具書面的航班超售后權益告知書，其中應清楚說明優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容、適用條件以及旅客應享有的權益等。

其次，規(guī)定通知義務的履行程度。可以學習美國14 CFR part250中通知義務的規(guī)定，對優(yōu)先登機規(guī)則相關重要信息的字體大小進行規(guī)定；規(guī)定公告的地點應該包括機場人流量密集地、辦理登機手續(xù)必經(jīng)地點等；規(guī)定廣播通知的播報次數(shù)以及播報語言應該包括殘疾人等特殊人群所能夠知悉的語言；網(wǎng)絡通知途徑還應該設置提示彈窗或旅客購票前必須閱讀的旅客須知以確保旅客清楚完整地了解到優(yōu)先登機規(guī)則的適用相關問題。

最后，通知中需包含優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容及旅客被拒載后享有的權益。當自愿者人數(shù)不夠時，旅客可能直接被航空公司通過該優(yōu)先登機規(guī)則拒載，所以具體的優(yōu)先登機順序?qū)τ诼每投允呛苤匾?，直接關系到旅客的權益，旅客有權力知道優(yōu)先登機規(guī)定具體內(nèi)容和旅客自愿或非自愿被拒載后享有的權益。

(三)規(guī)定優(yōu)先登機規(guī)則的具體內(nèi)容

優(yōu)先登機規(guī)則內(nèi)容由航空公司自主制定，航空公司作為市場主體有趨利性，會忽略對弱勢群體以及普通旅客的保護，優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容可能有失公平，并且各不相同的優(yōu)先登機規(guī)則讓旅客面臨的被拒載的風險也不一致。筆者建議，通過立法統(tǒng)一優(yōu)先登機規(guī)則的內(nèi)容，而不僅是提供建議性要素，但也并非機械性的使所有航空公司都執(zhí)行立法所規(guī)定的優(yōu)先登機規(guī)則，畢竟不同的航空公司由于公司運營問題，有著不同的會員等級。筆者還建議，在《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定(征求意見稿)》中增加優(yōu)先登機規(guī)則內(nèi)容的具體規(guī)定為：①緊急公務、搶險救災人員；②無人陪伴的未成年人；③殘疾人及其撫養(yǎng)人、服務動物或情感撫養(yǎng)動物人員(如有)、老年人；④先前由于同一旅程被拒載的旅客；⑤航空公平根據(jù)客觀情況判斷，旅客確有困難急需成行的；⑥與 家人同行的旅客，團體旅客；⑦到達站轉機銜接時間短的聯(lián)程旅客；⑧重要旅客及其隨行人員；⑨頭等艙旅客；⑩航空公司的會員卡用戶；其他旅客按照票面價格由高到低的順序，同等艙位則先到的旅客優(yōu)先。其中，①～⑦的規(guī)則必須按照本條款執(zhí)行，之后的順位可由航空公司自行規(guī)定。

通過立法來規(guī)避航空公司的趨利性，保護旅客權益，將客觀情況更需要優(yōu)先登機的旅客順位排在了前列，如緊急公務、搶險救災人員、老弱病殘等特殊旅客以及已經(jīng)被同一行程拒載的旅客，體現(xiàn)了公平原則和平等原則。筆者擬定的優(yōu)先登機規(guī)則本身并不一定完全公平，但是優(yōu)先登機規(guī)則通過立法的統(tǒng)一制定，從而確定和傳遞正義、公平的價值取向，謀求一種矯正的公平，所有旅客包括老弱病殘等特殊旅客，能夠在各航空公司面前得到公平對待。

六、結語

航班超售作為國際慣例已經(jīng)被國際社會所廣泛認可，但目前仍無專門調(diào)整的國際法文件，由各國國內(nèi)法進行調(diào)整，發(fā)達國家有著較為成熟的相關法律制度，而中國航班超售相關立法仍有欠缺，優(yōu)先登機規(guī)則更甚。優(yōu)先登機規(guī)則容易遭到忽視，但航班超售時，如果沒有征集到足夠的自愿者，航空公司便會適用該規(guī)則篩選旅客，決定旅客是否會被拒載，如文章引言部分提到的2020年4月4日的某航空公司航班超售事件。此次航班超售事件重新將航班超售問題拉回公眾視野，讓公眾了解到優(yōu)先登機規(guī)則適用的重要性。所以，筆者希望能夠通過立法完善優(yōu)先登機規(guī)則在航班超售拒載中的適用，在合法合理地維護航班超售登機秩序的同時，也保護好旅客的合法權益。

注釋：

① 具體包括：金鵬航空公司、長安航空公司、西藏航空公司、海南航空公司、河北航空公司、大新華航空公司、中國聯(lián)合航空公司、西部航空公司、九元航空公司、春秋航空公司和廈門航空公司。

② 具體包括：多彩貴州航空公司、天津航空公司、福州航空公司、四川航空公司、中國國際航空公司、深圳航空公司、瑞麗航空公司、成都航空公司、大連航空公司、中國國際航空內(nèi)蒙古有限公司、云南祥鵬航空公司和廣西北部灣航空公司。

③ 具體包括：龍江航空公司、幸福航空公司、奧凱航空公司、北京首都航空公司、江西航空公司、浙江長龍航空公司、中國東方航空公司、上海航空公司、云南紅土航空公司、南方航空公司、重慶航空公司、上海吉祥航空公司、東海航空公司、山東航空公司、青島航空公司、昆明航空公司、華夏航空公司、烏魯木齊航空公司和桂林航空公司。

④ 具體包括：廣西北部灣航空公司、天津航空公司、金鵬航空公司、長安航空公司、福州航空公司、海南航空公司、廈門航空公司、河北航空公司和大新華航空公司。

⑤ 具體包括：多彩貴州航空公司、西藏航空公司、四川航空公司、中國國際航空公司、深圳航空公司、瑞麗航空公司、成都航空公司、大連航空公司、中國國際航空內(nèi)蒙古公司、云南祥鵬航空公司、中國聯(lián)合航空公司、西部航空公司、九元航空公司和春秋航空公司。

⑥ Code of Federal Regulations, Title 4. Aeronautics and Space, Chapter Ⅱ. Office of the Secretary, Pepartment of Transportation, Subchapter A. Economic Regulations, Part 250-Oversales。

⑦ Air Pasenger Protection Regulations (SOR/2019-150)。