安全生產(chǎn)的成本問(wèn)題

文/周永平

編輯 包冬冬

自2018年我國(guó)開(kāi)啟新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回顧并探討我國(guó)安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第九篇。

筆者在一次安全大檢查時(shí)，曾與某日資企業(yè)老板有如下對(duì)話：“請(qǐng)比較中國(guó)和貴國(guó)安全生產(chǎn)有何不同？”他小心翼翼地答道：“日本注重預(yù)防，以結(jié)果論成敗，貴國(guó)政府什么都管。”經(jīng)過(guò)更仔細(xì)地討論后，見(jiàn)我等并無(wú)惡意，便放膽地感嘆道：“貴國(guó)安全生產(chǎn)的成本太高了！”這便引出了我們對(duì)安全生產(chǎn)成本問(wèn)題的討論。

在現(xiàn)代高度復(fù)雜的生產(chǎn)方式中，要做好安全生產(chǎn)工作，保障勞動(dòng)者的安全健康，毫無(wú)疑問(wèn)是要付出代價(jià)的，即此項(xiàng)工作是有成本的。從全社會(huì)的角度看，安全生產(chǎn)的成本包括企業(yè)和政府兩個(gè)方面的費(fèi)用支出。很顯然，法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政府的具體的政策要求對(duì)企業(yè)相關(guān)成本的影響是巨大的。我國(guó)在政府安全生產(chǎn)的監(jiān)管中，經(jīng)常出臺(tái)大量的具體政策性要求，在增加其成本方面是不可忽視的。安全生產(chǎn)大檢查中，查閱企業(yè)的文件是必有的環(huán)節(jié)，在此次查閱日企的相關(guān)文件中，令我們震驚的是，該企業(yè)文件收集整理的全面和規(guī)范程度是所有被檢查國(guó)有企業(yè)所不及的。經(jīng)了解，該日企為了應(yīng)對(duì)各類檢查，組織了7 ～8人專門(mén)從事相關(guān)準(zhǔn)備工作。難怪外企老板抱怨成本太高。

真正的外商投資企業(yè)技術(shù)、管理水平都相對(duì)較高，政府對(duì)其檢查和要求還是有所區(qū)別。在安全生產(chǎn)方面，外企尚且認(rèn)為我們“什么都管”“成本太高”，那么標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)資企業(yè)又怎樣呢？數(shù)年前，受到某國(guó)礦山事故成功救援的啟發(fā)，我國(guó)政府要求在礦井（包括煤礦、非煤礦山）中設(shè)置事故救生艙。為搶占這一政策創(chuàng)造的市場(chǎng)，各類企業(yè)紛紛上馬研制救生艙。筆者曾親見(jiàn)某軍工企業(yè)的成形產(chǎn)品，其內(nèi)部設(shè)施先進(jìn)而齊全，可供十余人在其中生活十余天。其售價(jià)定為600 萬(wàn)元以上，艙重?cái)?shù)十噸。

作為外行，我提出了若干問(wèn)題。比如，如此沉重的裝備在礦道中如何移動(dòng)；一個(gè)作業(yè)人員過(guò)百的工作面，需要此種艙室十余臺(tái)，又如何擺放和移動(dòng)；對(duì)有多個(gè)工作面的礦山全面擺置救生艙，成本能否承受；我國(guó)煤礦事故大多數(shù)為瓦斯爆炸引發(fā)，一旦發(fā)生爆炸，礦工是否有足夠的時(shí)間逃進(jìn)避難艙等等。當(dāng)時(shí)有關(guān)人士并未給出令人信服的回答。由于對(duì)其技術(shù)的可行性和實(shí)施給企業(yè)可能帶來(lái)的成本并未進(jìn)行充分的研究和論證，使得政府的此項(xiàng)具體政策只能草草收?qǐng)觥?/p>

政府在制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策時(shí)，應(yīng)該經(jīng)過(guò)充分論證，確保其可以有效實(shí)施。在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法律政策環(huán)境下，企業(yè)要確保勞動(dòng)者的安全健康不受到傷害，都須在工程技術(shù)措施、個(gè)體防護(hù)、健康監(jiān)護(hù)方面采取相應(yīng)措施，并輔之以必須的管理制度和手段予以保障。可見(jiàn)，企業(yè)安全生產(chǎn)成本應(yīng)該是可以預(yù)期和概算的，總成本主要取決于其可能性危害的種類和危險(xiǎn)性程度的高低。對(duì)于具體危險(xiǎn)因素的工程技術(shù)防控成本，受到技術(shù)的可能性、可行性和勞動(dòng)者耐受力的限制。

任何技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的改變都可能帶來(lái)新的成本問(wèn)題。1981 年，美國(guó)棉紡織制造商協(xié)會(huì)以聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局從保護(hù)勞動(dòng)者健康出發(fā)，提高企業(yè)棉塵控制標(biāo)準(zhǔn)，不合理加重其成本為由，狀告職業(yè)安全衛(wèi)生局。聯(lián)邦最高法院經(jīng)調(diào)查質(zhì)證，確定職業(yè)安全衛(wèi)生局提高棉塵標(biāo)準(zhǔn)出于保護(hù)勞動(dòng)者健康之動(dòng)機(jī)，在技術(shù)上是可行的，其給棉紡織企業(yè)帶來(lái)的成本是可承受的，具有合理性，最終駁回了棉紡織制造商協(xié)會(huì)要求撤銷提高企業(yè)棉塵控制標(biāo)準(zhǔn)的訴訟請(qǐng)求。此案確立了美國(guó)在保護(hù)勞動(dòng)者安全健康和企業(yè)成本之間的合理性(reasonable)標(biāo)準(zhǔn)：保護(hù)勞動(dòng)者優(yōu)先，技術(shù)可行、成本可承受。

企業(yè)層面的安全生產(chǎn)成本思考

企業(yè)是社會(huì)的企業(yè)，企業(yè)的成本某種意義上也是全社會(huì)的成本。權(quán)衡企業(yè)安全生產(chǎn)成本的合理性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)行為的基本原則。但我國(guó)政府的安全生產(chǎn)工作似尚未確立這樣的準(zhǔn)則。其具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)多變，甚至以一紙規(guī)范性文件提高國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。特別是在所謂高危行業(yè)，像前述礦山“救生艙”事件絕不是孤例。安全標(biāo)準(zhǔn)和安全條件不斷地頻繁變更，不僅給企業(yè)帶來(lái)可能的巨大成本，從而增加社會(huì)整體成本；而且使具體企業(yè)經(jīng)常無(wú)所適從，甚至轉(zhuǎn)眼間由“合法企業(yè)”變?yōu)椤胺欠ㄆ髽I(yè)”。頒行新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一定要從必要性、可行性、企業(yè)及社會(huì)的可承受性等多方面進(jìn)行充分論證，而不是僅從本質(zhì)安全，甚至為了安全而安全的角度出發(fā)，任性而為。

二是臨時(shí)性、政策性的要求太多太濫，使企業(yè)疲于應(yīng)付，不僅大大增加了企業(yè)的成本，而且干擾企業(yè)的正常運(yùn)作。筆者曾前往某國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)檢查，負(fù)責(zé)人告之，年內(nèi)已接待各級(jí)各類安全檢查40 余次，而且下周還要迎接一市級(jí)部門(mén)的檢查。如果從迎接檢查的準(zhǔn)備，到對(duì)檢查組所提問(wèn)題進(jìn)行整改以一星期為限，那么該企業(yè)將為此耗費(fèi)全年4/5 的時(shí)間。如果檢查組的工作真正做到專業(yè)而準(zhǔn)確的話，企業(yè)便只需要圍繞檢查組的動(dòng)向開(kāi)展工作，便能確保其安全了。

安全生產(chǎn)無(wú)小事，加之黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)的極度重視，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)均生怕在各類檢查中落于人后，被檢查的企業(yè)也不敢有絲毫的倦怠。在這種熱熱鬧鬧的氛圍之下，屢屢被抽中的企業(yè)，只能默默承受著這類形式主義檢查帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)。

我國(guó)政府部門(mén)的安全生產(chǎn)活動(dòng)帶給不應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的成本是多方面的，包括時(shí)間、人力和財(cái)力。譬如，從大的方面看，由政府開(kāi)展的各類創(chuàng)建活動(dòng)、達(dá)標(biāo)活動(dòng)、示范項(xiàng)目等；從小的方面看，經(jīng)常性地?zé)o償抽調(diào)專業(yè)人員參加政府對(duì)別的企業(yè)的檢查，組織職工參加政府主辦的宣傳和造勢(shì)活動(dòng)，被要求贊助相關(guān)的公益類活動(dòng)，等等。

由于安全生產(chǎn)本身屬于人命關(guān)天的大事，任何企業(yè)也不敢擔(dān)保不發(fā)生事故，對(duì)政府組織的這類大大小小的活動(dòng)和提出的具體要求，便只能順勢(shì)而為了。

政府層面的花費(fèi)研究

我國(guó)安全生產(chǎn)政府層面花費(fèi)的成本似乎更值得研究。

首先，我們就安全生產(chǎn)的主管機(jī)關(guān)及其人員與他國(guó)作一比較。在本輪機(jī)構(gòu)改革前，專門(mén)從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的中央政府部門(mén)為正部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，并且其還管理著一個(gè)垂直建制的副部級(jí)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局和內(nèi)部確認(rèn)的副部級(jí)的安全生產(chǎn)救援指揮中心。這樣的機(jī)構(gòu)建制在世界范圍內(nèi)是絕無(wú)僅有的。美國(guó)是首個(gè)組建專職的安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的國(guó)家，其聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局局長(zhǎng)由勞工部副部長(zhǎng)兼任，類似我國(guó)的部管局，若按我們的習(xí)慣論級(jí)別，最多不過(guò)副部級(jí)。其他大多數(shù)國(guó)家均在勞動(dòng)部的基準(zhǔn)局內(nèi)設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作。在法國(guó)則將安全生產(chǎn)與其他勞動(dòng)基準(zhǔn)事務(wù)一并監(jiān)管，沒(méi)有專門(mén)的安全生產(chǎn)處室。

一般國(guó)家的安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)都是相對(duì)單一的，是由專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)管，別的政府部門(mén)并無(wú)監(jiān)管安全生產(chǎn)的職能。美國(guó)除職業(yè)安全衛(wèi)生局對(duì)全國(guó)的相關(guān)工作履行職責(zé)外，1973 年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《礦山安全衛(wèi)生法》授權(quán)組建聯(lián)邦礦山職業(yè)安全衛(wèi)生局，專事礦山安全生產(chǎn)工作外，其他行政機(jī)關(guān)均不涉足安全生產(chǎn)工作。即便如此，美國(guó)這種體制在世界上也是獨(dú)一無(wú)二的。這充分體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作高度專業(yè)性特點(diǎn)，需要進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)管。

當(dāng)然，單一的專業(yè)化監(jiān)管并不意味著其構(gòu)成自行其是的獨(dú)立王國(guó)，其行為的適當(dāng)性、合法性均會(huì)受到相應(yīng)機(jī)制（比如，相當(dāng)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職業(yè)安全衛(wèi)生復(fù)審委員會(huì)、聯(lián)邦法院等）的制約。我國(guó)則完全與之相反，按照“三個(gè)必須”（管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全）的說(shuō)法，相關(guān)政府部門(mén)都有安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)。特別是近20 年來(lái)，安全生產(chǎn)概念嚴(yán)重泛化以后（見(jiàn)《勞動(dòng)保護(hù)》2021 年2 期《安全生產(chǎn)概念辨析》一文），各級(jí)政府為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作，均組建了龐大的屬于議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的安全生產(chǎn)委員會(huì)。其主任由政府首長(zhǎng)擔(dān)任，成員多達(dá)四五十個(gè)（1985 年國(guó)務(wù)院首次成立安委會(huì)，其成員只有十幾個(gè)，主要是管生產(chǎn)的工業(yè)部門(mén)。當(dāng)時(shí)的政策性口號(hào)只有“管生產(chǎn)必須管安全”），幾乎囊括了所有政府組成部門(mén)，并且這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)近來(lái)越來(lái)越步入前臺(tái)，直接行文部署工作，作出決定，漸進(jìn)成為實(shí)體部門(mén)。

按通常的習(xí)慣，有了職能就得有所行動(dòng)，就要按責(zé)履職。如此眾多的部門(mén)在安全生產(chǎn)上相互交錯(cuò)地履行自己的職責(zé)，加之我們當(dāng)前的行政行為本身的規(guī)范性尚存在諸多問(wèn)題（見(jiàn)《勞動(dòng)保護(hù)》2021 年8 期《安全生產(chǎn)的法治問(wèn)題》一文），具體到單個(gè)企業(yè)一年接受四十余次政府非嚴(yán)格意義上的執(zhí)法檢查就可以理解了，其給企業(yè)帶來(lái)的干擾和成本可想而知。

機(jī)構(gòu)眾多，職能重疊交叉是全社會(huì)（包括政府、企業(yè)兩個(gè)層面）安全生產(chǎn)成本巨大的一個(gè)方面。與其他國(guó)家相比，從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的人員數(shù)量驚人是我國(guó)安全生產(chǎn)社會(huì)成本巨大的另一個(gè)原因。

以美國(guó)為例（據(jù)稱，21 世紀(jì)初，我國(guó)組建獨(dú)立建制的安監(jiān)局是借鑒美國(guó)模式），其聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局和聯(lián)邦礦山安全衛(wèi)生局共有工作人員6 000 余人。需要指出的是，根據(jù)美國(guó)立法，其安全生產(chǎn)屬聯(lián)邦管轄事務(wù)（1970 年美國(guó)會(huì)以聯(lián)邦管轄國(guó)際和州際貿(mào)易的理由創(chuàng)立其《職業(yè)安全衛(wèi)生法》)，根據(jù)其體制，安全生產(chǎn)監(jiān)管專屬聯(lián)邦政府，州及以下地方政府無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，地方政府只能根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，提倡性地搞些“職業(yè)安全衛(wèi)生計(jì)劃”一類的自愿行動(dòng)。

2016 年，筆者曾有幸在法國(guó)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，對(duì)其相關(guān)情況進(jìn)行了較詳細(xì)了解。大體情況是，其體制與美國(guó)有相同的地方，但差異更大。與美國(guó)相同的是，監(jiān)管安全生產(chǎn)也是其中央政府的專屬事權(quán)。前已述及，法國(guó)并無(wú)專事安全生產(chǎn)監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其法律指定中央政府勞動(dòng)部的勞動(dòng)基準(zhǔn)局（一譯“勞動(dòng)總局”）負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。該局并未設(shè)立專門(mén)的處室負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，而將其作為所有勞動(dòng)基準(zhǔn)事務(wù)（強(qiáng)制企業(yè)實(shí)施保護(hù)勞動(dòng)者有關(guān)權(quán)利的多類法律規(guī)定，見(jiàn)《勞動(dòng)保護(hù)》2021 年8 期《安全生產(chǎn)的法律邏輯》一文）的組成部分，一并實(shí)行監(jiān)管。具體從事勞動(dòng)基準(zhǔn)事務(wù)的勞動(dòng)監(jiān)察員，在全法國(guó)總共1 681 人。也就是說(shuō)，如果因?yàn)榘踩a(chǎn)的特殊重要性，將其工作量估計(jì)占基準(zhǔn)勞動(dòng)事務(wù)的50%以上的話，全法國(guó)從事安全生產(chǎn)的執(zhí)法人員不足千人。

我國(guó)專事安全生產(chǎn)的政府工作人員數(shù)量是什么狀況呢？自2000 年組建國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管局（2005 年升格為總局）以來(lái)，我國(guó)分級(jí)管理體制不斷完善和擴(kuò)編，目前從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安監(jiān)系統(tǒng)擁有約30 萬(wàn)工作人員。除去各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、主管、兼管安全生產(chǎn)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)以外，按“三個(gè)必須”要求，各有關(guān)政府部門(mén)配備的專事安全生產(chǎn)的工作人員，總數(shù)估計(jì)不會(huì)少于安監(jiān)系統(tǒng)人員數(shù)量。也就是說(shuō)，我國(guó)從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的政府工作人員總數(shù)可能超過(guò)60 萬(wàn)人，是美國(guó)的100 倍，法國(guó)的600 多倍。如此龐大的機(jī)構(gòu)，如此眾多的人員，但各級(jí)各部門(mén)在討論體制編制時(shí)，卻仍然在抱怨體制權(quán)威不足、人員嚴(yán)重不夠！奈何？源于我們?cè)谒枷敕椒ê凸ぷ鞣椒ㄉ洗_立的“政府什么都要管”的思路。

有崗位就得配人，有了適崗之人就要找事干。由于人員眾多，安監(jiān)系統(tǒng)十?dāng)?shù)年間在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展方面可謂蔚為壯觀，從工礦企業(yè)到其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，從實(shí)業(yè)單位到事業(yè)領(lǐng)域，從生產(chǎn)安全到公共安全，再到城市安全，使“安全生產(chǎn)”幾乎涵蓋了所有的行業(yè)和領(lǐng)域，從勞動(dòng)者安全延伸至所有社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全。大而全的安全觀念體現(xiàn)在其基本盤(pán)（企業(yè)安全生產(chǎn)）方面，則是事事都過(guò)問(wèn)，樣樣都要管。其結(jié)果不僅是由政府替企業(yè)支付了應(yīng)由其自身?yè)?dān)負(fù)的安全生產(chǎn)成本，而且更重要的是，讓其養(yǎng)成了對(duì)政府的依賴，嚴(yán)重影響了其履行法定主體義務(wù)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

由上述初步分析，無(wú)論從企業(yè)層面，還從政府層面看，我國(guó)安全生產(chǎn)的成本都太高、太大。從全社會(huì)的角度來(lái)看，這種粗放式的、不計(jì)成本的治理帶來(lái)的總成本負(fù)擔(dān)也難以長(zhǎng)期承受。特別是作為社會(huì)主義國(guó)家，我們的國(guó)家性質(zhì)要求各項(xiàng)事業(yè)都要體現(xiàn)高效率、高效益的優(yōu)越性特征。安全生產(chǎn)并不直接創(chuàng)造效益，但又必須付出必要的成本，使其并不適用經(jīng)濟(jì)學(xué)的投入—產(chǎn)出的效益計(jì)算模型。雖然勞動(dòng)者的安全健康是無(wú)價(jià)的，但并不代表對(duì)其保護(hù)需要無(wú)止境地付出代價(jià)。勞動(dòng)者安全健康權(quán)利保障是一項(xiàng)十分專業(yè)的工作，讓我國(guó)的安全生產(chǎn)回歸真正專業(yè)的治理，也許是降低其社會(huì)成本的有效方法。（本文作者系原國(guó)家安監(jiān)總局巡視員）（未完待續(xù)）