地方政府專項債與PPP模式融合機(jī)制研究

應(yīng)益華（教授/博士）何堃

（韶關(guān)學(xué)院廣東韶關(guān)512005）

一、引言

2014年，自國發(fā)［2014］43號、財金［2014］76號等文件開始明確了我國公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)V泛采用PPP模式，PPP模式提升到了一個全新的戰(zhàn)略高度，成為政府主要的融資方式。但在隨后幾年，PPP模式的發(fā)展逐漸趨于理性平穩(wěn)，到如今進(jìn)入一個下滑趨勢。隨著地方政府專項債的“大門”正式打開，到新《預(yù)算法》的頒布實施，地方政府債券正高速發(fā)展。地方政府專項債和PPP模式融合機(jī)制的研究是政府項目融資的一大重要方向，二者的結(jié)合在規(guī)范流程和落實制度保障后，必定能發(fā)揮更大的作用，可以加大項目投資的力度，提升區(qū)域的價值，增加項目收益；擴(kuò)大市場化，引入社會資本，進(jìn)一步深入探索政府與市場的合作領(lǐng)域；二者共同發(fā)揮其最大作用，探索出一條可持續(xù)發(fā)展的路徑。

二、地方政府專項債相關(guān)理論

（一）地方政府專項債的含義。地方政府債券按照資金償還來源一般分為地方政府專項債券和地方政府一般債券。地方政府一般債券是為了進(jìn)行公益性事業(yè)而發(fā)起的舉債，由于這類型的項目是沒有收益的，因此通常以一般公共預(yù)算收入進(jìn)行償還［1］。而政府地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券［2］。

（二）地方政府專項債的現(xiàn)狀分析?！额A(yù)算法》的實施，給予了地方政府舉債的權(quán)利，使得市場邁入了地方政府專項債的“大門”，同時，財政部先后印發(fā)了《地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)［2016］155號）、《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫［2015］83號）等專項債券管理辦法，從管理上對預(yù)算等環(huán)節(jié)的運(yùn)作處理提出了詳細(xì)的要求，同時細(xì)分券種深化了地方政府專項債的運(yùn)行體系，為地方政府專項債的發(fā)展鋪墊良好的制度基礎(chǔ)［3］。

根據(jù)財政部統(tǒng)計，如今的專項債發(fā)行量保持高增，投向基建比例保持高位增長，同時地方政府專項債投資領(lǐng)域主要集中于棚戶區(qū)改造、土地儲備，投資領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大豐富。但由于地方政府專項債發(fā)行時間較短，也面臨著專項債券限額設(shè)定、預(yù)算編制與政府性基金預(yù)算收入聯(lián)動機(jī)制有待強(qiáng)化；專項債券招投標(biāo)利率市場化有待提升；專項債信息紕漏的完整性、有效性及其渠道建設(shè)有待進(jìn)一步完善；缺乏專項債資金投資管理及績效管理等問題［4］。

盡管如此，地方政府專項債仍發(fā)揮了積極意義：一是地方政府通過發(fā)行專項債進(jìn)行舉債融資，為項目儲備了充足的資本金，確保項目的有序運(yùn)行，加快項目建設(shè)的步伐；二是在政府的監(jiān)管和參與下，有利于實現(xiàn)保增長與防風(fēng)險的雙重目標(biāo)；三是地方政府專項債從運(yùn)用范圍來看，集中于人們生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的鐵路、公路、供電、供氣項目，能夠更為精準(zhǔn)地對項目進(jìn)行發(fā)力和實施。

三、PPP模式的相關(guān)理論

（一）PPP模式的含義。PPP是指由政府和社會資本以特許經(jīng)營、項目融資等方式建立的一種新型合作關(guān)系，是新時代背景下由社會各方參與公共設(shè)施項目運(yùn)作的新型融資模式［5］。PPP模式既是通過政府主導(dǎo)，引入民間資本共同參與項目投資，為項目解決融資難的問題，同時也帶來私營企業(yè)的技術(shù)、激發(fā)市場的活力，還是管理模式和社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。

（二）PPP模式的現(xiàn)狀分析。2014年，我國出臺了一系列政策，大力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，將PPP模式推向了一個新的高度，但存在著制度不完善、價格機(jī)制不合理、公共利益受損等問題，2019年財政部出臺了《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10號），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)PPP模式發(fā)展的規(guī)范性，自此PPP模式進(jìn)入一個緩慢發(fā)展、投資項目減少的階段。

在PPP發(fā)展的過程中，項目投資期限長，融資難度大、融資成本高，PPP項目實施需要政府和社會資本提供大量自有資金作為資本，并且由于融資主體是社會資本，因此項目融資成本增加［6，10］；PPP的操作程序嚴(yán)格，項目運(yùn)營周期較長，同時缺乏相應(yīng)的法律體系保障；政府監(jiān)管不到位，社會資本的質(zhì)量可能參差不齊、甚至存在惡行競爭［7］。

但與此同時，PPP模式發(fā)揮著重要作用：第一，其有助于緩解財政壓力，PPP項目通常是為了滿足社會公共產(chǎn)品和服務(wù)需求所投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目的發(fā)展需要大量的資金支持，這給政府融資帶來了很大的壓力。引入社會資本進(jìn)入PPP模式，一方面緩解了資金壓力，另一方面實現(xiàn)了雙方的雙贏。第二，其有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府和民間資本的合作，引入民間企業(yè)的資金和技術(shù)。第三，有利于推進(jìn)市場化改革，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式的政府與民營企業(yè)合作，進(jìn)一步推動市場化進(jìn)程，打出“政府+市場化“的組合拳，厘清政府與市場的邊界。

四、地方政府專項債和PPP模式融合的基礎(chǔ)及約束

（一）PPP與地方政府專項債的共同優(yōu)勢。（1）二者都具備“穩(wěn)定增長”的職責(zé)。自PPP模式得到推廣和應(yīng)用以來，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期內(nèi)生動力可持續(xù)增長，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)方面發(fā)揮了重要作用。2018年后，由于中美貿(mào)易摩擦導(dǎo)致出口萎縮，國內(nèi)居民需求下降，下行經(jīng)濟(jì)壓力較大，國家大力推動地方政府專項債券發(fā)行，通過加強(qiáng)地方項目投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）二者都具有嚴(yán)格的管理體系。PPP和地方政府專項債在預(yù)算管理方面都實行嚴(yán)格的控制，從發(fā)行到使用的流程規(guī)范、審核和監(jiān)督制度嚴(yán)格，全程信息公開透明，預(yù)計風(fēng)險可防可控。（3）實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任相對代際公平。當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量大，所需的資金投入量大，時間漫長，政府和群眾當(dāng)下無法及時享受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的利益，因此可通過立法和制定相關(guān)制度分?jǐn)傢椖康馁M(fèi)用支出，來實現(xiàn)代際之間的公平。（4）兩者的融資成本較低。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投入資金較多，地方政府專項債務(wù)和PPP模式的融資成本較低，因此在給項目帶來資金支持的同時也為地方財政緩解了不少壓力，有利于政府融資結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展。

（二）兩者可以取長補(bǔ)短，以互補(bǔ)優(yōu)勢作為基礎(chǔ)。（1）兩者的結(jié)合運(yùn)用有助于解決項目融資和運(yùn)營的問題。地方政府專項債務(wù)由政府主導(dǎo)，項目融資成本低，國家的政策優(yōu)惠補(bǔ)貼可以進(jìn)一步緩解項目資金壓力，解決項目實施和營運(yùn)資金要求。PPP可以引入民營企業(yè)，加深市場化建設(shè)，并提高項目的建設(shè)、技術(shù)水平，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并分擔(dān)項目風(fēng)險。（2）兩者結(jié)合有助于將PPP回歸本質(zhì)。地方政府專項債提供充足的資本金儲備，PPP模式利用其規(guī)模的運(yùn)營理念推進(jìn)PPP項目的回歸。（3）兩者的結(jié)合有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于地方政府專項債解決融資問題，PPP模式著重于提高質(zhì)量和效率，實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，可以更好地優(yōu)化資源分配并激發(fā)市場活力。

（三）地方政府專項債和PPP模式的融合約束。（1）權(quán)責(zé)難以明確。從資本金來源看，地方政府專項債是政府的負(fù)債，具備還本付息的約束性，而PPP模式是自負(fù)盈虧、共同收益的形式，沒有還本付息的硬性要求。因此，由于資金來源的不同而導(dǎo)致的項目責(zé)任不同，如何在項目中實現(xiàn)融合、權(quán)責(zé)分明是一個需要考慮的問題。（2）收益預(yù)算難以區(qū)分。地方政府專項債是納入政府性基金預(yù)算的，而PPP模式的項目對應(yīng)的是一般公共預(yù)算支出，當(dāng)前以可行性缺口補(bǔ)助的項目為主［8］。對于存在可行性缺口補(bǔ)貼的PPP項目，如果與地方政府專項債務(wù)相結(jié)合，一般公共預(yù)算收入與地方政府專項債務(wù)政府基金預(yù)算管理存在矛盾。（3）杠桿風(fēng)險加大。從杠桿率的分析來看，影響杠桿率的主要因素是項目資金制度。項目資金的來源是項目自有資金和融資資金。專項債以資金本的方式與PPP模式融合會帶來以下問題：提高項目的杠桿率，對項目未來的收益能力和風(fēng)險控制有了更高的要求；對民營資本方有失公平，民營資本方無法通過向社會發(fā)行債券獲得資金投入；地方政府專項債作為項目資本金的風(fēng)險由政府承擔(dān)，而與PPP模式融合后所得到的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，因此風(fēng)險與利益責(zé)任不匹配。（4）政府與市場的關(guān)系。由于公共服務(wù)項目的周期長、成本高，任何一個PPP項目都需要政府和市場的配合，地方政府專項債是地方發(fā)行債券融資的方式，有還本付息的剛性要求，因此地方政府專項債和PPP模式的融合機(jī)制需要厘清政府和市場的關(guān)系。

五、地方政府專項債和PPP模式融合機(jī)制運(yùn)行

（一）規(guī)范地方政府專項債和PPP模式。（1）加強(qiáng)地方隱形債務(wù)的管理。PPP模式推出以來，地方隱形債務(wù)便一直伴隨其發(fā)展：以PPP模式進(jìn)行名股實債的發(fā)行能帶來固定的回報、設(shè)定回購安排，或進(jìn)行非法擔(dān)保，確保最低回報，因此造成政府的付款率上升，一系列的非法PPP項目使地方政府負(fù)擔(dān)不降反升，地方政府產(chǎn)生了更多的隱形債務(wù)。在全國第五次金融工作會議上，對地方隱形債務(wù)明確表示要加強(qiáng)監(jiān)管和檢查。（2）對項目資本金進(jìn)行規(guī)范。我國資本金制度在1996年開始執(zhí)行，經(jīng)過多年的修改和規(guī)劃，形成較為完善的制度體系。同時資本金的比例也在不斷下調(diào)，資本金制度規(guī)定資本金的資金來源必須是權(quán)益性資金，不允許債務(wù)性資金，但有些地方政府部門通過名股實債、大股小債等方式進(jìn)行債務(wù)性資金融資。因此，資本金的監(jiān)管也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)循環(huán)發(fā)展的一大重要措施。財金［2018］23號文件提出：對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，不僅要從金融企業(yè)入手，還應(yīng)該對融資企業(yè)進(jìn)行資本金的管理和審查。（3）根據(jù)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)行地方政府專項債。發(fā)行地方政府專項債券和PPP模式是為了更好地提供公共服務(wù)。近年來，地方政府專項債券的發(fā)行，如發(fā)行自平衡專項債券等，在一定程度上對PPP模式產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)：2020年1—11月，全國發(fā)行地方政府債券62 602億元，占各類債券的23%，成為債券市場的第二大品種。因此，目前的負(fù)債率過高，政府的財務(wù)壓力過大。加強(qiáng)地方政府債券管理，必須區(qū)分重點(diǎn)，因地制宜，完善地方政府債券制度。

（二）二者結(jié)合進(jìn)一步實現(xiàn)“穩(wěn)增長”。（1）協(xié)調(diào)設(shè)置二者的發(fā)行交易條件。為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)揮地方政府專項債和PPP模式融合的協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)提前考慮將二者的協(xié)調(diào)關(guān)口前移，在發(fā)行交易條件上充分考慮具體方案的制定和審查環(huán)節(jié)，根據(jù)實際情況合理設(shè)置交易條件。主要從兩部分入手：一是根據(jù)PPP模式要求民營企業(yè)的付費(fèi)比例不得低于10%的要求，規(guī)范設(shè)置地方政府專項債的發(fā)行規(guī)模；二是在PPP項目落實的全過程中，結(jié)合考慮地方政府專項債發(fā)行后的資金使用問題。（2）可將地方政府專項債作為項目資本金投入。面向公共服務(wù)的項目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常花費(fèi)時間長、成本高，所需資金量大，因此缺乏資金成為項目開展的難題。政府也出臺了多部文件規(guī)定在部分領(lǐng)域部分項目地方政府債券可作為項目的資本金使用，拉動市場資本融入項目投資，降低PPP模式的融資成本，同時讓更多債務(wù)融資資金涌入項目，拓寬渠道。地方政府專項債給予資金支持，PPP模式提供豐富的管理經(jīng)驗，地方政府專項債其長期的特點(diǎn)也能更好地配合PPP模式的生命周期，推動項目運(yùn)行。（3）探索還款機(jī)制的合理轉(zhuǎn)換。地方政府專項債務(wù)的重點(diǎn)是收入和融資之間的平衡，主要考慮因素是未來項目的營業(yè)收入是否可以支付還本付息額，而PPP模式將重心放在了項目效率能否提高上。因此，可以探索一種轉(zhuǎn)換機(jī)制：在項目已應(yīng)用PPP模式的情況下，同時項目本身的營業(yè)收入已用作PPP項目支付，也仍舊可以發(fā)行地方政府專項債券，在不削弱社會資本方或項目公司的運(yùn)營責(zé)任的情況下，將PPP項目收入用作地方政府專項債的償還來源，并調(diào)整相關(guān)的付費(fèi)還款金額，并在建設(shè)期使用地方政府專項債資金作為補(bǔ)貼。這種情況下，有必要與項目公司或民營資本方再次協(xié)商。

（三）政府完善相關(guān)措施制度。（1）加強(qiáng)制度保障。政府應(yīng)加強(qiáng)制度保障，明確規(guī)定地方政府專項債和PPP模式融合機(jī)制的功能分工、利益分配等。首先，應(yīng)以法律條文明確規(guī)定地方政府專項債和PPP模式融合機(jī)制的使用規(guī)則、操作流程，如何更好地以地方政府專項債配合PPP模式，或者以PPP模式配合地方政府專項債。其次，應(yīng)出臺融合機(jī)制的基礎(chǔ)制度，明確融合機(jī)制的運(yùn)營管理方式，解決地方政府專項債作為PPP模式資本金的具體方案，加強(qiáng)資本金的審核。最后，加強(qiáng)監(jiān)管，整合資源拓寬發(fā)展路徑，確保二者的融合機(jī)制合理合法合規(guī)、可持續(xù)發(fā)展。（2）區(qū)分收益邊界。由于地方政府專項債和PPP模式所涉及的產(chǎn)權(quán)問題、預(yù)算問題，會導(dǎo)致二者的融合機(jī)制存在責(zé)任和收益不明確問題，為避免其收益來源重復(fù)，建議合理管理項目全程所發(fā)生的現(xiàn)金流，明確現(xiàn)金收益是來源于PPP模式還是地方政府專項債。（3）運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”加強(qiáng)項目監(jiān)管。運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，保證信息最大程度的對稱，進(jìn)一步公開項目的相關(guān)信息，確保項目的透明性，同時可通過加強(qiáng)監(jiān)管，明確地方政府專項債的資金使用情況，防止政府隱形債務(wù)的增加，平衡好政府與社會資本的利益，更好地引入社會資本，增強(qiáng)市場信心。

六、結(jié)束語

隨著近年來專項債和PPP模式的發(fā)展，二者呈現(xiàn)此消彼長的狀態(tài)，而公共服務(wù)或產(chǎn)品的投入大、周期長，地方政府專項債和PPP模式在其發(fā)展過程中也暴露出不少問題，探索二者的融合機(jī)制是力求發(fā)揮其二者的最大價值，推動項目的實施，同時也是對當(dāng)前融資模式現(xiàn)狀的反思和創(chuàng)新。地方政府專項債和PPP模式二者相互融合，必能發(fā)揮出各自的最大優(yōu)勢，推動我國公共服務(wù)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。