房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)：稅收定位和征管難點(diǎn)

范子英

中國(guó)的房地產(chǎn)稅改革，歷經(jīng)了“試點(diǎn)—立法—再試點(diǎn)”的循環(huán)。

2011年在上海和重慶兩地試點(diǎn)房產(chǎn)稅之后，于2013年提出了房地產(chǎn)稅的改革方向是“立法先行”。在經(jīng)歷了8年的嘗試之后，于2021年的5月份重啟了房地產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)，將通過(guò)多地試點(diǎn)來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)的立法工作打下基礎(chǔ)，由此可見(jiàn)這個(gè)稅種的重要性和復(fù)雜程度。

2021年10月，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作，并根據(jù)《立法法》將授權(quán)期限確定為5年。房地產(chǎn)稅也一改往日的“但聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，正式拉開(kāi)了序幕。按全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的具體辦法由國(guó)務(wù)院制定，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。

新試點(diǎn)定位“引導(dǎo)住房合理消費(fèi)”

正確理解現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅，要把握兩個(gè)“不同”：新時(shí)代的不同，與西方國(guó)家的不同。

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始，關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的表述，往往都跟“健全地方稅體系”同時(shí)出現(xiàn)，房地產(chǎn)稅的最主要功能是為了彌補(bǔ)地方主體稅種的不足。這是與中國(guó)的稅收體制和改革相關(guān)的。

一方面，中國(guó)是一個(gè)以間接稅為主的國(guó)家，間接稅占全部稅收收入的70%，間接稅大多數(shù)是比例稅率，無(wú)法根據(jù)企業(yè)利潤(rùn)或者個(gè)人收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，在終端消費(fèi)甚至還是累退的，因此間接稅占比過(guò)高，不利于收入再分配。

另一方面，隨著2002年所得稅分享改革和2016年全面“營(yíng)改增”，中國(guó)的前四大稅種沒(méi)有一個(gè)是地方稅，要么是中央地方共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅），要么就是中央稅（消費(fèi)稅），而前四大稅種占中國(guó)全部稅收收入的比重高達(dá)78%。

不過(guò)，全國(guó)人大關(guān)于房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的定位是“引導(dǎo)住房合理消費(fèi)”，因此中國(guó)的房地產(chǎn)稅的征收范圍一定是相對(duì)較窄的。我們依據(jù)上海市住房持有數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)如果采用人均60平方米的免稅面積，前80%的家庭是不用交稅的。由于征稅范圍有限，房地產(chǎn)稅的稅收收入也會(huì)相對(duì)有限，其取代現(xiàn)有前四大稅種的可能性非常小，因此短期內(nèi)不足以構(gòu)成地方主體稅種。

房地產(chǎn)稅在西方國(guó)家是一個(gè)常見(jiàn)的稅種，雖然在不同國(guó)家的稱謂不同，但總體上呈現(xiàn)了三個(gè)相同的特征：首先是基層轄區(qū)的主要稅種和主要財(cái)政收入來(lái)源，高層級(jí)政府幾乎不分享該稅種的收入;其次是普遍征收，很少有免稅的規(guī)定;最后是地區(qū)間的稅率存在較大差異，稅率標(biāo)準(zhǔn)由各地方自由決定。

房地產(chǎn)稅在西方國(guó)家的這三個(gè)特征，與該稅種的使用用途直接相關(guān)。大多數(shù)國(guó)家都將該稅種作為地方提供公共服務(wù)的主要資金來(lái)源，將收稅和支出的權(quán)力交給基層政府，讓他們互相之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以最低的稅收成本提供最高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而對(duì)基層政府的財(cái)政擴(kuò)張行為進(jìn)行約束。從居民角度來(lái)說(shuō)，居民可以采取“用腳投票”的方式選擇自己的居住區(qū)，那些公共服務(wù)更好的轄區(qū)會(huì)吸引更多居民，從而推升房?jī)r(jià)，轄區(qū)的房地產(chǎn)稅收入也因此增長(zhǎng)，由此可以提供更好的公共服務(wù)。

中國(guó)房地產(chǎn)稅的定位與西方國(guó)家是完全不同的，一方面，房地產(chǎn)稅的收入相對(duì)有限，無(wú)法保障基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的提供，基層財(cái)政還是要依賴于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;另一方面，影響中國(guó)住房?jī)r(jià)格的高質(zhì)量公共服務(wù)，其財(cái)政資金來(lái)源往往也是高層級(jí)政府，例如醫(yī)療、交通、教育等，一刀切地將房地產(chǎn)稅收入劃歸基層財(cái)政，也會(huì)帶來(lái)地區(qū)間的不公平。

中國(guó)現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅，其主要的作用是調(diào)節(jié)效應(yīng)，而非水平效應(yīng)。在共同富裕的大背景下，充分發(fā)揮稅收在二次分配中的作用，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要抓手。

房地產(chǎn)市場(chǎng)在近年來(lái)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的財(cái)富效應(yīng)，居民之間的財(cái)富差距遠(yuǎn)大于收入差距。例如，上海市前0.1%家庭的人均住房面積超過(guò)300平方米，而最低的5%家庭的人均住房面積不到15平方米，并且這種財(cái)富效應(yīng)往往又來(lái)源于政府的公共投入，例如交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)綠化、公共服務(wù)等等。

房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅都可以歸為資本利得稅，即資本投資產(chǎn)生的收益要跟勞動(dòng)收入一樣納稅，從而做到了稅收的公平。在共同富裕背景之下，理解新時(shí)代的房地產(chǎn)稅，也就很容易得出幾個(gè)基本原則：

首先，中國(guó)的房地產(chǎn)稅一定不是普遍征收，因?yàn)橹饕瞧鹫{(diào)節(jié)效應(yīng)，要優(yōu)先保障居住需求，一定范圍的免稅條款（面積或套數(shù)）會(huì)將約80%的家庭排除在外，這個(gè)稅種真正涉及的家庭數(shù)量在20%以下。

其次，中國(guó)房地產(chǎn)稅的稅率應(yīng)該是累進(jìn)的，因?yàn)檫@是一種資本利得稅，要與個(gè)人所得稅進(jìn)行靠攏。累進(jìn)性是再分配的基礎(chǔ)，同時(shí)累進(jìn)性還更容易達(dá)到房地產(chǎn)稅的另一個(gè)目標(biāo)：房住不炒。

最后，這次的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，一定會(huì)動(dòng)存量房產(chǎn)。上海在2011年試點(diǎn)的房產(chǎn)稅僅針對(duì)新購(gòu)住房行為，因此效果非常弱，即便如此，上海市的政策也在人均60平方米免稅面積的門(mén)檻上有積極作用。房地產(chǎn)稅是持有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅，這意味著只要還在持有，無(wú)論是存量房還是新購(gòu)房，都要納入征稅范圍。

產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和信息共享是征收難點(diǎn)

房地產(chǎn)稅一旦正式進(jìn)入試點(diǎn)環(huán)節(jié)，由于一些配套制度還不夠健全，其征收難度還是非常大的。

首先就是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。中國(guó)的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，各地區(qū)差異巨大，如果以房產(chǎn)市值作為征收依據(jù)，很多的房產(chǎn)并未取得完整產(chǎn)權(quán)，例如小產(chǎn)權(quán)房，在產(chǎn)權(quán)未合法化的狀況下，征稅是無(wú)法落地的;此外，還有一些房產(chǎn)雖然是完整產(chǎn)權(quán)，但是并不屬于商品房，例如經(jīng)濟(jì)適用房、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的福利房，以及一些共有產(chǎn)權(quán)的住房，這些住房在未交易的狀況下，其市場(chǎng)價(jià)值也是無(wú)法獲得的。

另外一個(gè)征稅依據(jù)是租金收入，1986年的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》就規(guī)定租金的12%是應(yīng)納稅額，但是該政策在征管環(huán)節(jié)的難度極大，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法獲取個(gè)人之間的租房行為的信息。

我們不能寄希望房地產(chǎn)稅去解決中國(guó)住房的產(chǎn)權(quán)難題，因此需要把握兩個(gè)基本原則，一是完整產(chǎn)權(quán)是征收房地產(chǎn)稅的前置條件，二是可交易是市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的基礎(chǔ)。

其次是部門(mén)間的信息共享難題。住房產(chǎn)權(quán)管理在住建部門(mén)，征稅在稅務(wù)局，一旦涉及對(duì)存量房征稅，就要求住建部門(mén)將底層數(shù)據(jù)向稅務(wù)局開(kāi)放，并且要及時(shí)動(dòng)態(tài)更新，要做到完全的開(kāi)放，難度還是存在的。

上海市在2011年開(kāi)始的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，在征管環(huán)節(jié)有一個(gè)明確的“抓手”，即所有新購(gòu)住房都要求住建部門(mén)提供購(gòu)房人家庭名下的房產(chǎn)信息，但也僅提供已有住房面積和是否首套，并沒(méi)有提供已有房產(chǎn)的具體信息。這種“抓手”之所以有效，是因?yàn)樽》拷灰篆h(huán)節(jié)涉及其他稅收，需要稅務(wù)局的干預(yù)，因此有一個(gè)清晰的時(shí)間點(diǎn)。

此次的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)之后，缺乏一個(gè)清晰的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，比較可行的是在每年的12月31日，住建部門(mén)向稅務(wù)局一次性推送全部住房產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)，而對(duì)于年中買(mǎi)進(jìn)賣(mài)出的行為，涉及數(shù)個(gè)月的納稅義務(wù)，則需要另外核算。

最后是居民的策略性選擇。任何稅收政策的實(shí)施，微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體的第一反應(yīng)，往往都是采取策略性行為去避稅。

大多數(shù)住房市場(chǎng)的調(diào)控政策，都是以家庭為單位的，一些居民家庭為了繞開(kāi)政策管控，就選擇拆分家庭，例如2010年的住房限購(gòu)政策就導(dǎo)致了“假離婚”。而在上海2011年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)過(guò)程中，新購(gòu)房家庭為了避免納稅，就通過(guò)多個(gè)家庭合買(mǎi)的方式，將各自的住房面積減少到人均60平方米，其中非首套住房的購(gòu)買(mǎi)中，有22%是兩個(gè)以上家庭共同持有。

這次的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，事先需要充分考慮到居民的策略性選擇，一來(lái)是希望征稅能夠落到實(shí)處，二來(lái)也是要避免對(duì)社會(huì)造成不良影響。