改進高校經(jīng)濟責任審計報告質量的思考

楊朝暉 林琴珍 雷瑤芹

（福建農(nóng)林大學審計處 福建 福州 350002）

近年來，隨著中央和地方政府對高校投入的增加，高校在公共財政收支、科研專項資金使用和社會服務等方面呈現(xiàn)多元化、復雜化特點，同時高校在本（專）科和研究生招生、人才培養(yǎng)、基建修繕、后勤產(chǎn)業(yè)、政府采購、資產(chǎn)配置等方面的權力運行也越來越受到社會各界的廣泛關注。對高校領導干部開展經(jīng)濟責任審計，能促進高校領導干部依法治教、廉潔從政和勤勉盡職。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），強調必須堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，聚焦“關鍵少數(shù)”。審計部門在強化對領導干部權力運行的制約和監(jiān)督的同時，還必須要貫徹落實中共中央辦公廳《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚ㄒ韵潞喎Q《意見》）精神，堅持用“三個區(qū)分開來”評價干部和進行責任界定，這對促進領導干部履職盡責、主動擔當具有十分重要的意義。高質量的經(jīng)濟責任審計報告可以給高校管理層提供準確的數(shù)據(jù)信息，為管理層決策提供前瞻性審計意見，能發(fā)揮審計監(jiān)督“治已病、防未病”的作用，有效提升新時代內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”的功能，更好助力高校“雙一流”建設。

一、新《規(guī)定》對高校領導干部經(jīng)濟責任審計報告的主要影響

新《規(guī)定》共計七章五十二條，與2010年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》相比，內(nèi)容變化較多，對審計報告的質量要求更高，對高校領導干部經(jīng)濟責任審計報告的影響較大。以事業(yè)單位為例，對照新《規(guī)定》，在提高審計政治站位、客觀進行審計評價、明晰責任界定、重視審計結果運用等方面提出的要求更為明晰，內(nèi)容更為豐富。

（一）貫徹落實“三個區(qū)分開來”要求，有利于鼓勵領導干部擔當作為

新《規(guī)定》要求審計部門按黨中央關于“三個區(qū)分開來”的有關要求，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題認真梳理與分析，根據(jù)“三個區(qū)分開來”的原則和適用情形，對審計對象進行實事求是、客觀公正的評價和審計責任界定，在強化對高校領導干部監(jiān)督的同時，又有利于鼓勵其擔當作為。這給高校審計人員提出了新要求，內(nèi)部審計人員要不斷解放思想、轉變觀念，深刻理解有關文件精神，不斷提升自身的業(yè)務水平，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的領導干部在改革創(chuàng)新中的失誤和錯誤，實事求是地進行綜合分析，做到鼓勵探索創(chuàng)新、支持擔當作為，從而提高經(jīng)濟責任審計報告質量。

（二）對審計報告內(nèi)容的要求更為全面，對審計報告評價的要求更為清晰

新《規(guī)定》對審計報告所包含內(nèi)容的要求更為全面完整，明確要求審計報告應包括審計總體評價、主要業(yè)績、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和責任認定等內(nèi)容。同時，對審計報告的寫作、所反映的內(nèi)容的要求更為詳細、更具可操作性，如要求審計報告所反映的內(nèi)容必須“事實清楚、評價客觀、責任明確、用詞恰當”，這就要求審計部門對審計對象涉及的經(jīng)濟業(yè)務、權力運行情況及所涉及的“三重一大”等重大事項等履職范圍進行深入梳理與分析，要充分考慮被審計對象的職責分工，綜合分析審計所發(fā)現(xiàn)相關問題的歷史背景、決策過程、性質、產(chǎn)生后果等情況，同時對標新《規(guī)定》的具體要求，從根本上把好審計報告的質量關。

（三）對領導干部責任界定進行整合，規(guī)范評價結論

新《規(guī)定》體現(xiàn)了與時俱進的時代特征，以對領導干部的經(jīng)濟責任界定為例，在充分考慮《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等規(guī)定內(nèi)容的基礎上，刪除了原先“主管責任”這一責任界定類型，將其整合到“領導責任”中，同時明晰了領導干部應承擔的直接責任和領導責任的內(nèi)涵，尤其是對承擔領導責任作了詳細、具體的規(guī)定，如新《規(guī)定》第四十一條對“參與相關決策和工作時，沒有發(fā)表明確的反對意見，或疏于監(jiān)管，未及時發(fā)現(xiàn)和處理所管轄范圍違反規(guī)定等造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的”，明確列示了高校領導干部應承擔的領導責任的具體情形，便于高校審計部門實踐操作。從另一方面看，這也要求高校審計人員要與時俱進、學思漸悟，改變以往的審計思考模式，不斷學習黨的監(jiān)督執(zhí)紀系列法規(guī)和與事業(yè)單位工作人員有關的處分條例等，以適應新時代審計監(jiān)督的發(fā)展。

（四）突出了審計結果的運用，有利于提升審計監(jiān)督質量

新《規(guī)定》要求各級黨委、政府要建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報制度，明確審計發(fā)現(xiàn)有關問題的責任追究、整改落實和審計結果公告等，被審計領導干部及其所在單位要嚴格按照審計報告的要求進行整改，同時要求經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議有關成員單位必須在各自職責范圍內(nèi)運用審計結果。這就要求高校黨委要高度重視審計結果的運用，出臺經(jīng)濟責任審計整改辦法和經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度等，規(guī)范審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實和責任追究等具體要求，同時明確經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議的成員單位的職責與分工，尤其是高校的組織、人事部門要將經(jīng)濟責任審計結果作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據(jù)，這對提高審計報告的權威性、提升審計報告的質量起著重要的推動作用，能夠真正發(fā)揮高校有關職能部門合力監(jiān)督的協(xié)同效應。

二、高校領導干部經(jīng)濟責任審計報告存在的問題分析

（一）貫徹落實“三個區(qū)分開來”有差距，責任界定有時不易把握

根據(jù)《意見》的精神，要用“三個區(qū)分開來”客觀評價干部，建立激勵機制和容錯糾錯機制，其出發(fā)點是鼓勵干部勇于擔當、善于作為，寬容干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤錯誤?！兑庖姟氛咝詮?，審計人員在具體的責任界定與審計評價中往往不易把握，比如審計人員在評價被審計對象時，有的領導干部存在的失誤錯誤是否屬于先行先試、缺乏經(jīng)驗導致或是探索性失誤和無意造成的，由于審計部門所掌握的資料不夠翔實，有時不容易區(qū)分具體原因，這給審計人員帶來很大的困惑。有的問題可能是被審計對象謀取私利、損公肥私等違紀違法行為造成的，但限于高校當前內(nèi)部控制制度薄弱和相關制度存在漏洞，審計部門在責任界定時，往往會遇到審計證據(jù)不充分的問題，有時還需要與高校財務、資產(chǎn)、科研、教務等業(yè)務部門共同分析與研判。

（二）審計評價比較模糊，不能清晰體現(xiàn)領導干部履職情況

內(nèi)部審計報告的核心部分在于審計評價，但有的高校在對內(nèi)部領導干部進行經(jīng)濟責任審計時，尤其是委托中介機構參與開展經(jīng)濟責任審計時，只是根據(jù)被審計單位和被審計對象提供的工作計劃、工作總結等資料，簡單羅列財務數(shù)據(jù)，僅僅反映被審計對象的概況，如所在部門的簡況、經(jīng)費審批范圍、經(jīng)費名稱、被審計對象任職期間的收支匯總、執(zhí)行支出審批制度和預算收支完成比例等情況。審計結論往往也比較模糊和平淡，如經(jīng)常使用“審計中未發(fā)現(xiàn)違反財經(jīng)紀律行為”等措辭。在審計建議部分沒能提供有針對性或有價值的審計意見，無法清晰反映領導干部的實際履職情況。

（三）審計人員對被審計對象的業(yè)務工作或權力流程不熟，審計報告的可讀性不強

因為綜合性或多科性大學的規(guī)模一般比較大、資金較多，很多高校實行校院二級管理，高校的財權、事權等相應下放，因此，二級學院的黨政負責人所管理的公共資源比較多，權力也比較集中。另外，高校內(nèi)部領導干部管理的領域也各不相同，有的領域業(yè)務比較復雜，專業(yè)性較強。如有的二級學院領導干部負責理科或工科領域，有的負責文科類（社會科學），有的領導干部負責校部機關或研究所行政領域等。這些領導干部所管理與審批的業(yè)務流程、權力設置有所不同，所在部門的權責安排框架、“三重一大”的議事規(guī)則存在差異，二級學院的黨政聯(lián)席會議、教授委員會、專業(yè)委員會和教職工代表大會等治理機制不盡相同，有的差異還比較大，審計人員限于傳統(tǒng)的財務、審計專業(yè)知識，有時對被審計對象的管理領域比較陌生，僅通過財務部門提供的財務賬簿進行分析，所出具的審計報告不夠精準、可讀性相對較差，難以滿足高校管理層的要求。

（四）審計報告的運用效果較差、透明度不高

長期以來，高校審計報告運用效果欠佳、透明度不高。首先，內(nèi)審部門所提的審計建議，不能明確地反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，導致被審計的領導干部或被審計單位的教職工對內(nèi)部審計存有誤解，尤其在審計整改時，有時會出現(xiàn)被審計領導干部或單位消極應付、置之不理甚至抵觸現(xiàn)象。其次，審計報告使用對象偏窄，一般只提交給學校有關的領導、被審計對象和被審計單位，大部分教職工并不知情。再次，高校的組織、人事、紀檢監(jiān)察等部門并沒有充分運用內(nèi)部審計報告，內(nèi)審結果對干部考核、人事任免和財務預算安排等影響不大，在一定程度上影響了內(nèi)部審計報告的權威性。

（五）內(nèi)部審計往往只關注糾錯查弊，審計報告不能充分發(fā)揮事前預警功能

我國高校的內(nèi)部審計往往定位在事后的糾錯查弊方面，對領導干部的經(jīng)濟責任審計更多關注其在任期內(nèi)的財政財務收支合法性、合規(guī)性，而對其執(zhí)行“三重一大”事項集體決策情況、內(nèi)部控制風險管理情況、黨風廉政以及經(jīng)濟運行中可能存在的重大問題則較少關注，審計報告缺少對被審計單位前瞻性、宏觀性的分析，無法給高校領導層提供事前預警的資料，不能充分發(fā)揮內(nèi)部審計在經(jīng)濟運行中的“免疫系統(tǒng)”功能。

三、改進高校領導干部經(jīng)濟責任審計報告質量的路徑

（一）轉變觀念、與時俱進，貫徹落實好“三個區(qū)分開來”的要求

高校內(nèi)部審計部門必須堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，提高審計政治站位。一是審計人員要準確把握“三個區(qū)分開來”的要求，本著實事求是的原則，區(qū)分被審計對象是“為公”還是“為私”，對于領導干部在改革創(chuàng)新中無意造成的過失或失誤，要用好容錯糾錯機制功能。二是審計人員要精準把握中央精神，對上級和學校有關文件實施細則進行梳理與分析，會同高校紀檢監(jiān)察、組織人事等部門商討有關監(jiān)督執(zhí)紀的執(zhí)行標準等問題，明確指出審計中發(fā)現(xiàn)的問題，堅持有錯必糾、有過必改。三是對審計發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，要早發(fā)現(xiàn)、及時糾正，從體制機制上提出整改意見建議，讓被審計領導干部能夠主動擔當、放下包袱，讓有意“踩線”違法亂紀者受到懲戒，營造高校風清氣正的良好政治生態(tài)。

（二）發(fā)揮審計聯(lián)席會議制度優(yōu)勢，全面客觀評價被審計對象

一是高校要出臺經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，明確有關職責和議事規(guī)則，構建由紀檢監(jiān)察、組織、人事、財務和資產(chǎn)部門組成的審計聯(lián)席會議，審計聯(lián)席會議辦公室設在審計部門，審計部門要保持與審計聯(lián)席會議有關成員單位的密切溝通，充分發(fā)揮跨部門協(xié)同監(jiān)督的合力作用，紀檢監(jiān)察部門提供關于被審計對象的信訪、舉報情況，組織部門提供內(nèi)部領導干部的個人申報事項，以評價被審計對象的廉潔情況。二是結合高校接受巡視、二級學院接受巡察、政府審計和校內(nèi)專項檢查督查等發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，通過審計調查、抽查等方式開展專項檢查，以評價被審計對象對有關問題的整改落實情況。三是審計部門要評價被審計對象圍繞高校黨委和行政有關年度重點工作部署的完成情況，針對被審計對象的任期述職報告和所在單位的任期履職情況進行分析，以評價被審計領導干部貫徹執(zhí)行黨的教育方針、政策和學校的任務安排情況。

（三）熟悉被審計對象的業(yè)務和權力流程，規(guī)范審計報告內(nèi)容

一要轉變工作思路，審計部門要對被審計對象所在單位的內(nèi)部控制情況進行梳理與分析，尤其是被審計單位貫徹落實“三重一大”的情況，關注領導干部在選人、重大計劃、大額資金的安排與使用等方面的決策情況。二要關注被審計對象負責建章立制及有關制度的執(zhí)行情況，特別關注被審計單位的支出審批制度、班子的分工與授權審批的劃分依據(jù)，評估被審計單位的內(nèi)部控制方面可能存在的風險。三要了解并熟悉被審計單位黨政聯(lián)席會議、教授委員會、教職工代表大會的制度安排與議事規(guī)則情況，梳理被審計單位的權力流程，通過對被審計單位有關干部職工的訪談，有針對性地抽取部分被審計對象所在單位的財務賬簿進行分析比對、印證，以驗證被審計對象對所在單位有關制度的執(zhí)行情況、信息公開和內(nèi)部控制執(zhí)行情況。四要建立經(jīng)濟責任審計質量控制小組，對審計報告的寫作框架、關注的重點內(nèi)容、審計結論的用語等定期進行討論研究，按新《規(guī)定》的要求，做到“文字精煉、通俗易懂”。

（四）發(fā)揮審計與其他部門的監(jiān)督合力，關注內(nèi)部審計報告的運用

高校內(nèi)部審計作為一個持續(xù)的動態(tài)系統(tǒng)，需要充分發(fā)揮審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、職能部門和二級學院共同參與監(jiān)督的協(xié)同效應。一是隨著全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，高校要構建由紀律監(jiān)督、巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢查監(jiān)督和日常監(jiān)督組成的校內(nèi)監(jiān)督體系，高校黨委要出臺制度，明確規(guī)定各類監(jiān)督的職責，確保校內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。二是校內(nèi)各類監(jiān)督要各司其職，紀律監(jiān)督與巡察監(jiān)督的牽頭機構一般為高校紀檢監(jiān)察部門，而日常監(jiān)督一般由校部機關的職能部門和二級學院牽頭負責，檢查監(jiān)督一般根據(jù)上級和高校的工作安排有計劃地開展，各類監(jiān)督要相互配合，避免重復。三是發(fā)揮專項檢查監(jiān)督的作用，審計部門要將經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題線索及時報告給紀檢監(jiān)察部門，紀檢監(jiān)察部門根據(jù)有關規(guī)定，依規(guī)依紀依法進行監(jiān)督問責。四是審計聯(lián)席會議其他成員單位應當在各自職責范圍內(nèi)運用審計結果，如組織人事部門在干部考核任命中要充分評估和運用審計結果，尤其是審計發(fā)現(xiàn)的問題。五是被審計領導干部及其所在單位要根據(jù)審計報告的要求，限期完成整改，對整改不力的，由審計部門會同紀檢監(jiān)察部門進行問責追責，對整改不配合的或存在消極應付造成不良影響的，審計部門通過發(fā)布審計發(fā)現(xiàn)問題通報等形式予以一定范圍的公開，達到“通報一起、教育一片”的目的，有效提升審計報告的權威性。

（五）審計監(jiān)督關口前移，發(fā)揮“防未病”作用

高校領導干部雖然負責管理學校二級學院或機關部處的相關事務，但并不是高校的所有者，必然存在代理問題及受托責任履行情況監(jiān)督問題。因此，為了更好地提高審計報告質量，發(fā)揮內(nèi)部審計在高校經(jīng)濟運行中的“免疫系統(tǒng)”功能，在“治已病”的同時，做好審計的“防未病”工作，避免“屢審屢犯”現(xiàn)象。一是審計部門要及時梳理分析高校管理工作中存在的苗頭性、傾向性問題，通過開展各類領導干部經(jīng)濟責任審計、工程審計等，及時發(fā)現(xiàn)、分析和解決一些共性問題，及時揭示違紀違規(guī)、損失浪費以及體制機制不完善等問題。二是審計部門主動會同紀檢部門，抓早抓小，將審計監(jiān)督關口前移，準確把握監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，用好第一種形態(tài)，如由高校紀檢部門通過經(jīng)常開展批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)的問責方式，讓問題在萌芽狀態(tài)時就介入監(jiān)督，從機制體制上筑牢廉潔防線。三是會同紀檢監(jiān)察部門，推動構建學校重大事項事前報備制度，根據(jù)高校實際，在一些關鍵領域、重點環(huán)節(jié)做好制度設計，圍繞校院兩級“三重一大”事項，重點關注干部人事、財務、基建（修繕）項目管理、物資（設備）采購等重大事項，要求相關部門在工作開展前向學校紀檢監(jiān)察部門報備，紀檢監(jiān)察部門根據(jù)工作需要，決定進行監(jiān)督的方式，以防控廉政風險，規(guī)范權力運行。