行政事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)探討

伏 湘

（云南文化藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，昆明 650111）

0 引言

2003年隨著《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革由此步入法治化軌道，規(guī)范化成為改革主旋律，政府采購(gòu)的全國(guó)推開(kāi)取得了突破性進(jìn)展。2015年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》實(shí)施，政府采購(gòu)管理從程序向結(jié)果導(dǎo)向性轉(zhuǎn)變。2018年，《深化政府采購(gòu)制度改革方案》經(jīng)深改委審核通過(guò)，建立了采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代化政府采購(gòu)制度［1］。

為了貫徹落實(shí)好《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，建立設(shè)計(jì)并執(zhí)行好行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“單位”）政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度尤為重要。

1 單位層面和業(yè)務(wù)內(nèi)外部層面的政府采購(gòu)流程

1.1 單位層面政府采購(gòu)工作的流程

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則與誠(chéng)實(shí)信用原則。

單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和 管控［2］。

單位政府采購(gòu)是單位日常發(fā)生頻率較高的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更關(guān)鍵的是政府采購(gòu)一般具有涉及資金大、完成業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)公眾關(guān)注度高和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)［3］，屬于一個(gè)單位“三重一大”決策事件，所以政府采購(gòu)對(duì)防范一個(gè)單位舞弊和政治風(fēng)險(xiǎn)特別重要，決定了單位層面政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，受到了單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，屬于“一把手”工程，其執(zhí)行水平直接關(guān)系到單位的政治生態(tài)環(huán)境和單位的生存發(fā)展。

1.2 單位內(nèi)外部政府采購(gòu)控制業(yè)務(wù)流程

1.2.1 單位內(nèi)部采購(gòu)流程

從采購(gòu)預(yù)算到執(zhí)行采購(gòu)、資金支付到最后審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，梳理出單位各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，如各個(gè)環(huán)節(jié)崗位職責(zé)劃分是否清晰、不相容崗位是否相分離、授權(quán)審批是否獲得、決策議事制度是否已制定，需要對(duì)不同部門(mén)和崗位的現(xiàn)行管理模式進(jìn)行調(diào)整，解決部門(mén)設(shè)計(jì)不合理、崗位冗余等問(wèn)題。

1.2.2 單位外部業(yè)務(wù)控制流程

從單位代理招投標(biāo)機(jī)構(gòu)的選取、委托，招投標(biāo)中受委托專家的質(zhì)量控制，數(shù)字共享智能化高科技信息手段，公開(kāi)信息共享等方面進(jìn)行流程梳理，找出外部各環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

2 單位在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的問(wèn)題

一是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府采購(gòu)工作的重視程度不夠。政府采購(gòu)工作涉及的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多、法律法規(guī)中專業(yè)術(shù)語(yǔ)多、采購(gòu)過(guò)程周期長(zhǎng)及采購(gòu)方式復(fù)雜等特點(diǎn)導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府采購(gòu)在舞弊和預(yù)防腐敗方面的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度 不夠。

二是單位政府采購(gòu)主體責(zé)任不清晰。單位內(nèi)部由哪個(gè)部門(mén)承擔(dān)政府采購(gòu)工作、具體落實(shí)些什么工作、有無(wú)必要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多主體責(zé)任不清晰的問(wèn)題普遍存在。

三是崗位職責(zé)沒(méi)有細(xì)化，出現(xiàn)多崗一人、不相容崗位沒(méi)有分離的情況。單位實(shí)際工作中，由于人手不足，多數(shù)單位由一人承擔(dān)了采購(gòu)計(jì)劃制訂、采購(gòu)詢價(jià)、采購(gòu)實(shí)施、簽訂合同、驗(yàn)收入庫(kù)等應(yīng)當(dāng)由多人完成的工作。

四是采購(gòu)工作中出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象，沒(méi)有遵循“三重一大”決策議事制度，沒(méi)有分級(jí)授權(quán)審批。單位政府采購(gòu)經(jīng)常涉及金額大的貨物、服務(wù)及工程，如果單位沒(méi)有制定“三重一大”議事決策會(huì)議制度，沒(méi)有分級(jí)授權(quán)審批制度，沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體民主集中決策，出現(xiàn)“一言堂”“一支筆”，會(huì)大大增加舞弊、腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

五是單位政府采購(gòu)隨意性大，沒(méi)有預(yù)算、沒(méi)有進(jìn)行充分論證、沒(méi)有工程造價(jià)審計(jì)等。單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度缺失導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程不清晰，工作人員具體職責(zé)不明確，對(duì)于前期能否采購(gòu)、有預(yù)算方能采購(gòu)、有工程造價(jià)審計(jì)報(bào)告方能施工等前置手續(xù)不清楚。

六是委托的第三方招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有進(jìn)行控制。政府采購(gòu)工作體現(xiàn)了“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，但委托第三方招投標(biāo)代理公司和由專家負(fù)責(zé)工作一般涉及金額非常大，沒(méi)有內(nèi)部控制制度，“串標(biāo)”“圍標(biāo)”和專家服務(wù)質(zhì)量因費(fèi)用承擔(dān)方不獨(dú)立等情況，導(dǎo)致無(wú)法控制過(guò)程與質(zhì)量。

七是單位采購(gòu)項(xiàng)目“化整為零”，采購(gòu)金額分割分單現(xiàn)象普遍存在。按照政府相關(guān)采購(gòu)規(guī)定，政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)每月20萬(wàn)元以內(nèi)的采購(gòu)可以在“政采云”平臺(tái)上的網(wǎng)上超市立即采購(gòu)，即時(shí)到貨，方便快捷。如果在審批時(shí)，經(jīng)辦人報(bào)采購(gòu)計(jì)劃環(huán)節(jié)主體責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)薄弱，很容易導(dǎo)致分割分單“化整為零”現(xiàn)象。

八是因資金緊缺和政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程不清晰，單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)無(wú)法上線。單位政府采購(gòu)環(huán)節(jié)多、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、過(guò)程周期長(zhǎng)、資金大、多人參與等特點(diǎn)，決定了僅由人開(kāi)展政府采購(gòu)內(nèi)部控制工作是不可能的，需要建立一套有清晰的工作流程和明確的崗位職責(zé)，具有授權(quán)審批、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制與應(yīng)對(duì)措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)督評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等功能且數(shù)據(jù)能共享的信息系統(tǒng)。

3 單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)要完成的目標(biāo)

（1）內(nèi)部控制為現(xiàn)代政府采購(gòu)“保駕護(hù)航”。單位建立政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，是加快建立和實(shí)施現(xiàn)代政府采購(gòu)制度、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)的重要保障機(jī)制。

（2）強(qiáng)化政府采購(gòu)政策落實(shí)，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)政策執(zhí)行中，與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)、管理、機(jī)制等都應(yīng)納入內(nèi)控范圍，對(duì)政府采購(gòu)全流程、全環(huán)節(jié)、全要素實(shí)行內(nèi)部控制，以防控廉政和法律風(fēng)險(xiǎn)。用內(nèi)控制度強(qiáng)化制度約束、紀(jì)律約束，堅(jiān)守政治紀(jì)律與政治紅線。

（3）通過(guò)內(nèi)部控制明確各自職責(zé)職權(quán)。為確保采購(gòu)業(yè)務(wù)合法合規(guī)，需要明確采購(gòu)業(yè)務(wù)管理的相關(guān)部門(mén)和崗位的職責(zé)權(quán)限。

（4）實(shí)現(xiàn)物有所值價(jià)值導(dǎo)向。通過(guò)內(nèi)部控制，按照花錢(qián)必問(wèn)效原則確保購(gòu)物有價(jià)值。

（5）通過(guò)建立內(nèi)部控制，壓實(shí)單位主體責(zé)任。單位是全方位、全過(guò)程實(shí)施并運(yùn)行好政府采購(gòu)內(nèi)部控制的主體責(zé)任人。

（6）加強(qiáng)信息公開(kāi)，透明辦公。通過(guò)采購(gòu)前30天內(nèi)采購(gòu)意向公示和采購(gòu)招投標(biāo)公告公示等途徑，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)公開(kāi)公平透明采購(gòu)。

（7）做好績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。政府采購(gòu)使用的是財(cái)政資金，財(cái)政資金要做到花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必追責(zé)。單位要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與考核掛鉤，做好工作評(píng)審和結(jié)果應(yīng)用的推廣。

4 確保單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制執(zhí)行好要注意的幾個(gè)方面

（1）制定單位政府采購(gòu)內(nèi)控制度和管理辦法，嵌入政府采購(gòu)流程信息系統(tǒng)，讓政府采購(gòu)過(guò)程信息化，從預(yù)算到入庫(kù)驗(yàn)收、合同備案，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)表單化、表單信息化、風(fēng)險(xiǎn)矩陣化管理。

（2）將內(nèi)控理念和方法貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程，對(duì)重要控制節(jié)點(diǎn)制定單項(xiàng)管理制度。

（3）內(nèi)控體系的實(shí)施是不斷循環(huán)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，績(jī)效目標(biāo)不同，內(nèi)控策略及要求也就不同。長(zhǎng)期目標(biāo)需分解為當(dāng)期績(jī)效目標(biāo)，內(nèi)部控制策略也要相應(yīng)地按年度調(diào)整。

（4）信息系統(tǒng)是內(nèi)部控制體系的全面反映，審計(jì)監(jiān)督、項(xiàng)目管理、采購(gòu)管理、支付管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算管理、現(xiàn)金管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)與報(bào)告等都需嵌入政府采購(gòu)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。

（5）通過(guò)實(shí)施人、物歸口管理，明確委托代理機(jī)構(gòu)、專家的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督等，明晰相關(guān)人員權(quán)利和義務(wù)。

（6）做到不同崗位不同職責(zé)、不相容崗位相分離，相關(guān)的業(yè)務(wù)多人參與，實(shí)施定期輪崗時(shí)考慮定崗定人是否合理。

（7）完善單位管理機(jī)制，完善“三重一大”等決策議事機(jī)制，完善單位內(nèi)部審核制度，考慮內(nèi)部控制是否能按分級(jí)授權(quán)來(lái)有效運(yùn)行。

（8）增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性和預(yù)算性，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的控制、明確業(yè)務(wù)時(shí)限要求，強(qiáng)化發(fā)生利益時(shí)的沖突管理、健全采購(gòu)檔案管理等采購(gòu)流程。

在單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度實(shí)際運(yùn)行中，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)審計(jì)提出的問(wèn)題和社會(huì)公眾的疑點(diǎn)，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的財(cái)政資金的政府采購(gòu)，應(yīng)合理配置權(quán)責(zé)，提高內(nèi)部控制的針對(duì)性和有效性。同時(shí)要積極推動(dòng)共同治理，充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督管理效果；積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內(nèi)部控制建設(shè)的合力，共同推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展［4］。

最后，以推進(jìn)信息化建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)單位層面信息系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)，融合業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)物流、數(shù)據(jù)流和信息流的集成匯聚［5］，保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)采集的真實(shí)性和完整性，使信息技術(shù)內(nèi)部控制落地實(shí)施好，使單位內(nèi)部控制通過(guò)信息化體現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的事后控制變成事前控制，實(shí)行真正意義上的業(yè)財(cái)融合。

5 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代政府采購(gòu)制度在深化改革中建立和完善，單位內(nèi)部控制建設(shè)一定要與時(shí)俱進(jìn)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，緊密結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)隨時(shí)完善和優(yōu)化，要讓單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制有效運(yùn)行，還要強(qiáng)化單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督審計(jì)，也要在單位政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中充分應(yīng)用財(cái)政資金，全面提升政府采購(gòu)活動(dòng)的組織管理水平和單位綜合治理能力。