從《貨殖列傳序》看當(dāng)代公共經(jīng)濟(jì)政策系統(tǒng)的改進(jìn)
——兼議公共政策系統(tǒng)的功能限度

唐瓏峻

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

0 引言

公共政策是具有公共決策權(quán)力或權(quán)利的政治主體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于特定目標(biāo)而制定或適用特定行為規(guī)范的過(guò)程及其結(jié)果。它是一系列制度過(guò)程，作為該過(guò)程產(chǎn)出或結(jié)果，具有約束力的各種謀略、法令、條例、辦法、措施的總稱。公共政策的目的是解決公共問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益?！敦浿沉袀餍颉分兴抉R遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，對(duì)當(dāng)今公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)和優(yōu)化有一定的啟示意義，值得我們認(rèn)真研究。

1 從《貨殖列傳序》看公共政策的理論和功能

1.1 《貨殖列傳序》揭示的公共政策理論

一是公共選擇理論。“天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往”體現(xiàn)了公共選擇理論，該理論主張所有政治主體都如同市場(chǎng)主體一樣，在政治活動(dòng)中追求自身利益的最大化。布坎南認(rèn)為，個(gè)體在政治生活中走到一起，其目的是為了自己的利益，如同人們?cè)谑袌?chǎng)中走到一起一樣；通過(guò)相互之間的契約，他們可以保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，如同市場(chǎng)中的貿(mào)易行為一樣。

二是精英理論?！坝谑翘珓衿渑Α薄肮茏有拗O(shè)輕重九府”。這體現(xiàn)了精英理論，該理論主張公共政策可以被看成是握有統(tǒng)治權(quán)的杰出人物的價(jià)值觀和偏好的反映，公共政策不是“群眾”通過(guò)他們的要求或行動(dòng)來(lái)決定的，而是由掌握統(tǒng)治權(quán)的杰出人物決定的，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施。精英理論揭示了一個(gè)重要事實(shí)，即在任何已有的政治制度下，總是少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人；它有助于了解部分社會(huì)現(xiàn)實(shí)與政府部門(mén)決策形成過(guò)程，但是精英人物的統(tǒng)治與決策的形成是否受民眾的影響，是一個(gè)難以判定的問(wèn)題。因?yàn)槊裰髡紊鐣?huì)的基本價(jià)值前提之一就是要求政府反映民眾的要求以獲得其支持，因此，決不能忽視民眾的要求及其對(duì)政策的影響。精英理論所倡導(dǎo)的漸進(jìn)主義政策變遷觀點(diǎn)，在節(jié)奏大大加快的現(xiàn)今時(shí)代也越發(fā)不適應(yīng)。社會(huì)流動(dòng)性加快，人民要求日益多樣且變化頻率加快，精英標(biāo)準(zhǔn)以及行為方式也不斷變遷。

1.2 《貨殖列傳序》體現(xiàn)的公共政策功能

一是導(dǎo)向性功能。“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭(zhēng)?！边@體現(xiàn)了公共政策的導(dǎo)向性功能。物質(zhì)性導(dǎo)向功能明確規(guī)定目標(biāo)，不強(qiáng)制實(shí)施，通過(guò)有計(jì)劃的宣傳、教育、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)及其他措施予以保障，其類似于調(diào)節(jié)性功能，但主要運(yùn)用正向鼓勵(lì)性手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。名譽(yù)性導(dǎo)向功能政策的制訂關(guān)鍵在于影響對(duì)象的觀念或思想意識(shí)，推動(dòng)各種政策理念的社會(huì)化，該類政策主要是產(chǎn)生精神性或道義上的影響，一般不會(huì)產(chǎn)生直接物質(zhì)性影響。

二是管制性功能?！肮茏有拗?，設(shè)輕重九府。”這體現(xiàn)了公共政策的管制性功能，也可以稱調(diào)控功能。公共政策的調(diào)控功能是政府用以實(shí)現(xiàn)各種政治社會(huì)目標(biāo)的基本手段。管制功能的形成通常涉及兩個(gè)或多個(gè)階級(jí)、社團(tuán)之間的沖突，出于對(duì)這些沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)的需要，目的在于確定和維持特定的社會(huì)、市場(chǎng)或管理秩序。管制功能以規(guī)范性法律法規(guī)形式出現(xiàn)，通常以強(qiáng)制手段作為保證，屬于預(yù)防消極被動(dòng)型政策功能，是最原始的政策功能。

三是分配與再分配功能。“上則富國(guó)，下則富家。貧富之道，莫之奪予，而巧者有余，拙者不足?！边@體現(xiàn)了公共政策的分配與再分配功能。1897 年意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)者巴萊多提出了“二八定律”：社會(huì)上20%的人占有80%的社會(huì)財(cái)富。這說(shuō)明財(cái)富在人口中的分配是不平衡的，有這樣兩種人，第一種占了80%，擁有20%的財(cái)富；第二種只占20%，卻掌握80%的財(cái)富。政策的分配功能就是政策主體將公共價(jià)值分配給人口中特定部分，再分配性功能則是政策主體有意識(shí)地在社會(huì)各階級(jí)或團(tuán)體間進(jìn)行收入、財(cái)產(chǎn)和權(quán)利等私人價(jià)值轉(zhuǎn)移的特殊分配形式。

2 公共經(jīng)濟(jì)角度下中國(guó)近代公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)歷程

政策系統(tǒng)是為實(shí)現(xiàn)公共政策功能，由若干政策主體、程序、制度以及各種環(huán)境因素通過(guò)相互作用而形成的一個(gè)有機(jī)體，包括政策子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)。“于是太公勸其女功，極技巧，通魚(yú)鹽”“其后齊中衰，管子修之，設(shè)輕重九府，則桓公以霸，九合諸侯，一匡天下”。這體現(xiàn)了政策的一個(gè)改進(jìn)過(guò)程。為了更好地保障公共政策的實(shí)際效果，隨著政策環(huán)境的改變，政策內(nèi)容也會(huì)不斷調(diào)整。我國(guó)的公共經(jīng)濟(jì)政策也歷經(jīng)了幾個(gè)不同的階段。

2.1 改革開(kāi)放前的中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)——公共政策絕對(duì)的強(qiáng)制性

改革開(kāi)放前的中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)由公共部門(mén)統(tǒng)治一切。公共部門(mén)幾乎壟斷所有社會(huì)資源，從城市的低工資高福利到農(nóng)村的“政社合一”人民公社模式，不管是宏觀控制還是微觀經(jīng)營(yíng)都體現(xiàn)了公共政策的強(qiáng)制性。公共部門(mén)對(duì)社會(huì)財(cái)富擁有絕對(duì)支配權(quán)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和嚴(yán)格的財(cái)政控制。公共部門(mén)是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的主要渠道，公共政策缺乏與社會(huì)的溝通。這種公共部門(mén)壟斷國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高度集權(quán)計(jì)劃模式給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了消極影響。

舊政策因沒(méi)有實(shí)現(xiàn)它們的目標(biāo)，或者對(duì)它們意在解決的問(wèn)題沒(méi)有發(fā)生作用而走向失敗。導(dǎo)致政策失敗的因素主要為：一是政策主體內(nèi)在性與執(zhí)行不力，即政策可能被以削弱其功能的方式進(jìn)行落實(shí)，包括內(nèi)在性抵制、尋租、低效率與無(wú)能力；二是政策本身問(wèn)題，即政策只能解決公共問(wèn)題或眾多根源中的部分問(wèn)題，政策可能有互不相容的目標(biāo)而相互沖突，政策滯后，政策成本與收益具有分離特性；三是政策系統(tǒng)構(gòu)成與運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，即政策系統(tǒng)自身、各子系統(tǒng)內(nèi)部以及相互之間互動(dòng)機(jī)制可能存在種種問(wèn)題，導(dǎo)致政策失敗。

2.2 1979-1993 年的雙軌制改革——公共政策改進(jìn)的開(kāi)放性

我國(guó)公共政策制定過(guò)程的特點(diǎn)是權(quán)力精英的內(nèi)輸入。決策過(guò)程中的利益要求不是由政策體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入政策制定系統(tǒng)，而是由權(quán)力精英自身來(lái)進(jìn)行利益要求的輸入。而雙軌制改革預(yù)示著公共政策逐步開(kāi)放，公眾通過(guò)投票選舉、請(qǐng)?jiān)浮⑸显L、聽(tīng)證等方式參與到公共政策的制定中，公共經(jīng)濟(jì)開(kāi)始逐步煥發(fā)獨(dú)立的生機(jī)活力。

隨著十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1979-1993 年我國(guó)實(shí)行雙軌制改革，國(guó)家財(cái)政下放權(quán)力給國(guó)有企業(yè)和地方政府。1980 年，中央政府和地方政府開(kāi)始分灶吃飯，實(shí)行地方財(cái)政包干。1983 年，國(guó)有企業(yè)實(shí)行“利改稅”，國(guó)有企業(yè)按法律規(guī)定向政府納稅，不再向財(cái)政上繳利潤(rùn)。1985 年，國(guó)務(wù)院決定基本建設(shè)投資由原來(lái)的國(guó)家預(yù)算安排“撥改貸”，財(cái)政不再撥款，改為銀行貸款。

2.3 1994 年以后政府職能的轉(zhuǎn)變——公共政策環(huán)境的適應(yīng)性

公共政策環(huán)境是政策系統(tǒng)邊界以外的實(shí)體、狀況和事件組成的一個(gè)并列系統(tǒng)。政策輸出可能改變環(huán)境，從而改變由環(huán)境提出的要求和支持，并改變系統(tǒng)自身。輸出可能導(dǎo)致新的要求與支持，并進(jìn)一步導(dǎo)致新的輸出，構(gòu)成一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。公共政策在執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)分析政策制定或形成，研究不同功能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程、效果及功能主體，通過(guò)動(dòng)態(tài)改進(jìn)政策系統(tǒng)來(lái)提高政策質(zhì)量并端正社會(huì)發(fā)展方向。

1994 年以后政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一是建立了新的財(cái)稅體制，并確立了復(fù)式預(yù)算制度，逐漸與國(guó)際接軌；二是深化了國(guó)有企業(yè)的改革，基本解決了政企不分的問(wèn)題；三是實(shí)行了政府機(jī)構(gòu)的改革，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上，逐步形成“小而精”的政府。并明確提出建立公共財(cái)政體系的目標(biāo)——適應(yīng)市場(chǎng)需要，提供公共服務(wù)，增進(jìn)市場(chǎng)效率。

我國(guó)公共政策的改進(jìn)歷程也為進(jìn)一步優(yōu)化公共政策提供了啟示：一是通過(guò)納入多種政策主體、協(xié)調(diào)政策實(shí)施主體關(guān)系、充分發(fā)揮非官方政策主體作用等方式，來(lái)保持政策主體系統(tǒng)的多元性與開(kāi)放性；二是通過(guò)加大資源投入、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范監(jiān)督體系等方式，來(lái)保持政策執(zhí)行系統(tǒng)的實(shí)施性與針對(duì)性；三是通過(guò)積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性、認(rèn)識(shí)并利用外部客觀規(guī)律來(lái)保持政策系統(tǒng)與外部環(huán)境的適應(yīng)性與平衡性。

3 公共政策功能限度對(duì)政策系統(tǒng)的要求

公共政策系統(tǒng)的功能限度可理解為公共政策功能效果發(fā)揮的邊界。對(duì)于某一公共政策，政策在其體系中實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)政策效應(yīng)最大化的范圍；對(duì)于整個(gè)政策系統(tǒng)，政策在政府部門(mén)職能范圍內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)收益最大化為目標(biāo)，在各個(gè)政策相互配合制約中提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的程度。公共政策的功能限度是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平的綜合有機(jī)體現(xiàn)。為有效避免發(fā)生政策內(nèi)容與政策預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏離的情況，在政策制定以前，政策主體就必須要對(duì)當(dāng)下的諸多政策環(huán)境進(jìn)行全方位的歸納總結(jié)，進(jìn)而才能夠以預(yù)期目標(biāo)為基礎(chǔ)，以政策環(huán)境的考察內(nèi)容為補(bǔ)充，建立起符合當(dāng)下政策環(huán)境的公共政策，最終保障公共政策能夠得到良好的執(zhí)行，同時(shí)，還不會(huì)出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況。

3.1 公共政策制定要兼顧公平性和科學(xué)性

公共政策制定是公共政策權(quán)利的體現(xiàn)，政策內(nèi)容構(gòu)成易受政策制定者的意志左右，同時(shí)也可能受到利益集團(tuán)的影響。隨著社會(huì)發(fā)展日新月異，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高增速和高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政府不僅需要充分考慮政策環(huán)境因素與政策對(duì)象的利益訴求，還要保證政策制定具有一定的前瞻性，才能盡可能適應(yīng)社會(huì)急劇變化，保證政策執(zhí)行的相對(duì)穩(wěn)定長(zhǎng)效。

一是納入多源政策主體，征求官方政策主體意見(jiàn)，統(tǒng)籌非官方政策主體觀點(diǎn)。二是綜合采納政策議程，政府議程隨政府日常工作產(chǎn)生，關(guān)注在政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作并采取相應(yīng)的行動(dòng)；大眾議程由公眾通過(guò)信訪投訴、輿論討論產(chǎn)生，關(guān)注社會(huì)重大問(wèn)題且在政府職權(quán)范圍內(nèi)，再由政府做出相應(yīng)的反應(yīng)。

3.2 確保公共政策執(zhí)行的靈活性和暢通性

政府部門(mén)在貫徹落實(shí)中受政策執(zhí)行者能力、信息、權(quán)威資源的影響，政策目標(biāo)人群對(duì)政策合法性、權(quán)衡自我利益以及情感道德的認(rèn)同程度各有不同，政策在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重情況下會(huì)導(dǎo)致政策失效。為了消除政策失真、避免政策失效的情況發(fā)生，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)具有動(dòng)態(tài)靈活性，即在允許限度內(nèi)采取靈活的做法，以確保政策嚴(yán)肅又活潑、權(quán)威又親民，共同促成政策目標(biāo)順利達(dá)成。同時(shí)也要保證政策執(zhí)行者與政策對(duì)象溝通的暢通性，在社會(huì)利益最大化的過(guò)程中，我們應(yīng)追求某一方利益向好而不會(huì)有其他人利益受損。政策執(zhí)行者傾聽(tīng)政策對(duì)象的訴求，暢通行政聽(tīng)證、意見(jiàn)征詢、信訪等途徑，積極論證出讓多方滿意且服從的方法，正所謂“兼聽(tīng)則明，偏聽(tīng)則暗”。

3.3 建立公共政策全過(guò)程監(jiān)督及評(píng)估機(jī)制

公共政策發(fā)揮作用最大的阻礙往往并非公共政策制定者和執(zhí)行者出現(xiàn)認(rèn)知能力缺陷，兩者間的利益差別可能是導(dǎo)致政策失真的根本原因。公共政策自身的缺陷，造成了執(zhí)行困難、應(yīng)付執(zhí)行、多策打架的現(xiàn)象。因此需引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)公共政策全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，在政策執(zhí)行一段時(shí)間后，由專業(yè)人士進(jìn)行政策可行性評(píng)估。

一是內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)督公共政策執(zhí)行，內(nèi)部監(jiān)控包括組織結(jié)構(gòu)協(xié)同分工、專設(shè)紀(jì)律監(jiān)督部門(mén)以及國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，外部監(jiān)控包括立法、司法、政黨和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)以及公眾監(jiān)控。二是系統(tǒng)評(píng)估公共政策全過(guò)程，包括政策方案、政策執(zhí)行以及政策效果，通過(guò)權(quán)衡多方信息，來(lái)調(diào)整政策和優(yōu)化資源配置。

4 結(jié)語(yǔ)

《貨殖列傳序》 中有諸多的內(nèi)容可以對(duì)當(dāng)今的公共政策系統(tǒng)改進(jìn)及功能限度的優(yōu)化進(jìn)行啟發(fā)，這不僅說(shuō)明司馬遷有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，也說(shuō)明古代文獻(xiàn)中有很多能夠啟發(fā)現(xiàn)代工作的改進(jìn)的內(nèi)容。因此在現(xiàn)代工作過(guò)程中，不僅要參考現(xiàn)代的諸多理論內(nèi)容，還要從古代文獻(xiàn)中發(fā)掘出具有參考作用的文獻(xiàn)，并以其內(nèi)容為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)想法進(jìn)行完善和補(bǔ)充，確保其能夠符合現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際需要，最終促進(jìn)現(xiàn)代工作效果的提升。我們要優(yōu)化創(chuàng)新政策系統(tǒng)，關(guān)鍵是重塑政府與社會(huì)的權(quán)利關(guān)系，科學(xué)制定政策、優(yōu)化執(zhí)行過(guò)程、監(jiān)督評(píng)估政策，讓公共政策發(fā)揮最大的作用，建設(shè)“不缺位”“不越位”“不錯(cuò)位”的政府。