“一區(qū)多園”國家高新區(qū)要加強統(tǒng)籌發(fā)展

李志遠 ,陳文豐 ,石妍妍

(1.科學技術(shù)部 火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心,北京 100045;2.北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所,北京 100101)

一、引言

建設國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“國家高新區(qū)”)是國家推進改革、開放、創(chuàng)新等戰(zhàn)略的重要政策工具。經(jīng)過30 年的發(fā)展,國家高新區(qū)已經(jīng)成為我國創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)高地、人才高地和開放高地。2020 年,國家高新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值13.5萬億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13.3%,較2015 年提高1.6 個百分點;營業(yè)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、出口總額、利潤總額分別實現(xiàn)42.8 萬億元、25.6 萬億元、4.5 萬億元、3.0 萬億元,成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。

管理體制機制改革創(chuàng)新是國家高新區(qū)成功的根本保障。30 年來,國家高新區(qū)始終牢記“發(fā)展高科技,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的歷史使命,不忘推動“科技與經(jīng)濟結(jié)合”的初心,堅持制度創(chuàng)新,不斷深化“小政府、大服務”的理念,構(gòu)建了統(tǒng)一、精簡、高效的管理機構(gòu),形成了良好的管理體制機制,為我國推進經(jīng)濟和科技體制改革、增強自主創(chuàng)新能力、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)營造了一個相對獨立而良好的發(fā)展環(huán)境,為全面深化改革,轉(zhuǎn)變政府職能,推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗[1]。

由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡,區(qū)域之間發(fā)展階段和資源稟賦差異性較大,國家高新區(qū)發(fā)展存在時序差異性,為適應自身發(fā)展階段、戰(zhàn)略使命和區(qū)域條件,國家高新區(qū)管理體制也呈現(xiàn)出多樣化特征,不同類型各有特點和利弊。本文研究的“一區(qū)多園”是指,一個高新區(qū)管理區(qū)域包括多個片區(qū)(分園),片區(qū)(分園)的地理空間范圍分布于不同行政區(qū)(縣),一般呈現(xiàn)不連片特征。

二、“一區(qū)多園”的主要類型

各地高新區(qū)根據(jù)自身實際情況,探索出了不同類型的“一區(qū)多園”管理體制類型。按照高新區(qū)管委會對分園承擔的職能和權(quán)限劃分,主要形成建設主體型、非建設主體型、半建設主體型三類。

1.建設主體型。指高新區(qū)管委會對所轄分園實行一體化管理,全權(quán)負責分園的規(guī)劃、開發(fā)建設和管理運營,類似國體中的“共和制”,典型代表有濟南高新區(qū)、武漢東湖高新區(qū)、成都高新區(qū)等。如武漢東湖高新區(qū)經(jīng)過6 次區(qū)域調(diào)整,管轄面積從24平方公里逐步擴大為518 平方公里,涉及洪山區(qū)和江夏區(qū)。東湖高新區(qū)在武漢市委市政府的大力支持和協(xié)調(diào)下,分別與洪山區(qū)、江夏區(qū)簽訂區(qū)域托管協(xié)議,在互利共贏的原則下進行稅收分成,實現(xiàn)了高新區(qū)518 平方公里的統(tǒng)一管理。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)管理需要,東湖高新區(qū)劃分八大產(chǎn)業(yè)園區(qū),形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)布局,并按照扁平化管理要求,八大園區(qū)成立園區(qū)建設管理辦公室,作為東湖高新區(qū)管委會分支機構(gòu),負責規(guī)劃建設、招商引資和企業(yè)服務工作,不具備獨立的財政和經(jīng)濟管理權(quán)限。

2.非建設主體型。指分園的開發(fā)建設、招商引資、企業(yè)服務和社會管理事務都由分園所在地政府(管委會)負責,高新區(qū)管委會作為市政府派出機構(gòu),承擔分園指導、協(xié)調(diào)職能,統(tǒng)籌各分園的發(fā)展。這類“一區(qū)多園”涉及分園的變更、調(diào)整、人事、編制等事項,不涉及主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整,類似國體中的“邦聯(lián)制”,典型代表為中關(guān)村、深圳高新區(qū)、佛山高新區(qū)等。如中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(以下簡稱中關(guān)村示范區(qū))實行“一區(qū)十六園”管理模式,各分園人、財、物都由分園管委會或所在區(qū)政府負責。中關(guān)村管委會作為市政府派出機構(gòu),對各分園發(fā)展建設進行綜合指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),同時承擔政策研究與制定、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進與服務、市政府園區(qū)建設專項資金管理、國際交流與合作等職能。

3.半建設主體型。主要指高新區(qū)管委會管理主園區(qū)(一個或多個)的全部開發(fā)建設與管理服務事務,對其他分園進行統(tǒng)籌指導、發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟統(tǒng)計等職能;其他分園的開發(fā)建設、招商引資、企業(yè)服務和社會管理事務由分園所在地政府(管委會)負責,類似國體中的“聯(lián)邦制”。典型代表有上海張江高新區(qū)、重慶高新區(qū)、天津高新區(qū)、寧波高新區(qū)等。

以重慶高新區(qū)為例,2019 年12 月重慶市五屆人大常委會第十四次會議表決通過《關(guān)于重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)行政管理事項的決定》,明確重慶高新區(qū)管理范圍包括直管園(主園區(qū))和拓展園(其他分園)兩部分,將西永微電園全域及沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)、江津區(qū)部分區(qū)域劃歸高新區(qū)管理統(tǒng)籌。重慶高新區(qū)管理范圍從原來的74平方公里擴大至1 031.2 平方公里,其中直管園面積310 平方公里。在管理運營方面,重慶高新區(qū)實行規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、項目審批、財稅政策、綜合執(zhí)法“六統(tǒng)一”,由高新區(qū)管委會負責直管園的經(jīng)濟社會一體化管理,以及拓展園的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項目審批、政策制定、經(jīng)濟統(tǒng)計、考核評價等經(jīng)濟管理事務,各拓展園保持現(xiàn)行人事、財政等管理體制不變。

三、“一區(qū)多園”模式的現(xiàn)實意義

高新區(qū)在創(chuàng)建之初就選擇“一區(qū)多園”模式或在發(fā)展擴張過程中走向該模式主要有以下幾方面的考慮:

一是破解發(fā)展空間瓶頸。我國高新區(qū)是借鑒國外科學園區(qū)[2]成功經(jīng)驗,并結(jié)合我國自身特點發(fā)展起來的,一開始主要是在一些中心城市和大城市創(chuàng)辦,區(qū)域選擇也多是緊鄰這些城市的智力密集區(qū),如北京中關(guān)村、武漢東湖、西安、成都等地高新區(qū)。隨著高新區(qū)發(fā)展壯大,土地供給緊缺,產(chǎn)業(yè)用地逐漸成為發(fā)展瓶頸,且高新區(qū)范圍內(nèi)城市化程度比較高,幾乎沒有可供進一步開發(fā)的連片空間。由此,一些地方政府將鎮(zhèn)、街道或若干行政村整建制托管給高新區(qū)管理,或者采用合作開發(fā)、掛牌、飛地等方式在城市其他區(qū)域拓展,形成高新區(qū)“一區(qū)多園”模式。[3]

二是更好發(fā)揮高新區(qū)輻射帶動作用,打造高能級戰(zhàn)略性平臺。國家高新區(qū)成立之初以“構(gòu)建小氣候、營造小環(huán)境”為導向,開展先行先試和改革創(chuàng)新。過去30 年,國家高新區(qū)持續(xù)不斷優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源要素,誕生了一批重大創(chuàng)新成果,集聚了一批創(chuàng)業(yè)者和高新技術(shù)、高成長的科技企業(yè),探索出行之有效的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗和路徑,對城市發(fā)展起到了引領(lǐng)和示范帶動作用。推行高新區(qū)的“一區(qū)多園”,可以進一步提升高新區(qū)的顯示度、影響力、輻射力,把高新區(qū)過去30 年積累的要素、成果、品牌、政策、模式擴散到城市周邊有條件的區(qū)域,促使更多區(qū)域享受高新區(qū)政策紅利,營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài),探索創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展路徑。以南京為例,2018 年,南京市委市政府作出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展“121”戰(zhàn)略部署,將高新區(qū)確定為南京“創(chuàng)新名城”建設的主陣地,按照“一區(qū)多園”發(fā)展思路,統(tǒng)籌全市十五個區(qū)縣的優(yōu)質(zhì)資源形成高新區(qū)“一區(qū)十五園”發(fā)展新格局。

三是推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和創(chuàng)新資源優(yōu)化配置。國家高新區(qū)推動我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)從無到有、從小到大,是我國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一面光輝旗幟和主要戰(zhàn)略力量。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入演進,產(chǎn)業(yè)鏈條式、集群化、生態(tài)化發(fā)展呈現(xiàn)跨區(qū)域布局,物理空間邊界愈加弱化,產(chǎn)業(yè)邊界愈加淡化,單個園區(qū)已經(jīng)難以承載更大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。另外,為規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展,國務院在2003年部署開展了清理整頓開發(fā)區(qū)的工作,并在2017 年和2020 年先后出臺文件,提出按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的要求,鼓勵以國家高新區(qū)為主體整合或托管區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)互補的省級高新區(qū)或各類工業(yè)園區(qū)。在此背景下,一些地方將原來已設立的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或相關(guān)園區(qū),納入國家高新區(qū)形成“一區(qū)多園”,力求強化空間聯(lián)動、功能耦合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同,推進空間布局優(yōu)化、要素有機整合、產(chǎn)業(yè)集群集約,解決功能區(qū)小、散、低,產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)競爭、低水平重復建設等問題。

四是快速增強綜合實力和規(guī)模優(yōu)勢,利于升級或爭先進位。目前,169 家國家高新區(qū)分布于全國30 個省(自治區(qū)、直轄市),全國一半的地級市已經(jīng)實現(xiàn)國家高新區(qū)布局。一些中西部地區(qū)還在加快國家高新區(qū)的創(chuàng)建,但往往面臨創(chuàng)新資源薄弱分散、產(chǎn)業(yè)競爭力不足等問題,為進一步增強實力,集中優(yōu)勢資源,部分地方往往采用“一區(qū)多園”模式,納入產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新條件相對較好的園區(qū),舉全市之力創(chuàng)建國家高新區(qū)。此外,在國家高新區(qū)爭先進位過程中,一些地方也會通過“一區(qū)多園”試圖快速形成規(guī)模優(yōu)勢,實現(xiàn)擴量增質(zhì),提升競爭實力。

四、“一區(qū)多園”存在的主要問題

“一區(qū)多園”模式改變了國家高新區(qū)原有的空間結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu),跨層級、跨行政區(qū)域的發(fā)展,必然會遭遇體制性問題和障礙。在“一區(qū)多園”推進的同時,也帶來了管理難度的增加,引發(fā)了業(yè)內(nèi)對“一區(qū)多園”模式的一些爭議。

一是“一區(qū)多園”空間選擇不優(yōu)。部分高新區(qū)尤其是新升級高新區(qū)為承接地方清理整頓園區(qū)的任務,盲目納入一些發(fā)展水平低、創(chuàng)新能力差的區(qū)域形成“一區(qū)多園”模式,既拉低了高新區(qū)的平均發(fā)展質(zhì)量,也偏離了高新區(qū)“又高又新”發(fā)展初衷,形成了“戴帽子、不出力”的尷尬局面。

二是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。部分高新區(qū),特別是非建設主體型和半建設主體型高新區(qū)在實施“一區(qū)多園”管理模式時,缺乏統(tǒng)一整體的規(guī)劃,相關(guān)分園各自為陣,對國家高新區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展要求、發(fā)展路徑不明確。

三是不同主體間權(quán)責利不明確。“一區(qū)多園”模式打破原有利益分配格局,涉及高新區(qū)管委會和分園管委會之間、市級政府與區(qū)(縣)級政府之間等多個主體,不同主體在職能分工、管理權(quán)限、財政稅收等管理職能以及利益分配方面容易引發(fā)矛盾[4]。

四是統(tǒng)籌發(fā)展不力。一些高新區(qū)管委會對分園沒有實質(zhì)性管理權(quán)限,且缺乏有效的統(tǒng)籌手段,導致各分園獨立運作,非但難以形成合力,反而會進一步加劇同質(zhì)競爭,造成有限資源的分散,很難形成“一盤棋”的發(fā)展格局,還會給外界造成盲目擴張、面子工程、僅追求經(jīng)濟數(shù)據(jù)好看等負面印象。

總體來看,實施“一區(qū)多園”管理模式的高新區(qū),管委會對分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度越大,越有利于協(xié)同聯(lián)動發(fā)展,也越有利于形成高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展格局。建設主體型的“一區(qū)多園”“共和制”模式明顯優(yōu)于半建設主體型的“一區(qū)多園”“聯(lián)邦制”模式,更優(yōu)于非建設主體型的“一區(qū)多園”“邦聯(lián)制”模式。

五、“一區(qū)多園”的典型案例

(一)成都高新區(qū)

成都高新區(qū)于1991 年被國務院批準為全國首批國家高新區(qū)。建區(qū)30 年,成都高新區(qū)管理體制機制隨時代和空間而變,先后經(jīng)歷了單一政府工作部門、政企合一、準行政區(qū)、兩區(qū)整合、一區(qū)四園五個階段。現(xiàn)有管轄面積234.4 平方公里,形成含高新南區(qū)、高新西區(qū)、成都天府國際生物城、成都未來科技城的一區(qū)四園格局。

高新區(qū)管委會是市政府的派出機構(gòu),按照《成都國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》(NO:SC132801),依法行使成都市人民政府賦予的規(guī)劃、教育、科技、財政、土地、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等經(jīng)濟和社會管理權(quán)限。對高新區(qū)南區(qū)、高新區(qū)西區(qū)實行經(jīng)濟社會一體化管理,承擔區(qū)域內(nèi)的黨務、行政、經(jīng)濟和社會事務等職能。

成都高新區(qū)管委會、雙流區(qū)人民政府于2016 年3 月14 日簽署協(xié)議,合作共建天府國際生物城。雙方遵循“優(yōu)勢互補、封閉管理、專業(yè)運營、共建共享”原則,形成“合作共建領(lǐng)導小組+合作共建領(lǐng)導小組執(zhí)委會+生物城管委會”的三級決策運行機制。天府國際生物城管委會由高新區(qū)管委會內(nèi)設機構(gòu)生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展局和雙流區(qū)共派人員組成,在生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展局的統(tǒng)籌下履行經(jīng)濟發(fā)展職責,社會管理事務由雙流區(qū)負責推動。成都高新區(qū)管委會與雙流區(qū)人民政府合資組建成都天府國際生物城投資開發(fā)有限公司,負責生物城基礎(chǔ)設施建設、配套建設、產(chǎn)業(yè)投資、園區(qū)運營等工作,并作為資本運營管理平臺,撬動社會資本參與園區(qū)建設及產(chǎn)業(yè)投資。圍繞財政投資、財稅收入、經(jīng)濟指標考核等方面,成都高新區(qū)和雙流區(qū)形成共擔共享機制。

未來科技城由成都高新區(qū)和成都東部新區(qū)合作共建。在成都市委市政府統(tǒng)籌領(lǐng)導下,遵循“創(chuàng)新機制、封閉運行、權(quán)責對等、合作共享”原則,設立成都未來科技城發(fā)展服務局,依據(jù)2021 年《成都未來科技城管理暫行辦法》(成都市人民政府令第212號)進行機構(gòu)設置,履行法定機構(gòu)職責,負責未來科技城的開發(fā)建設、運營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合協(xié)調(diào)等工作,由成都高新區(qū)管委會管理。成都東部新區(qū)管委會負責科技城的社會保障、公共衛(wèi)生、城市管理、社區(qū)發(fā)展治理等社會事務。成都東部新區(qū)管委會、成都高新區(qū)管委會按照職責分工負責科技城的生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等事務。

(二)中關(guān)村

中關(guān)村示范區(qū)“一區(qū)多園”發(fā)展格局歷經(jīng)多次空間范圍調(diào)整而形成。1988 年成立北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)主要位于海淀區(qū),1994 年增加昌平園、豐臺園形成“一區(qū)三園”,1999 年增加電子城(現(xiàn)屬朝陽園)、亦莊園形成“一區(qū)五園”,2001 年增加德勝園(現(xiàn)屬西城園)、健翔園(現(xiàn)屬朝陽園)形成“一區(qū)七園”,2006 年調(diào)整增加雍和園(現(xiàn)屬東城園)、石景山園、通州園、大興生物醫(yī)藥基地(現(xiàn)屬大興-亦莊園)形成“一區(qū)十園”,2012 年國務院批復同意調(diào)整中關(guān)村空間規(guī)模和布局,政策區(qū)覆蓋全市所有區(qū),形成目前“一區(qū)十六園”發(fā)展格局。

中關(guān)村示范區(qū)形成了由國家部委、北京市、中關(guān)村示范區(qū)、分園多個層次組成的領(lǐng)導管理體系。科技部牽頭21 個部委組成示范區(qū)部際協(xié)調(diào)小組,協(xié)調(diào)落實國務院對中關(guān)村發(fā)展各項部署。根據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 中關(guān)村科技園區(qū)管理體制改革方案的通知》(京政辦發(fā)〔2011〕4 號)精神,北京市27 個市級部門、區(qū)政府及相關(guān)單位組成示范區(qū)領(lǐng)導小組,負責研究推進示范區(qū)重大事項,辦公室設在中關(guān)村管委會。

中關(guān)村管委會為市政府派出機構(gòu),負責對中關(guān)村發(fā)展建設進行綜合指導,按照“調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督辦、服務”的職能,主要負責整體調(diào)研、政策研究和制定、發(fā)展專項資金的使用等。16 個分園實行“雙重領(lǐng)導、以區(qū)為主”的領(lǐng)導體制。16 個分園成立了17 個分園管理機構(gòu),其中大興-亦莊園分別由北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、大興-亦莊園管委會管理。除北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會為市政府派出機構(gòu)外,其余均為區(qū)政府派出機構(gòu)。各分園管委會負責具體實施中關(guān)村管委會會議議定事項,推動本園的規(guī)劃管理、園區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)招商和促進、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務、建設融資平臺和資產(chǎn)管理等工作。圍繞“一區(qū)多園”統(tǒng)籌發(fā)展,中關(guān)村開展了一些積極探索。主要做法如下:

一是設置園區(qū)發(fā)展專項資金。設立中關(guān)村示范區(qū)發(fā)展專項資金(以下簡稱“專項資金”),由市級財政統(tǒng)籌安排。專項資金由市財政局和中關(guān)村各分園區(qū)所在區(qū)(縣)財政部門負責管理,中關(guān)村管委會和各分園區(qū)管委會具體安排使用。專項資金重點用于園區(qū)創(chuàng)新環(huán)境建設、支持中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化、培育高成長企業(yè)、做強做大企業(yè)、人才特區(qū)建設以及市政府確定重點扶持方向的其他支出。

二是成立中關(guān)村發(fā)展集團。2010 年,在重組中關(guān)村示范區(qū)“一區(qū)十園”開發(fā)建設單位的基礎(chǔ)上成立中關(guān)村發(fā)展集團,統(tǒng)籌推進重大項目落地、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)基礎(chǔ)設施開發(fā)、重大科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化融資、股權(quán)投資等,通過市場化手段統(tǒng)籌園區(qū)發(fā)展。

三是建立“一處一園”機制。2017 年,中關(guān)村管委會建立了“一處一園”服務分園工作機制和信息交流機制,每個處室對接一個分園,管委會的每位副主任也分別聯(lián)系幾個分園。依托“一處一園”機制,進一步明確各分園的基本情況、發(fā)展定位和特色產(chǎn)業(yè),強化對分園產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導、支持和有效協(xié)同。[5]

但總體來看,在現(xiàn)行體制下,中關(guān)村管委會對分園的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力仍然薄弱。中關(guān)村管委會與分園管理機構(gòu)不存在上下級關(guān)系,沒有行政管理權(quán)限,且現(xiàn)有的統(tǒng)籌手段較為松散,對分園僅為業(yè)務指導,在分園招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等關(guān)鍵事項上的話語權(quán)不高,各分園的發(fā)展實質(zhì)以區(qū)政府為主,存在各自為戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)特色不明、同質(zhì)競爭、發(fā)展不平衡等系列問題,難以形成“一盤棋”發(fā)展,特別是“一區(qū)十六園”的發(fā)展模式與當前北京市提出的“三城一區(qū)”發(fā)展構(gòu)架存在如何統(tǒng)籌發(fā)展協(xié)調(diào)、相互促進的問題和矛盾。中關(guān)村“一區(qū)多園”統(tǒng)籌發(fā)展機制還需進一步深化探索。

(三)珠海高新區(qū)

珠海高新區(qū)于1992 年12 月經(jīng)國務院批準成立,隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和改革開放的不斷深入,高新區(qū)分別于1999 年、2006 年、2012 年、2017年進行了“一區(qū)多園”管理范圍和管理模式的多次調(diào)整,高新區(qū)規(guī)劃面積也從9.8 平方公里調(diào)整到129.42 平方公里,包括唐家灣主園區(qū)53.52 平方公里,以及南屏科技工業(yè)園、三灶科技工業(yè)園、新青科技工業(yè)園、富山科技工業(yè)園、航空產(chǎn)業(yè)園、橫琴高新技術(shù)和科技研發(fā)園區(qū)。管理模式上,高新區(qū)管委會為珠海市政府派出機構(gòu),直接管理唐家灣主園區(qū),負責其規(guī)劃建設,各分園管理以所在行政區(qū)為主,高新區(qū)管委會負責各分園產(chǎn)業(yè)布局、政策協(xié)調(diào)、科技統(tǒng)計等協(xié)調(diào)工作,對分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度較小,為“邦聯(lián)制”。

2019 年,珠海高新區(qū)在市委、市政府的大力支持下,形成新的“一區(qū)多園”格局和管理體制調(diào)整,總面積合計369 平方公里。珠海高新區(qū)下轄唐家灣主園區(qū),由高新區(qū)管委會直接管理,南屏科技工業(yè)園、三灶科技工業(yè)園、新青科技工業(yè)園、富山科技工業(yè)園、航空產(chǎn)業(yè)園以及橫琴高新技術(shù)和科研研發(fā)園區(qū)等多園以所在行政區(qū)(功能區(qū))管理為主。高新區(qū)管委會全面統(tǒng)籌“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、創(chuàng)新要素、人才服務、建設標準、品牌打造,構(gòu)建各園區(qū)聯(lián)動和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局,對分園的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力進一步加強,由“邦聯(lián)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥?lián)邦制”,形成“一區(qū)多園”管理體制優(yōu)化的正面示范樣本。主要做法如下:

一是成立珠海市高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導小組。組長由市政府主要領(lǐng)導擔任,副組長由相關(guān)副市長、高新區(qū)黨委書記擔任,市發(fā)改、科創(chuàng)、工信、財政、商務、統(tǒng)計、人社、自然資源、金融等有關(guān)部門負責人及各分園所在行政區(qū)(功能區(qū))等單位主要負責人為成員。統(tǒng)籌領(lǐng)導高新區(qū)“一區(qū)多園”重要事項,并在考核監(jiān)督、資金支持、政策扶持等方面加強對“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌管理。

二是優(yōu)化高新區(qū)領(lǐng)導配置和議事機制。市科技創(chuàng)新局、富山工業(yè)園負責同志及橫琴新區(qū)、香洲區(qū)等分管領(lǐng)導兼任高新區(qū)黨委委員,由市委任免。高新區(qū)兼職黨委委員參與高新區(qū)黨委定期研究涉及“一區(qū)多園”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金管理、項目協(xié)調(diào)、園區(qū)考核等重大事項。各分園區(qū)管委會班子成員職務任免事項應事先征求高新區(qū)黨委意見。

三是加強考核監(jiān)督。建立“一區(qū)多園”評價體系,圍繞高新技術(shù)企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量、高層次人才及團隊、科技投入、營業(yè)收入等方面,建立一套科學合理、行之有效的考核管理辦法和指標體系,對分園進行考核評價?？己嗽u價結(jié)果作為資金支持和各分園管委會班子成員選拔任免的重要依據(jù)。

六、展望和建議

黨的十八大以來,黨中央對創(chuàng)新的重視程度前所未有,提出要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位,把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,關(guān)鍵在于提升自主創(chuàng)新能力,需要有高能級的戰(zhàn)略性創(chuàng)新平臺作為核心承載和示范引領(lǐng),需要國家高新區(qū)進一步提升戰(zhàn)略位勢。

2020 年7 月,國務院出臺《關(guān)于促進國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2020〕7 號),進一步確定了國家高新區(qū)“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)、高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”的戰(zhàn)略定位。明確提出“支持國家高新區(qū)打造區(qū)域增長極”,國家高新區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和示范帶動需求將愈發(fā)迫切。2020年,中央編委出臺了《關(guān)于規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)促進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》,從優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政資源配置角度,提出結(jié)合實際穩(wěn)妥有序推行“一區(qū)多園”管理模式,鼓勵在更大行政區(qū)域內(nèi)整合開發(fā)區(qū)管理機構(gòu),實行集中管理。

從地方發(fā)展來看,未來十年是全國乃至全球城市競爭版圖重構(gòu)的關(guān)鍵十年,人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素呈現(xiàn)出向創(chuàng)新更加活躍區(qū)域集聚的趨勢,區(qū)域競爭從過去拼政策、拼資源、低成本,轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的比拼。也需要發(fā)揮國家高新區(qū)品牌帶動作用,全力打造具有引領(lǐng)性、支撐性、標識性的區(qū)域創(chuàng)新平臺,帶動更多區(qū)域營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,形成引領(lǐng)地方創(chuàng)新崛起的強大動能。

可以預見,“一區(qū)多園”將成為越來越多高新區(qū)的戰(zhàn)略選擇。必須從尊重歷史基礎(chǔ)和承載未來使命視角,推進“一區(qū)多園”管理體制機制創(chuàng)新,適應高新區(qū)發(fā)展新階段,真正形成“一區(qū)多園”發(fā)展合力,釋放更多的體制潛能。

一是加強準入考量。2021 年4 月2 日,科技部火炬中心印發(fā)《規(guī)范國家高新區(qū)統(tǒng)計區(qū)域范圍工作指引》(以下簡稱《指引》)的通知,對國家高新區(qū)因管理區(qū)域范圍調(diào)整變更統(tǒng)計范圍進行規(guī)范,通知規(guī)定區(qū)域范圍調(diào)整的基本原則之一為調(diào)整調(diào)入的區(qū)域應具有充實的建設用地和良好的空間發(fā)展前景,符合城市總體發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,或者區(qū)域內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)符合國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求,已經(jīng)集聚了較好的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新服務體系。由此,對于正在謀劃“一區(qū)多園”發(fā)展模式的高新區(qū),要發(fā)揮好政府主導空間布局的作用,明確擬納入園區(qū)的準入門檻,秉承國家高新區(qū)發(fā)展導向,將該區(qū)域能否將創(chuàng)新驅(qū)動作為主要發(fā)展戰(zhàn)略,能否堅持走高質(zhì)量發(fā)展道路作為重要考量標準,鼓勵和支持條件成熟的省級高新區(qū)、重點工業(yè)園區(qū)及重點科技資源集聚區(qū)塊視發(fā)展情況逐步納入。

二是厘清統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu)?；趫@區(qū)歷史起點、發(fā)展階段、經(jīng)濟發(fā)展水平等客觀因素,因地制宜建立市區(qū)兩級統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu),厘清高新區(qū)管委會與分園管理機構(gòu)的管理權(quán)限和職責分工,建立科學適用的合作和利益分享機制。要進一步統(tǒng)籌思考高新區(qū)“一區(qū)多園”的體制設計,加強市級層面的資源管理,尤其是在領(lǐng)導配置、資金支持、權(quán)限下放上體現(xiàn)“舉全市之力”建設高新區(qū)的戰(zhàn)略意圖,將最優(yōu)秀的人才、最好的土地和最優(yōu)惠的政策配置給高新區(qū)。

三是實行多元化統(tǒng)籌手段。《指引》中高新區(qū)區(qū)域范圍調(diào)整的另一基本原則為,國家高新區(qū)管委會能夠?qū)φ{(diào)整后的區(qū)域進行統(tǒng)一、有效的管理,杜絕僅為擴大統(tǒng)計調(diào)查規(guī)模的區(qū)域調(diào)整。由此高新區(qū)管委會對分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度是重中之重,最理想的是形成“五統(tǒng)籌”發(fā)展,統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導、統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設。從現(xiàn)實角度出發(fā),推進“五統(tǒng)籌”需要結(jié)合地方及分園的發(fā)展階段、區(qū)位條件、資源稟賦區(qū)別對待,先易后難。首先也是最為迫切的是要堅決杜絕僅是數(shù)據(jù)納統(tǒng)的“一區(qū)多園”。應先在市級層面成立高規(guī)格的“一區(qū)多園”領(lǐng)導小組,建立高層次決策機制,綜合運用專項資金、考核評價、激勵懲處等政策工具,實現(xiàn)統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導,有條件時適時向統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設邁進。

四是強化市場驅(qū)動。發(fā)揮好市場驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用[6],探索以企業(yè)為主體的開發(fā)建設模式,支持設立市場化的產(chǎn)業(yè)促進機構(gòu),鼓勵企業(yè)等市場主體跨區(qū)域布局,依靠市場規(guī)律和機制推進“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置。鼓勵以政府采購服務的方式將能夠市場化的服務交由市場機構(gòu)來提供,發(fā)揮市場化、社會化服務機構(gòu)的促進作用。