《體育法》新增體育仲裁章的立法思路梳理

譚小勇，周建軍

對(duì)于競(jìng)技體育糾紛的解決機(jī)制，《中華人民共和國(guó)體育法》（2016年）（簡(jiǎn)稱《體育法》）的態(tài)度一直都是“由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁，具體相關(guān)仲裁事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，但是時(shí)至今日，體育仲裁制度仍然處于缺位狀態(tài)，亟待補(bǔ)位！值得慶幸的是，《體育法》修改已被列入全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃，從修法草案來看，新設(shè)體育仲裁章已是該法案的審議事項(xiàng)之一，由此可見在立法上，國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)高度關(guān)注我國(guó)是否應(yīng)該立即建立體育仲裁制度，以補(bǔ)齊在體育司法領(lǐng)域內(nèi)這一明顯的短板；同樣與《體育法》新增體育仲裁章有關(guān)的議題也引起了社會(huì)各界的高度重視和熱烈討論。而且隨著我國(guó)體育糾紛案件數(shù)量的日益增加，完善多元化的體育糾紛解決機(jī)制已是當(dāng)今之需，其中，基于體育特殊性考慮，建立我國(guó)體育仲裁制度又非常必要[1]，體育司法也正走在起跑線上[2]，迫切需要體育仲裁重構(gòu)現(xiàn)有的體育司法體系，因此應(yīng)迅速建立符合我國(guó)國(guó)情的體育仲裁制度。鑒于《中華人民共和國(guó)立法法》（2015年）（簡(jiǎn)稱《立法法》）第8條和第10條的規(guī)定實(shí)屬體育仲裁行政立法最大的法律限制，故而積極尋找其他體育仲裁立法路徑已然是必然選擇。

對(duì)于建立中國(guó)體育仲裁制度的必要性或可行性，從文獻(xiàn)情況來看，已有眾多學(xué)者對(duì)其加以反復(fù)論證，并呈現(xiàn)出了眾多具體研究成果，如于善旭等[1]、張春良[3]、姜熙[4]等。因此本文將不再贅述現(xiàn)有研究成果，直接在《體育法》新增體育仲裁章這一立法路徑的基礎(chǔ)上，著重分析《體育法》體育仲裁章的地位以及梳理該章節(jié)的立法思路。

1 中國(guó)體育仲裁立法路徑的選擇

從法的淵源看，各位階的法律有上位法和下位法的區(qū)別。在同一法律體系內(nèi)，法律效力大的法律被稱為上位法，在其之下生效的為下位法。例如《立法法》作為憲法性法律，是《體育法》的上位法，《體育法》是其下位法，下位法不得與上位法相抵觸。由此可知，《體育法》第32條受制于《立法法》第8條和第10條的規(guī)定，可以說已經(jīng)違背了后者的規(guī)定，亟須修改；換言之，體育仲裁立法應(yīng)積極考量其他立法路徑。縱觀整個(gè)法律體系，目前我國(guó)體育仲裁立法的路徑主要有：體育仲裁直接立法、體育仲裁授權(quán)立法和體育仲裁修改法律3種。

1.1 體育仲裁直接立法：全國(guó)人大就體育仲裁事項(xiàng)專門立法

根據(jù)《立法法》第8條第1款第10項(xiàng)和第7條的規(guī)定可知：有關(guān)訴訟和仲裁制度事項(xiàng)只能制定法律；而制定法律的國(guó)家立法權(quán)只屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。于此，筆者認(rèn)為體育仲裁直接立法是指以頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)體育仲裁法》（簡(jiǎn)稱《體育仲裁法》）為目標(biāo)，由全國(guó)人大或其常委會(huì)依照職權(quán)規(guī)定直接就體育仲裁事項(xiàng)進(jìn)行專門立法。具言之：第一，全國(guó)人大或者其常委會(huì)需要統(tǒng)籌安排，編制立法規(guī)劃，將《體育仲裁法》列入長(zhǎng)期或者短期立法計(jì)劃，分配相關(guān)立法資源；第二，全國(guó)人大或者其常委會(huì)要嚴(yán)格執(zhí)行各自的立法程序，積極就體育仲裁事項(xiàng)進(jìn)行專門立法，例如立法調(diào)研、提出法律草案、審議草案、會(huì)議讀稿、交付表決、簽署實(shí)施等；第三，在《體育仲裁法》頒布實(shí)施之后，需自行對(duì)其進(jìn)行備案管理或?qū)彶?，后續(xù)可能還需對(duì)其進(jìn)行立法檢查以及立法評(píng)估等?？傊?，既然有關(guān)仲裁制度事項(xiàng)只能制定法律，那么在此立法路徑下只能請(qǐng)求全國(guó)人大或常委會(huì)積極作為，針對(duì)體育仲裁事項(xiàng)進(jìn)行專門立法。

1.2 體育仲裁授權(quán)立法：全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院就體育仲裁事項(xiàng)制定行政法規(guī)

根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定推導(dǎo)可知：第8條規(guī)定的體育仲裁事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大或者其常委會(huì)有權(quán)作出授權(quán)決定或者決議，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先行制定行政法規(guī)。以此，筆者認(rèn)為體育仲裁授權(quán)立法是指以先行頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)體育仲裁暫行條例》（簡(jiǎn)稱《體育仲裁暫行條例》）為目標(biāo)，由國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、行政組織法以外的其他法律、法規(guī)或者授權(quán)決定授予的立法權(quán)就體育仲裁事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。眾所周知，由于存在《立法法》第10條第2款的授權(quán)期限等限制，所以國(guó)務(wù)院即使目前擁有《體育法》第32條的授權(quán)，也不能因此制定體育仲裁行政法規(guī)。不過值得關(guān)注的是，該立法路徑除前述第32條一般授權(quán)行政立法之外，還允許特殊授權(quán)行政立法[5]，即全國(guó)人大或者其常委會(huì)可以因體育仲裁制度事項(xiàng)尚未制定法律以及實(shí)際需要，加之《立法法》本身的限制，予以重新作出授權(quán)決定或者決議，以期國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)（《體育仲裁暫行條例》），待條件成熟后再依據(jù)第11條制定法律（《體育仲裁法》）。所以，體育仲裁立法若采用以上立法路徑，首先要請(qǐng)求全國(guó)人大或者其常委會(huì)重新就體育仲裁制度事項(xiàng)作出特別授權(quán)，具體尚需進(jìn)行如下3項(xiàng)立法操作：第一，由全國(guó)人大常委會(huì)依法就體育仲裁事項(xiàng)重新特別授權(quán)于國(guó)務(wù)院，由其代行立法權(quán)，作出授權(quán)決定或決議；第二，修改、廢止或剔除《體育法》第32條，若是修改本條，則具體表述應(yīng)與第一項(xiàng)立法操作保持一致；第三，國(guó)務(wù)院根據(jù)重新授權(quán)的內(nèi)容依法先行制定《體育仲裁暫行條例》。

此行政法規(guī)的名稱應(yīng)采用的是《體育仲裁暫行條例》，而非《體育仲裁條例》。這主要因?yàn)椤缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第5條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)而制定的行政法規(guī)，一律采用×××?xí)盒袟l例或者×××?xí)盒幸?guī)定，以區(qū)分其他行政法規(guī)。

1.3 體育仲裁修改法律：《體育法》新增體育仲裁章

根據(jù)《立法法》第7條第3款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律（此處應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律是指與刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律），而《體育法》非基本法律，所以全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行修改（相比全國(guó)人大嚴(yán)苛的立法程序和修法程序，難度較小）。因此，筆者認(rèn)為體育仲裁修改法律是指以《體育法》新增體育仲裁章為目標(biāo)，由全國(guó)人大常委會(huì)依照職權(quán)和程序規(guī)定對(duì)《體育法》相關(guān)體育仲裁章、節(jié)和條款進(jìn)行修改（包括新增）與廢止，即通過修改法律（《體育法》）的方式達(dá)到相應(yīng)的立法效果?？傮w上，由全國(guó)人大常委會(huì)修改《體育法》，依照立法程序增設(shè)體育仲裁章，確定我國(guó)體育仲裁制度的基本框架。至于是否需要單獨(dú)制定一部體育仲裁法律，抑或是整體或部分歸入《中華人民共和國(guó)仲裁法》（簡(jiǎn)稱《仲裁法》），應(yīng)視立法后的現(xiàn)實(shí)情況再作具體考慮。若采用此立法路徑，全國(guó)人大常委會(huì)需同時(shí)進(jìn)行如下2項(xiàng)立法操作：第一，修改、廢止或剔除《體育法》第32條，即全國(guó)人大常委會(huì)不再通過《體育法》就體育仲裁制度事項(xiàng)授權(quán)于國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)；第二，同時(shí)新增體育仲裁章，確定體育仲裁制度的基本框架和解決體育仲裁的基本問題。

1.4 中國(guó)初建體育仲裁制度的最優(yōu)選擇：體育仲裁修改法律

1.4.1 體育仲裁直接立法：缺少必要性和可行性

必須承認(rèn)的是，依據(jù)《立法法》，國(guó)家直接出臺(tái)一部《體育仲裁法》是調(diào)整體育仲裁事項(xiàng)的最理想狀態(tài)，但是這并不符合現(xiàn)實(shí)情況，直接制定《體育仲裁法》缺少必要性和可行性。第一，立法成本高且占用立法資源。不容置疑的是，任何一部國(guó)家法律的出臺(tái)，都需要耗費(fèi)高昂的立法成本[6]。就《體育仲裁法》立法而言，它是國(guó)家層面的法律，不但由最高權(quán)力機(jī)關(guān)直接制定，而且還要以國(guó)家法律為制定標(biāo)準(zhǔn)，投入大量的人力、物力和財(cái)力予以保障立法質(zhì)量。中國(guó)立法資源一直處于極度稀缺的狀態(tài)，幾乎各類事項(xiàng)都需要立法調(diào)整，因此直接選擇制定《體育仲裁法》，勢(shì)必會(huì)占用已稀缺的立法資源。第二，立法可行性較低。體育仲裁是仲裁的調(diào)整事項(xiàng)之一，體育仲裁調(diào)整事項(xiàng)包含仲裁調(diào)整事項(xiàng)，由此前者的事項(xiàng)層級(jí)明顯低于后者，故而即使我國(guó)目前已頒布實(shí)施了《仲裁法》（該法明顯排除體育仲裁，主要用于調(diào)整民商事仲裁事項(xiàng)），我國(guó)也很難因?yàn)椤吨俨梅ā放懦w育仲裁以及基于體育特殊性考慮而直接單獨(dú)制定《體育仲裁法》，因?yàn)閮煞ú⒘酗@然不合理，只會(huì)浪費(fèi)立法資源和徒增立法成本，所以可行性較低。第三，立法必要性缺乏。目前，體育仲裁立法除了體育仲裁直接立法，還有體育仲裁授權(quán)立法和體育仲裁修改法律。而且在立法實(shí)踐中，后二者的立法成本和立法難度明顯低于前者，立法合理性也相對(duì)高于前者。也就是說在存在其他體育仲裁立法路徑的情況下，應(yīng)優(yōu)先選擇其他立法路徑，而若直接選擇體育仲裁直接立法，明顯不符合立法必要性的要求。

1.4.2 體育仲裁授權(quán)立法：存在諸多授權(quán)限制

授權(quán)立法不是無序的，而存在諸多限制。第一，《立法法》第10條對(duì)授權(quán)立法實(shí)行了嚴(yán)格的立法限制，例如授權(quán)決定必須明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限和相關(guān)原則；而且授權(quán)期限一般不得超過5年，禁止授權(quán)期限不明以及無限期授權(quán)。然而，《體育法》第32條就存在超期授權(quán)以及無限期授權(quán)的情況，即該條款已違背了上位法的規(guī)定。第二，就體育仲裁授權(quán)立法而言，特別授權(quán)行政立法實(shí)質(zhì)上就是把最高權(quán)力機(jī)關(guān)的相關(guān)法律的國(guó)家立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院，由其代行立法權(quán)，因此其所制定的×××?xí)盒袟l例本質(zhì)上可以認(rèn)為就是一部法律，二者同級(jí)，所以體育仲裁立法采用此立法路徑只會(huì)更加受限。第三，由于《體育法》第32條已違背上位法，加之特殊授權(quán)行政立法的制度設(shè)計(jì)，與體育仲裁修改法律的2項(xiàng)立法操作相比，此立法路徑具體需進(jìn)行3項(xiàng)立法操作；而且在程序上是刪改第32條后作出授權(quán)決定？還是先授權(quán)決定后刪改第32條？抑或二者同時(shí)進(jìn)行？需慎重考慮。第四，筆者并未查詢到全國(guó)人大或者其常委會(huì)有重新授權(quán)的先例，因此重新授權(quán)也需要慎重行之。第五，依照《立法法》第11條的規(guī)定推導(dǎo)可知，《體育仲裁暫行條例》后續(xù)將有2種立法結(jié)果：（1）待條件成熟后，依法制定《體育仲裁法》；（2）一直繼續(xù)施行《體育仲裁暫行條例》或者不制定法律且廢止該條例。由此可知該立法路徑下的最終理想結(jié)果還是出臺(tái)《體育仲裁法》，但由上文可知我國(guó)單獨(dú)制定《體育仲裁法》并不現(xiàn)實(shí)，立法可行性也較低。當(dāng)然，從文獻(xiàn)研究情況看，也有學(xué)者認(rèn)為制定行政法規(guī)層級(jí)的《體育仲裁條例》比較符合實(shí)際（正確表述應(yīng)為《體育仲裁暫行條例》）[7]。

1.4.3 體育仲裁修改法律：最優(yōu)選擇

概言之，體育仲裁修改法律這一立法路徑就是通過修改《體育法》，新設(shè)體育仲裁章，從而為我國(guó)初建體育仲裁制度鋪平法律道路。就我國(guó)目前情況來看，此體育仲裁立法路徑為最優(yōu)選擇。第一，《體育法》是我國(guó)調(diào)整體育事項(xiàng)的基本法，體育仲裁事項(xiàng)是體育調(diào)整事項(xiàng)之一，符合立法范圍，故而體育仲裁事項(xiàng)可納入《體育法》予以調(diào)整。第二，與體育仲裁直接立法和體育仲裁授權(quán)立法2種立法路徑相比，體育仲裁修改法律具有4方面優(yōu)勢(shì)：（1）立法成本較低。很明顯的一點(diǎn)是本路徑不需要審立新法，僅需要在原有《體育法》的基礎(chǔ)上刪除、修改或新增某章、某節(jié)或某條款，由此產(chǎn)生的立法成本明顯低于以上二者。（2）立法難度較小。與體育仲裁直接立法路徑相比，后者需要全國(guó)人大或常委會(huì)重新審立新法，立法要求之高，程序之嚴(yán)格，由此導(dǎo)致立法難度明顯高于前者；與體育仲裁授權(quán)立法路徑相比，后者不但需要重新獲得全國(guó)人大常委會(huì)的特別授權(quán)，而且還需要制定一部能夠媲美法律的行政法規(guī)，由此導(dǎo)致立法難度也明顯高于前者。（3）立法可行性較強(qiáng)。與體育仲裁直接立法和體育仲裁授權(quán)立法相比，體育仲裁修改法律既不需要審立新法，也不需要全國(guó)人大常委會(huì)的重新授權(quán)，僅需對(duì)《體育法》修改，由此也不會(huì)浪費(fèi)稀缺的立法資源，完全符合立法資源優(yōu)化配置的要求，也與體育社會(huì)實(shí)踐要求相適應(yīng)。更為重要的是，《體育法》新增體育仲裁章這一立法路徑為未來更深層次的體育仲裁立法留下了充足的立法空間——不管未來直接出臺(tái)一部《體育仲裁法》，還是將體育仲裁相關(guān)法整體或部分歸入《仲裁法》，作為基本法的《體育法》中的體育仲裁章可以完全與之相銜接，不會(huì)發(fā)生立法沖突等。（4）立法操作較少，一步到位。由體育仲裁修改法律路徑可知，本路徑只需要同時(shí)進(jìn)行2項(xiàng)立法操作，與體育仲裁授權(quán)立法路徑相比，前者不但少一項(xiàng)立法操作，而且僅需對(duì)《體育法》相關(guān)章節(jié)和條款進(jìn)行修改或修正，即剔除第32條和新增體育仲裁章，整體上屬于修改立法，一步到位。第三，新增的體育仲裁章可以完全靈活適用委任性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則[8]，這不但能保證法制統(tǒng)一，而且還能節(jié)約立法成本以及優(yōu)化立法資源的配置，更符合立法技術(shù)的規(guī)范性要求。第四，體育仲裁修改法律這一路徑在設(shè)想上也符合體育仲裁立法的合理預(yù)期，即預(yù)計(jì)能夠達(dá)成立法目標(biāo)——初建中國(guó)體育仲裁制度。綜上所述，通過對(duì)以上3種體育仲裁立法路徑的對(duì)比分析，顯然可以發(fā)現(xiàn)：體育仲裁修改法律是中國(guó)初建體育仲裁制度的最優(yōu)選擇。同樣，從文獻(xiàn)情況看，多數(shù)學(xué)者贊同《體育法》新增體育仲裁章或者體育糾紛解決章，如姜熙博士[4]從體育法治體系、體育事業(yè)發(fā)展、《立法法》的要求、修改《體育法》與《仲裁法》的權(quán)衡4個(gè)方面詳細(xì)論述了《體育法》中增設(shè)體育糾紛解決章節(jié)的必要性。

2 《體育法》體育仲裁章的地位

2.1 《體育法》的地位是體育基本法已是共識(shí)

近年來，有關(guān)體育法的地位一直爭(zhēng)議不斷，而與之相類似的《體育法》的地位卻早已達(dá)成共識(shí)，即體育法學(xué)界對(duì)體育法的地位多有爭(zhēng)論，但是普遍認(rèn)為《體育法》的地位是體育基本法。如此，需要注意區(qū)分的是《體育法》和體育法的差別：第一，前者是指一部具體的體育法律規(guī)范；后者是指“專門調(diào)整體育活動(dòng)中形成的體育關(guān)系，以增強(qiáng)人的體質(zhì)、提高運(yùn)動(dòng)水平，最終實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展的法律規(guī)范的總稱”[9]。第二，在分析體育法的地位時(shí)，基本前提之一是“體育法并非僅指體育基本法，而是整個(gè)體育法體系”[10]，即前者含于后者。第三，前者的地位是體育基本法；后者的地位主要有2種觀點(diǎn)，即“體育法是獨(dú)立的部門法”和“體育法不是獨(dú)立的部門法”[11]。于此可知，體育基本法是體育法律體系中的基本法，是一部具體的體育法律規(guī)范，即《體育法》。因此對(duì)于本文而言，既然《體育法》的地位是體育基本法，那么作為該法章節(jié)之一的體育仲裁章的地位就應(yīng)是體育仲裁基本章。

2.2 《體育法》體育仲裁章的地位：體育基本法之體育仲裁基本章

除了上文已經(jīng)論述的當(dāng)前我國(guó)體育仲裁立法路徑的最優(yōu)選擇是體育仲裁修改法律——《體育法》新增體育仲裁章外，在理論上或者立法上，還應(yīng)明確《體育法》中體育仲裁章的地位。筆者認(rèn)為體育仲裁章的地位是體育基本法之體育仲裁基本章，預(yù)留立法空間?！盎尽币辉~在《辭?！分嗅屃x為“根本、最重要的”，所以基本章可解釋為根本、最重要的章節(jié)。由此，筆者認(rèn)為體育仲裁基本章是指《體育法》所列的體育仲裁章為我國(guó)相關(guān)配套的體育仲裁法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件等的根本的、最為重要的章節(jié)（或者立法依據(jù)或者原則性規(guī)定），即基本章或根本章。具體而言，體育仲裁基本章的涵義有三：第一，須是設(shè)于《體育法》的體育仲裁章節(jié)，反之增設(shè)于其他法律的體育仲裁章，不能被稱為體育仲裁基本章，如假設(shè)《仲裁法》增設(shè)的體育仲裁章等；第二，須是其他體育仲裁法律規(guī)范的根本法或母法，即《體育法》的體育仲裁章應(yīng)成為其他體育仲裁法律規(guī)范的立法依據(jù)；第三，與之相配套的體育仲裁法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件等應(yīng)嚴(yán)格依照該章規(guī)定制定與實(shí)施，具體立法內(nèi)容不得與之相違背，也不得與之相抵觸。

相應(yīng)地，將《體育法》體育仲裁章的地位確立為體育仲裁基本章：一方面，意在希望該章立法能夠像“憲法統(tǒng)攝整個(gè)法律體系”一樣，使得“《體育法》體育仲裁章統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)體育仲裁法律規(guī)范體系”，由其繪制中國(guó)體育仲裁法律制度體系的立法藍(lán)圖，再依次通過其他法律形式具體構(gòu)建體育仲裁的各項(xiàng)制度，最終形成體育仲裁法律規(guī)范體系。另一方面，也是為未來體育仲裁立法預(yù)留充足的立法空間。也就是說，不管未來如何具體構(gòu)建中國(guó)體育仲裁制度體系，以及將來體育仲裁立法是直接出臺(tái)一部《體育仲裁法》，還是將體育仲裁相關(guān)法律規(guī)范整體或部分歸入《仲裁法》[12]等；作為基本法《體育法》中的體育仲裁基本章完全可以繼續(xù)與之相銜接，也符合法制統(tǒng)一的要求。總之，既然《體育法》的地位是體育基本法，那么作為其內(nèi)在組成部分的體育仲裁章節(jié)在理論上或立法上的地位就是體育仲裁基本章。

3 《體育法》新增體育仲裁章的立法思路

基于《體育法》體育仲裁章的地位是體育仲裁基本章，從體育仲裁立法的頂層設(shè)計(jì)來看，本章最基本的立法思路可概述為繪制中國(guó)體育仲裁法律制度體系的立法藍(lán)圖。于此，下文將從指導(dǎo)思想、目標(biāo)與路徑、立法銜接、內(nèi)容制定和規(guī)則適用5個(gè)方面，梳理《體育法》新增體育仲裁章的立法思路，供立法參考。

3.1 在指導(dǎo)思想上：依法治體與獨(dú)立仲裁相結(jié)合

依法治體，是指“通過法定程序?qū)?guó)家發(fā)展體育的主張和大政方針變成國(guó)家意志，以及所有體育管理者和參與者都應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則和規(guī)范”[13]。在黨的十五大上，我國(guó)明確提出了依法治國(guó)的基本方略，一直沿用至今?！耙婪ㄖ误w乃是依法治國(guó)在邏輯上的自然延伸，是依法治國(guó)在體育領(lǐng)域的具體化，是將社會(huì)主義法治的規(guī)定、原則和精神貫徹于體育治理的各個(gè)環(huán)節(jié)與方面”[14]，因此，作為維護(hù)體育公平正義最主要的手段之一，體育仲裁更是要堅(jiān)持依法治體，堅(jiān)守體育司法公正，以良法促體育善治。再者，體育仲裁應(yīng)具有獨(dú)立性或自治性，“體育仲裁機(jī)構(gòu)是一種自治性的民間組織，既要獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，又要獨(dú)立于體育行政管理機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，也要獨(dú)立于各級(jí)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、奧委會(huì)和其他社會(huì)團(tuán)體法人”[15]，此處的獨(dú)立不是全方位的獨(dú)立，而是依托于法律的獨(dú)立，是屬于法律框架之下的獨(dú)立。就體育仲裁而言，體育仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)擁有自主裁決權(quán)的民間獨(dú)立仲裁機(jī)構(gòu)；體育仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立仲裁具體可概述為體育仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)依照相關(guān)實(shí)體法和程序法的規(guī)定對(duì)所受理的案件進(jìn)行自主仲裁或者獨(dú)立仲裁，不受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉。最后，體育仲裁立法與“堅(jiān)持依法治體與獨(dú)立仲裁相結(jié)合”并不矛盾，相反體育仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立仲裁本身就是以依法仲裁為前提，即依法才能獨(dú)立仲裁。

3.2 在目標(biāo)與路徑上：聚焦于建設(shè)獨(dú)立的體育仲裁制度

從現(xiàn)實(shí)情況以及未來需求看，隨著各類體育職業(yè)聯(lián)賽在我國(guó)的蓬勃發(fā)展，如足球職業(yè)聯(lián)賽、籃球職業(yè)聯(lián)賽以及新興的各類電子競(jìng)技職業(yè)聯(lián)賽等，體育糾紛案件數(shù)量勢(shì)必會(huì)越來越多，因此我國(guó)迫切需要完善多元化的體育糾紛解決機(jī)制。而體育仲裁作為解決體育糾紛最有效的方式之一，在我國(guó)仍然處于缺位狀態(tài)，亟須建立符合我國(guó)實(shí)際情況的體育仲裁制度。前述已經(jīng)對(duì)我國(guó)應(yīng)選擇體育仲裁修改法律這一路徑進(jìn)行了論證，但學(xué)界對(duì)具體選擇哪一條立法道路存在不同的觀點(diǎn)，如于善旭教授[16]認(rèn)為“仿照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等特殊仲裁的模式，建立獨(dú)立于現(xiàn)有一般仲裁規(guī)則與機(jī)構(gòu)之外的專門體育仲裁機(jī)構(gòu)與制度，成為我國(guó)仲裁解決體育糾紛的可行選擇”；張笑世教授[17]認(rèn)為應(yīng)分兩步走——“先建立半常設(shè)的仲裁機(jī)構(gòu)，后建立常設(shè)性的全國(guó)體育仲裁機(jī)構(gòu)”；張春良教授[3]認(rèn)為“我國(guó)體育仲裁機(jī)制只有走高度集中、強(qiáng)化資源整合、獨(dú)立而專業(yè)的大一統(tǒng)體育仲裁機(jī)制的道路”，并提出了 “我國(guó)獨(dú)立體育仲裁院（CCAS）之建構(gòu)可采用2種方案”。筆者認(rèn)為：其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立獨(dú)立的體育仲裁制度，獨(dú)立解決體育糾紛。具體路徑則是先由某個(gè)或幾個(gè)體育組織牽頭籌備體育仲裁專門機(jī)構(gòu)，如以中華全國(guó)體育總會(huì)為主，聯(lián)合中國(guó)奧委會(huì)和全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)依法組織發(fā)起設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的體育仲裁專門機(jī)構(gòu)——體育仲裁委員會(huì)，再在正式運(yùn)行時(shí)過渡到完全獨(dú)立的第三方體育仲裁機(jī)構(gòu)，即路徑是先發(fā)起籌備再分離過渡為獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)。

3.3 在立法銜接上：體育仲裁應(yīng)有效銜接其他體育糾紛解決方式

在我國(guó)，除了仲裁這一解決爭(zhēng)議的方式之外，還有和解、調(diào)解、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決方式，它們相互補(bǔ)充且各有優(yōu)勢(shì)，適用于不同的案件情形，因此，體育仲裁在立法時(shí)應(yīng)積極考量與其他體育糾紛解決方式的關(guān)系，以便銜接立法。第一，體育仲裁與體育和解或者體育談判。體育談判是一種通過協(xié)商求得和解的自力救濟(jì)方式[18]，具有自愿性和非強(qiáng)制性，一般不會(huì)形成任何書面協(xié)議，由此基于合意而形成的談判結(jié)果或者和解結(jié)果并不具備任何法律效力，完全依賴雙方的信譽(yù)。但是其優(yōu)點(diǎn)是成本低和效率高，可以成為體育調(diào)解和體育仲裁的先行程序[18]，對(duì)此在立法上應(yīng)積極予以確認(rèn)。第二，體育仲裁和體育調(diào)解?！绑w育調(diào)解機(jī)制是一種由當(dāng)事人雙方自愿選擇，在無利害關(guān)系的第三方主持下，以尋求就體育爭(zhēng)議達(dá)成妥協(xié)的糾紛解決程序”[18]，體育調(diào)解同樣具有自愿性和非強(qiáng)制性，與體育和解不同的是體育調(diào)解雙方一般會(huì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議書，該協(xié)議具有法律約束力但無強(qiáng)制執(zhí)行效力（即非強(qiáng)制性），若一方不履行協(xié)議，另一方不能強(qiáng)制履行，但是可以向法院依法起訴履行；再者，若該協(xié)議經(jīng)人民法院司法確認(rèn)為有效，則獲得強(qiáng)制執(zhí)行效力，若一方不履行協(xié)議，另一方可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行（此時(shí)具有強(qiáng)制性）?？偠灾?，體育調(diào)解仍是尊重雙方合意結(jié)果的一種解決體育爭(zhēng)議的方式，在成本和效率上依舊優(yōu)于體育仲裁，因此可以成為體育仲裁的前置程序[18]，對(duì)此在立法上也應(yīng)積極予以確認(rèn)，亦可參照適用《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》）。第三，體育仲裁和體育行政復(fù)議?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》同樣適于體育行政領(lǐng)域，主要解決體育行政主體與體育行政相對(duì)人之間的糾紛，所以體育仲裁立法要高度重視區(qū)分二者的適用范圍，疏通體育糾紛解決機(jī)制。第四，體育仲裁和體育訴訟。截至目前，我國(guó)已經(jīng)建立了民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟三大訴訟制度，可以認(rèn)為我國(guó)訴訟制度已經(jīng)基本成型，因此《體育法》新增體育仲裁章立法只需要與之做好立法銜接，如選擇或裁或?qū)廩19]等。第五，體育仲裁一裁終局以及仲裁、行政復(fù)議和訴訟的多向選擇。當(dāng)出現(xiàn)體育糾紛時(shí)，如何選擇實(shí)為一大難題，具體的程序選擇更是比較復(fù)雜；而對(duì)于共識(shí)性的提案，一時(shí)恐難有完整的程序設(shè)計(jì)，尚需要從理論聯(lián)系實(shí)踐中不斷反復(fù)自證。如除了特定情形一律采用一裁終局之外，是先仲裁、后復(fù)議、再訴訟；或者是先復(fù)議、后仲裁、再訴訟；還是一刀切，即當(dāng)事人雙方一旦選擇了仲裁，之后就不能再提起復(fù)議和訴訟了；抑或者是仲裁和復(fù)議二選一，之后只能提前訴訟等。

3.4 在內(nèi)容制定上：應(yīng)以原則性規(guī)定為主、可操作性規(guī)定為輔

首先，按照立法慣例，《體育法》體育仲裁章作為體育仲裁基本章，該章在具體立法內(nèi)容的制定上不宜過于細(xì)致，建議應(yīng)以原則性規(guī)定為主、可操作性規(guī)定為輔?！霸瓌t”一詞在《辭海》中意為作為依據(jù)的基本準(zhǔn)則，于此原則性規(guī)定可以理解為《體育法》體育仲裁章的具體條款規(guī)定，不僅是某項(xiàng)體育仲裁事項(xiàng)的基本規(guī)定，而且還是其他體育仲裁法律規(guī)范的立法依據(jù)，如：體育仲裁原則的基本規(guī)定、體育仲裁范圍的概括性規(guī)定、體育仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本規(guī)定等?？刹僮餍砸?guī)定則是相比較原則性規(guī)定而言的，是可操作性較強(qiáng)、相對(duì)細(xì)致的具體規(guī)定，如：體育仲裁范圍的肯定式列舉、否定式列舉和兜底式列舉，明確由中華全國(guó)體育總會(huì)設(shè)立體育仲裁機(jī)構(gòu)，體育仲裁申請(qǐng)、受理和裁決的基本程序性規(guī)定，體育仲裁員選任的基本規(guī)定等。其次，通讀《體育法》全文，可以發(fā)現(xiàn)：作為體育基本法，該法立法內(nèi)容也多為原則性規(guī)定，如第11條規(guī)定國(guó)家實(shí)行社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)制度、第19條規(guī)定學(xué)校必須實(shí)施國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、第31條規(guī)定國(guó)家對(duì)體育競(jìng)賽實(shí)行分級(jí)分類管理以及第33條規(guī)定體育競(jìng)賽實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)的原則等，因此以原則性規(guī)定為主、可操作性規(guī)定為輔的這一立法思路完全符合《體育法》的立法現(xiàn)狀，新增體育仲裁章立法也應(yīng)與之保持一致，維護(hù)體育基本法的地位。最后，體育仲裁基本章的立法表述可以借鑒《體育法》其他章節(jié)的立法表述，或者借鑒憲法各章節(jié)的立法表述，具體立法表述應(yīng)結(jié)合我國(guó)體育仲裁實(shí)際情況，加以研究并實(shí)證之。

3.5 在規(guī)則適用上：應(yīng)靈活采用委任性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則

作為體育仲裁基本章，除在立法內(nèi)容的制定上應(yīng)以原則性規(guī)定為主、可操作性規(guī)定為輔，為法制統(tǒng)一和節(jié)約立法成本計(jì)之外，在規(guī)則適用上建議體育仲裁立法應(yīng)靈活適用委任性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則?！八^委任性規(guī)則是指沒有明確規(guī)定行為規(guī)則的內(nèi)容，只是規(guī)定了某種概況性的指示，授權(quán)或委托某一機(jī)關(guān)或某一機(jī)構(gòu)具體規(guī)定的法律規(guī)則；所謂準(zhǔn)用性規(guī)則是指沒有規(guī)定人們具體的行為模式，而是規(guī)定可以參照或援引其他法律規(guī)則規(guī)定來加以明確的法律規(guī)則”[8]，二者通常被統(tǒng)稱為不確定性規(guī)則，即關(guān)于某項(xiàng)事務(wù)的行為規(guī)則內(nèi)容，該法并未明確予以具體規(guī)定，尚需授權(quán)或者委托某一機(jī)關(guān)或者某一機(jī)構(gòu)制定具體規(guī)則，以及參照或者援引其他法律規(guī)則以確定此行為規(guī)則的具體內(nèi)容。具體到體育仲裁立法領(lǐng)域，委任性規(guī)則適用具體有：授權(quán)或者委托體育仲裁機(jī)構(gòu)制定體育仲裁規(guī)則、體育仲裁裁決執(zhí)行規(guī)則、體育仲裁員選任規(guī)則以及體育仲裁員道德行為規(guī)則等。準(zhǔn)用性規(guī)則適用具體有：體育調(diào)解可參照或援引適用《人民調(diào)解法》、部分具體仲裁程序和裁決執(zhí)行程序可參照或援引適用《仲裁法》或者《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、體育合同案件或者體育侵權(quán)案件的裁決依據(jù)可參照或援引適用《中華人民共和國(guó)民法典》等。

4 獨(dú)立體育仲裁制度的設(shè)計(jì)

基于建設(shè)獨(dú)立體育仲裁制度的立法思路，下文將從中華全國(guó)體育總會(huì)的優(yōu)勢(shì)、體育仲裁委員會(huì)的設(shè)立、體育仲裁規(guī)則的制定和體育仲裁制度的運(yùn)行4個(gè)方面對(duì)初期獨(dú)立體育仲裁制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，以期能平穩(wěn)過渡至完全獨(dú)立體育仲裁制度以及擁有第三方中立身份的體育仲裁機(jī)構(gòu)的建成。

4.1 中華全國(guó)體育總會(huì)的優(yōu)勢(shì)

為什么要選擇由中華全國(guó)體育總會(huì)牽頭儲(chǔ)備獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)？主要考慮到中華全國(guó)體育總會(huì)具有其他體育組織不可比擬的相關(guān)優(yōu)勢(shì)：第一，中華全國(guó)體育總會(huì)是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的群眾性體育組織，主要由各省市體育總會(huì)和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等組成，因此其明顯具有廣泛的民意基礎(chǔ)以及在體育行業(yè)內(nèi)較高的權(quán)威性；第二，由非機(jī)關(guān)法人根據(jù)相關(guān)法律授權(quán)組織設(shè)立具體的體育仲裁機(jī)構(gòu)，這在倡導(dǎo)政社分離的體育機(jī)制體制改革的大背景下，將有力淡化原本體育仲裁可能具有的行政色彩；第三，中華全國(guó)體育總會(huì)和其設(shè)立的體育仲裁委員會(huì)都具有一定程度的獨(dú)立性。中華全國(guó)體育總會(huì)自設(shè)立起就是一個(gè)獨(dú)立的社團(tuán)法人，雖然在組織架構(gòu)上存在對(duì)其獨(dú)立性的質(zhì)疑，但由于經(jīng)費(fèi)主要來源于國(guó)家財(cái)政，其實(shí)質(zhì)上并不依附于任何一個(gè)組織實(shí)體，與其他體育組織相比，具有相對(duì)的獨(dú)立性。

4.2 體育仲裁委員會(huì)的設(shè)立

需要明確的是：體育仲裁委員會(huì)是由中華全國(guó)體育總會(huì)牽頭發(fā)起組建，一旦組建完成，就進(jìn)入運(yùn)行階段，成為完全獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)，其他組織機(jī)構(gòu)及政府都不得非法干涉。

中華全國(guó)體育總會(huì)牽頭發(fā)起組建體育仲裁委員會(huì)的核心任務(wù)是對(duì)建設(shè)我國(guó)體育仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，其核心要素是體育仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求，頂層設(shè)計(jì)必須圍繞獨(dú)立性展開，主要涉及：組織架構(gòu)（權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)）、各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)力、相互之間的關(guān)系（制衡措施）、崗位設(shè)置、任職資格條件、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生辦法，以及程序、經(jīng)費(fèi)來源及管理等。

鑒于體育仲裁具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，而且在我國(guó)體育仲裁理論基礎(chǔ)較為單薄、沒有體育仲裁經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)實(shí)下，筆者建議在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只設(shè)立一會(huì)（一個(gè)全國(guó)性的體育仲裁委員會(huì)）一庭（一個(gè)體育仲裁庭），逐步完善體育仲裁制度以及積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。即便條件成熟后，也應(yīng)根據(jù)資源優(yōu)化配置的要求，打破行政區(qū)劃，依需要組織設(shè)立地區(qū)性或者區(qū)域性的體育仲裁庭，節(jié)約體育仲裁資源，保持體育仲裁的統(tǒng)一性。體育仲裁委員會(huì)以及體育仲裁庭的辦公地點(diǎn)建議設(shè)在上?；蛘弑本?，以上海為最優(yōu)選擇。

4.3 體育仲裁規(guī)則的制定

《體育法》體育仲裁章立法應(yīng)授權(quán)體育仲裁委員會(huì)制定體育仲裁規(guī)則?？紤]到體育仲裁立法的靈活性和可操作性，有關(guān)體育仲裁具體的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在體育仲裁章中授權(quán)由體育仲裁委員會(huì)自主制定。另外，由于我國(guó)體育仲裁制度處于創(chuàng)建初期，為無縫銜接《體育法》新增體育仲裁章計(jì)，可以考量并采用以下做法：第一，先由中華全國(guó)體育總會(huì)牽頭組建體育仲裁委員會(huì)，屆時(shí)由委員會(huì)研究制定詳細(xì)且具體的體育仲裁規(guī)則；第二，體育仲裁規(guī)則的備案審查。由于體育仲裁規(guī)則是由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)體育仲裁委員會(huì)制定，所以體育仲裁委員會(huì)可以考慮在體育仲裁規(guī)則頒布實(shí)施之后，依法交由全國(guó)人大常委會(huì)（相關(guān)機(jī)構(gòu)）予以備案審查。

4.4 體育仲裁制度的運(yùn)行

在具體運(yùn)行上，總體由體育仲裁委員會(huì)組織安排具體的體育仲裁庭，具體審理各類體育仲裁案件，體育仲裁委員會(huì)對(duì)仲裁結(jié)果負(fù)責(zé)，實(shí)行一裁終局。具言之：第一，體育仲裁委員會(huì)初期成員（籌備）由中華全國(guó)體育總會(huì)牽頭，聯(lián)合中國(guó)奧委會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等體育組織，應(yīng)在充分考慮其代表性的基礎(chǔ)上共同提名和組織召集。體育仲裁員由委員會(huì)根據(jù)《體育法》設(shè)置的體育仲裁員選任條件共同選任，并形成體育仲裁員名冊(cè)。第二，目前適宜設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的體育仲裁委員會(huì)，以便各類體育仲裁案件予以集中審理、積累經(jīng)驗(yàn)。第三，除了常設(shè)的體育仲裁機(jī)構(gòu)之外，在舉辦重大體育賽事時(shí)，中國(guó)體育仲裁委員會(huì)亦可在舉辦地設(shè)立臨時(shí)體育仲裁庭，應(yīng)對(duì)相關(guān)賽事的緊急需求。第四，體育仲裁委員會(huì)依法獨(dú)立仲裁受理的體育案件，不受任何組織或個(gè)人的干涉。第五，體育仲裁庭的組成人數(shù)應(yīng)當(dāng)是單數(shù)，由體育仲裁委員會(huì)指導(dǎo)組成的體育仲裁庭僅需對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，所作出的體育仲裁結(jié)果一律視為體育仲裁委員會(huì)作出的最終結(jié)果。第六，體育仲裁結(jié)果必須是嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)體育仲裁程序規(guī)則和體育仲裁實(shí)體規(guī)則作出，即體育仲裁程序和體育仲裁實(shí)體法定，反之體育仲裁結(jié)果則是無效的、待定的或者可撤銷的。第七，在原則上，體育仲裁是一裁終局，除體育仲裁可銜接其他體育糾紛解決方式外。第八，基于法律體系化和法制統(tǒng)一的考量，建議體育仲裁裁決的執(zhí)行采用自愿執(zhí)行和申請(qǐng)執(zhí)行2種方式。

5 結(jié)束語

自1995年《體育法》頒布實(shí)施以來，我國(guó)至今尚未建立起一種惠及全國(guó)的有效體育仲裁制度，雖然第32條一直被視為我國(guó)建立體育仲裁機(jī)制的直接法律依據(jù)，但目前其反而在一定程度上阻礙了我國(guó)體育仲裁制度的建立，屬實(shí)無奈！積極考量其他體育仲裁立法路徑已然是必然選擇。在具體立法路徑上，鑒于我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況和法律情況，選擇體育仲裁修改法律這一路徑是我國(guó)目前最快的、最優(yōu)的選擇——《體育法》新增體育仲裁章，完善或者重構(gòu)我國(guó)現(xiàn)有的體育司法體系。另外，從《體育法》的地位是體育基本法的角度看，顯然可以因此認(rèn)為《體育法》體育仲裁章的地位就是體育仲裁基本章，而該章最基本的立法思路亦可概述為繪制中國(guó)體育仲裁法律制度體系的立法藍(lán)圖（體育仲裁立法的頂層設(shè)計(jì)），其他立法思路不得與之相抵觸，相反應(yīng)以此為基礎(chǔ)?？傊?，雖然體育仲裁立法存在重重阻礙，但是鑒于體育仲裁上承體育調(diào)解和體育和解、下接體育訴訟，我國(guó)體育司法體系迫切需要體育仲裁以完善或者重構(gòu)現(xiàn)有的體育司法體系。