保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

田明珠 湖南張家界大鯢國家級自然保護(hù)區(qū)管理處

前言

當(dāng)前，人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識依然比較淡薄，出現(xiàn)了很多生態(tài)環(huán)境損害等問題，所以需要采取有效手段加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。部分發(fā)達(dá)國家對生態(tài)稅收進(jìn)行了深入研究，并形成了較為完善的生態(tài)稅收體系，然而我國還沒有構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)的生態(tài)稅收體系，但卻有著另外的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[1]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的價值體現(xiàn)在保護(hù)生態(tài)功能核心區(qū)主體利益的同時，對生態(tài)效益輻射區(qū)濫用自然資源的情況進(jìn)行有效限制，因而能夠作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)及社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)概念

(一)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念來源于生態(tài)補(bǔ)償，而生態(tài)補(bǔ)償這一概念的變化歷經(jīng)了三個階段，最終實現(xiàn)了從自然屬性到社會屬性的轉(zhuǎn)變。第一階段下的生態(tài)補(bǔ)償指的是生態(tài)系統(tǒng)在受到消極影響時，為抵制這種影響而對自身部分功能及狀況進(jìn)行的調(diào)整，其最終目的是為了維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性；第二階段則出現(xiàn)自上世紀(jì)五十年代，從這一階段開始生態(tài)補(bǔ)償逐漸出現(xiàn)人類介入的情況，其實際內(nèi)容是在人類行為對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞時，為了彌補(bǔ)這種破壞而對破壞者個人或機(jī)構(gòu)額外征收的生態(tài)補(bǔ)償費用，以人力的方式對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)；第三階段則起源于上世紀(jì)九十年代后期，當(dāng)時出現(xiàn)了大量退耕還林還草、生態(tài)林地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)區(qū)環(huán)境維護(hù)的工程，這些工程往往規(guī)模巨大，而其出現(xiàn)也標(biāo)志著我國對于生態(tài)保護(hù)機(jī)制的初步研究。當(dāng)時生態(tài)補(bǔ)償是帶有國家介入的色彩的，因為其過程中出現(xiàn)了國家的經(jīng)費流轉(zhuǎn)補(bǔ)償[2]。但就現(xiàn)在實際應(yīng)用的情況來看，我國對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的界定尚處于初級階段，在概念上可以采取這樣一種理解方式：這是一種為保護(hù)保護(hù)區(qū)內(nèi)珍稀瀕危物種而建立起的，用以協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者關(guān)系，最終實現(xiàn)對保護(hù)區(qū)生態(tài)整體的長期性保護(hù)的長效機(jī)制。就本質(zhì)上來說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制其實是一種為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

(二)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是其數(shù)個核心問題之一，這一標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到補(bǔ)償實現(xiàn)效果及補(bǔ)償者的承受能力，很多時候這兩者的關(guān)系表現(xiàn)為正比例狀態(tài)，即補(bǔ)償效果越高，對補(bǔ)償者承受能力的要求也就越高，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一直都是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的難點內(nèi)容。當(dāng)前國內(nèi)一些自然保護(hù)區(qū)(如長白山自然保護(hù)區(qū))在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定上采用了結(jié)合時間與空間的定量研究方式，該研究方式分別從保護(hù)者的直接投入、生態(tài)恢復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值及生態(tài)受益者的既得利益四方面進(jìn)行評估[3]。這種標(biāo)準(zhǔn)研究評定方式具有很高層次的合理性，因而也就有著充足的參考價值，但具體是否要借鑒這種標(biāo)準(zhǔn)界定方式，還需要結(jié)合各保護(hù)區(qū)的實際情況進(jìn)行判斷。

(三)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

對于保護(hù)區(qū)而言，其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確定需要充分考慮主體功能區(qū)的政策導(dǎo)向，進(jìn)而分析出其準(zhǔn)確定位，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行進(jìn)一步的構(gòu)建與完善。一般來說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性體現(xiàn)在以下三方面。

一是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。自科學(xué)發(fā)展觀提出以來，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)不再允許以環(huán)境為代價，各單位及社會機(jī)構(gòu)在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同時必須重視對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，使人類及其他物種均擁有生存繁衍的空間，最終實現(xiàn)人與自然的和諧相處[4]。而生態(tài)保護(hù)機(jī)制是將生態(tài)環(huán)境建設(shè)及保護(hù)工作上升至國家層面，因此具有其專有的強(qiáng)制性與規(guī)范性，在執(zhí)行力度上也有更強(qiáng)的說服力。

二是生態(tài)保護(hù)機(jī)制的建立能在一定程度上緩解生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度不足的問題。顯而易見，生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有較大的投資規(guī)模及較長的投資周期，而且還具有很長的收獲期及較大的工作強(qiáng)度，對人力、物力、經(jīng)濟(jì)等各方面的要求都比較高，這就使得以個人或社會群體的力量推動生態(tài)保護(hù)相關(guān)工作發(fā)展是很艱難的。而在生態(tài)保護(hù)機(jī)制建立之后，國家資源開始介入到相關(guān)工作中，也就能使其投入力度不足的問題得到緩解，進(jìn)而推動了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展。

三是能夠作用于全民生態(tài)保護(hù)意識的強(qiáng)化。我國的保護(hù)區(qū)要么有著風(fēng)景秀麗的自然資源，要么孕育了成群落的瀕危物種，又或者兩者兼有。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立使得這些資源得到更加充分的維護(hù)，也就使得這些物種或資源得以延續(xù)，進(jìn)而能將公眾的目光更多轉(zhuǎn)向這部分內(nèi)容，也就能作用于全民生態(tài)保護(hù)意識的強(qiáng)化[5]。

二、建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的辦法

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善，盡管官方在各類相關(guān)文件中進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，并給出了統(tǒng)一化的執(zhí)行辦法， 但由于不同生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的情況存在較大差異，因此，在具體執(zhí)行過程中需要根據(jù)保護(hù)區(qū)實際需求采取選擇性、創(chuàng)新性的執(zhí)行策略，進(jìn)而確保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在生態(tài)保護(hù)區(qū)的落實能夠起到理想的效果。本文僅以湖南張家界大鯢國家級自然保護(hù)區(qū)為例，對具體的建立完善辦法進(jìn)行剖析。

(一)強(qiáng)化相關(guān)立法

從法律層面對現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善，能夠在最低標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)事例及行為內(nèi)容，同時也能使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立帶上明顯的國家權(quán)力色彩。當(dāng)前國家立法中尚未有專門針對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體而細(xì)致的法律法規(guī)，僅僅在一些其他法律中涉及到生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，這就使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)事宜在出現(xiàn)問題或紕漏時缺少應(yīng)有的法律支持。考慮到這方面存在的缺陷，需要國家層面盡快出臺相擁的法律法規(guī)，從而使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善能夠獲得根本性的保證[6]。

(二)多樣化生態(tài)補(bǔ)償途徑

生態(tài)補(bǔ)償途徑的多樣化能夠有效推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。從客觀角度來看，雖然補(bǔ)償手段的多樣化會使生態(tài)補(bǔ)償面臨著更加繁瑣的操作內(nèi)容，但同時也能使補(bǔ)償行為具備更多的靈活性與適應(yīng)性，因而也就能使生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π垣@得大幅提升。這樣一來，生態(tài)補(bǔ)償工作的開展就能夠進(jìn)一步突破空間的束縛。通常情況下要使生態(tài)補(bǔ)償方式多樣化還需借助經(jīng)濟(jì)手段以及法律手段，財政轉(zhuǎn)移支付、創(chuàng)建相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償基金、擬定成規(guī)模或成建制的生態(tài)補(bǔ)償及保護(hù)計劃均能夠有效實施生態(tài)補(bǔ)償。但需要注意的問題是，以不同方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時需做好不同方式下生態(tài)補(bǔ)償力度及價值的平衡工作，因此在這方面必然會涉及到人力資源的大幅消耗，所以要使生態(tài)補(bǔ)償途徑多樣化，必然還需在經(jīng)濟(jì)層面及技術(shù)層面提供充足的資源支持[7]。

(三)推動生態(tài)補(bǔ)償管理辦法的出臺

出臺生態(tài)補(bǔ)償管理辦法的目的，是為了使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具備更加標(biāo)準(zhǔn)化的特質(zhì)。就生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性來看，一旦生態(tài)環(huán)境受損，因此而產(chǎn)生的影響往往是多方面且難以預(yù)估的，由于缺少統(tǒng)一化的管理辦法，對生態(tài)環(huán)境受損情況的評估也因為不同保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不同而存在明顯差異。由此可見，生態(tài)補(bǔ)償管理辦法需要盡快得到同意并頒布出臺，最理想的狀態(tài)是在辦法中同時考慮到社會影響、經(jīng)濟(jì)因素、生態(tài)環(huán)境變動、人力資源消耗等眾多相關(guān)方面內(nèi)容，之后隨著時間的推移與經(jīng)驗的積累對其進(jìn)行完善，逐步使之成為一個具有系統(tǒng)化特質(zhì)的指標(biāo)體系[8]。另外，生態(tài)補(bǔ)償管理辦法中還需對補(bǔ)償基金的使用進(jìn)行規(guī)范化處理，進(jìn)而確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)資源能夠切實作用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋倔w，進(jìn)而推動生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行浴?/p>

(四)制定并完善相關(guān)配套機(jī)制

相關(guān)配套機(jī)制的制定與完善是推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制流暢運行的關(guān)鍵要素，其中就包括監(jiān)督監(jiān)測管理評估機(jī)制、激勵保障機(jī)制等等。監(jiān)督監(jiān)測管理評估機(jī)制不僅要負(fù)責(zé)應(yīng)用相關(guān)指標(biāo)體系評價相應(yīng)政策的效果，還需要按照一定的要求評價生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效性、即時性、反應(yīng)速率及預(yù)計成果，進(jìn)而判斷出已有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與保護(hù)區(qū)之間的契合程度；而激勵保障機(jī)制則是對其他相關(guān)機(jī)制實現(xiàn)鼓勵并進(jìn)行規(guī)范的關(guān)鍵，這也是由生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償強(qiáng)實踐性的特征而決定的。事實上，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并不是僅僅停留在學(xué)術(shù)層面的問題，而且圍繞生態(tài)環(huán)境這一復(fù)雜概念所誕生的內(nèi)容，且在實現(xiàn)上具有高層級的迫切性，因此該措施必須通過大量的實踐來發(fā)現(xiàn)其中存在的不足，進(jìn)而為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實際內(nèi)容的完善優(yōu)化提供更加可靠的經(jīng)驗及實踐支持，使相關(guān)配套機(jī)制的作用能夠完全得到發(fā)揮，最終適應(yīng)不同情況下的生態(tài)補(bǔ)償需求。

(五)推動生態(tài)管理規(guī)范化的實現(xiàn)

規(guī)范化是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得以有效運行的又一硬性要求。就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實際執(zhí)行內(nèi)容來說，由于這些內(nèi)容涉及體系與機(jī)構(gòu)繁多，更容易導(dǎo)致不同類型復(fù)雜問題的出現(xiàn)，因此只有在建立了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，且管理辦法也實現(xiàn)高度統(tǒng)一的情況下，才能確保整個生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運行的有效性。首先生態(tài)補(bǔ)償必須無條件堅持破壞生態(tài)環(huán)境獲益者主動負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，受益者必須要對生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用造成的損害做出同等價值的賠償，并對周遭利益受損的個人或群體、種群進(jìn)行一定比例的賠償，以幫助他們回到正常生活狀態(tài)；其次生態(tài)管理機(jī)構(gòu)也需形成應(yīng)有的統(tǒng)一性，尤其對于跨地區(qū)、跨流域經(jīng)濟(jì)區(qū)及不同產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的監(jiān)督管理更需要重點強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)一化水平，最后可借助各種類型的制度建立起統(tǒng)一化的監(jiān)督辦法，如借助績效考核的形式使財政生態(tài)補(bǔ)償金充分發(fā)揮其激勵作用等。

三、積極探索保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

出于搶救保護(hù)野生大鯢資源的需求，在多方努力下張家界大鯢自然保護(hù)區(qū)得到建成，并于1996年晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)，其行政區(qū)域涵蓋永定區(qū)、武陵源區(qū)、慈利縣、桑植縣、常德市石門縣及懷化市辰溪縣，總面積14 285公頃，其中，核心區(qū)面積4 297公頃，緩沖區(qū)面積5 111公頃，實驗區(qū)面積4 877公頃。

自保護(hù)區(qū)成立以來，尤其是在“十三五”期間，首先針對保護(hù)區(qū)內(nèi)的水電站進(jìn)行大力整治、精準(zhǔn)整改，拆除、關(guān)停無用水電站86座，大壩46個，并對違規(guī)采砂項目進(jìn)行了全面取締，拆除共計34個砂石分選場；其次還對網(wǎng)箱養(yǎng)魚設(shè)施設(shè)備進(jìn)行了專項治理，并以增殖放流、生態(tài)復(fù)綠的形式建立大量人工魚巢。工作過程中不僅嚴(yán)格遵守相關(guān)條例、嚴(yán)懲非法侵占行為，還對保護(hù)區(qū)內(nèi)重點項目予以扶持，并在同時積極探索保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格按照“誰破壞、誰修復(fù)”、“誰收益、誰補(bǔ)償”的原則，依法依規(guī)、實事求是的制定保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，據(jù)此開展項目審核，制定生態(tài)補(bǔ)償措施，簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，生態(tài)補(bǔ)償金全部納入到保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金非稅賬戶，用于開展保護(hù)區(qū)資源管護(hù)、生態(tài)修護(hù)、增殖放流、科普宣傳等工作，做到?？顚Ｓ?，取之于保護(hù)區(qū)，用之于保護(hù)區(qū)，為拓展保護(hù)區(qū)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路提供長效機(jī)制和創(chuàng)新模式。

四、結(jié)語

生態(tài)保護(hù)機(jī)制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著重要作用，有利于增強(qiáng)人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識并降低資源消耗量，然而我國的生態(tài)保護(hù)機(jī)制尚處于研究的初級階段，還需要重視相關(guān)立法工作的開展，并通過推出相應(yīng)的管理辦法、多樣化生態(tài)補(bǔ)償途徑、完善相關(guān)配套機(jī)制來使其擁有更強(qiáng)的效率與執(zhí)行力，進(jìn)而使之充分發(fā)揮在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用。