周 媛 個舊市綜治維穩(wěn)網(wǎng)絡(luò)輿情信息中心
在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下,投融資體系發(fā)生了一系列變化,呈現(xiàn)出了完善狀態(tài)。從一方面來講,土地財政伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控發(fā)生了改變,并且政府基于風險方面的考慮,將投融資平臺的融資功能去除,促使基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式有了明顯改變,逐漸趨于規(guī)范化,另一方面,在實踐期間各項融資方式以不同方式積累著各種各樣的債務(wù)風險,對此,必須加強重視力度,在新常態(tài)背景下采取何種方式掌握地方財政風險的內(nèi)在規(guī)律是強化財政管理、提升財務(wù)管理質(zhì)量、促使地方財政穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
第一,一般情況下,城鎮(zhèn)化是投融資需求極為密切事項的基本來源,伴隨著時間的發(fā)展,我國將會步入新型城鎮(zhèn)化道路,為了實現(xiàn)良好發(fā)展的目的,其對于政府部門提出了較高的需求,這就需要從地方性基礎(chǔ)設(shè)施以及地方性公共服務(wù)等多方面入手,加大監(jiān)督管理力度,將資金應(yīng)用在其中,避免發(fā)生資金斷裂現(xiàn)象。全面監(jiān)督和管理,為其提供充足的資金支持。通過相關(guān)分析來看,我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確論述,一直到今年為止,我國常住人口城鎮(zhèn)化率逐漸提升,幾乎達到了60%,而且城鎮(zhèn)化方面還形成了非常大的城市投資需求。
第二,在宏觀調(diào)控發(fā)展背景下,相關(guān)政策對融資方式產(chǎn)生了一定程度的影響。一般情況下,當政府部門依照實際情況選擇相關(guān)融資方式時,通常依照相關(guān)政策,影響性表現(xiàn)為兩點。一方面,自從頒布了融資政策以后,地方政府融資債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)結(jié)構(gòu)有了一系列改變,但是對于債務(wù)來講,依然要求加以延伸,從中看出,債務(wù)退出極為復雜化,實施起來比較困難,政策也在發(fā)生著改變。從另外一方面進行探討,地方政府對融資活動極為重視,提出的要求較高,這樣就導致政府過度擠壓融資空間,不過債務(wù)風險出現(xiàn)概率也隨之降低。例如,我國之前制定的政策使政信合作被限制,同時證信合作類型產(chǎn)品規(guī)模逐漸增加,成為了銀行資金流入平臺公司的主要渠道,政企合作類產(chǎn)品規(guī)模處于增長狀態(tài),雖然相關(guān)明文規(guī)定禁止政府對平臺債權(quán)進行擔保,但是各項金融機構(gòu)想要通過地方政府出具承諾函,這樣做的原因是為了得到政府方面的擔保。并且,融資平臺面臨著非常大的壓力,當新增債務(wù)和政府債務(wù)分開以后,融資途徑將會被影響,而且在實際情況下,地方政府部門為了抑制不良問題的形成,通常是為融資平臺加以擔保,比如應(yīng)用協(xié)議償還和承諾函等方法。
第三,基于債務(wù)資金壓力下,地方政府選擇了PPP 模式和城投債方式,對地方債權(quán)發(fā)行的限額規(guī)模控制加以規(guī)避。地方政府只可以采取發(fā)行地方債權(quán)的方式舉借債務(wù),嚴格依照基本要求,然而實際上,新增地方債務(wù)無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求,一方面來講,采取銀行信貸體系融資的方式對融資平臺展開了系統(tǒng)性監(jiān)督和管理,同時融資平臺也越來越青睞于企業(yè)債、信托和其他融資渠道等,融資平臺的融資規(guī)模增長現(xiàn)象沒有明顯變化,另外一方面,也可能促使地方政府違規(guī)發(fā)債或者是采取不規(guī)范的PPP 項目以及專項建設(shè)基金等違規(guī)融資方式進行融資。
當前階段,在選擇地方政府融資方式期間,經(jīng)常受到一系列因素的影響,最為明顯的一項因素為地方政府融資方式供需關(guān)系,而且該項方式選擇期間面臨著較高的難題,如財政三角局面,其中,財政三角包含了財政收入情況、債務(wù)以及支出現(xiàn)象,屬于三方面的整體論述。財政收入和財政債務(wù)相互組合形成了財政支出債權(quán)人,產(chǎn)生該項局面是因為需要保持三者之間的平衡性支出,財政的支出離不開稅收和債務(wù)收入端,在當前地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資需求不斷提升的過程中,稅收制度結(jié)構(gòu)性減稅大方向是政府稅收增長趨勢,受整體稅收改革的限制,在這一現(xiàn)狀下,對于債務(wù)融資方面提出的要求升高,對此,需要摒棄以往傳統(tǒng)方式,進一步改善相關(guān)的融資方式,以此滿足基本要求。其中,近些年形成的新現(xiàn)象頗多,表現(xiàn)為引進了新型的PPP 模式、城投債得到了良好的轉(zhuǎn)型以及地方發(fā)債放開等。
綜合性考慮到我國地方政府投融資方式創(chuàng)新的背景,主要對地方政府債券PPP 中支出和城投公司的債券發(fā)行三種方式進行比較,考察地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的選擇性偏好,在地方政府多種融資渠道可供選擇的理論背景下,PPP 城投在地方政府發(fā)債都是能夠選擇的選項,同時也是目前三項基本設(shè)施的融資方式,從宏觀上來看,這些政策工具,對于基礎(chǔ)設(shè)施融資而言,功能類似,都可以發(fā)揮為基礎(chǔ)設(shè)施提供融資的功能,但具體到適用范圍政府管控政策和盈利空間以及風險程度等三者都有著明顯的差別。
第一,在之前原有預算法中明確表示,禁止地方政府部門發(fā)行相關(guān)債券,當新預算法得到修訂以后,該種現(xiàn)象發(fā)生了變化,新預算法的出現(xiàn)使地方政府擁有了發(fā)債權(quán),增強了地方債券的規(guī)范性,使其朝著良好趨勢發(fā)展。在地方政府中,債券融資方式應(yīng)用極為廣泛,而在地方政府部門中,面臨著較一些融資風險,這些融資風險可以有效控制,當政府部門自身信用等級升高的話,融資成本將會降低,從中看出,優(yōu)勢明顯,但是在這一現(xiàn)狀下,地方債券也有著一些不足之處,比如地方政府在獲取融資資金以后,應(yīng)當對公共服務(wù)提供成本進行全額支付,政府參與到基礎(chǔ)設(shè)施項目決策以及融資建設(shè)等環(huán)節(jié)中,限額管理地方債務(wù),和PPP 相比較來看,地方債券需要政府定期還本付息。
第二,對于城投債融資平臺來講,是基于目前地方政府發(fā)展期間制定投融資體系的基本實踐。實施城鎮(zhèn)化和公共基礎(chǔ)項目建設(shè)工作的基本融資途徑為大力創(chuàng)新,在城投債全面發(fā)展的背景下,融資平臺有所創(chuàng)新,得到了良好轉(zhuǎn)型,城投債發(fā)行發(fā)生了相應(yīng)的變化,不再被政府償債能力所約束,信用是指企業(yè)信用,存在的風險獨立在政府中,因為其他融資方式發(fā)展的影響,在我國,城投債依舊存在,并且在城投債中,銀行貸款是一項基本債務(wù),其除了制定了健全的貸款控制制度之外,并且還制定了規(guī)范的銀行貸款控制系統(tǒng),能夠?qū)L險控制在合理范圍中。但是自身信用不再處于政府信用范圍內(nèi)。通過分析看出,城投債依舊存在著問題。由于是企業(yè)信用融資,成本取決于企業(yè)資信情況相對較高,同時融資平臺債不再是政府性債務(wù),政府原則上不再對債務(wù)負責。城投債風險相對隱形,不容易被發(fā)掘也不容易被控制。
第三,PPP 模式。PPP 模式一旦在風險分配機制和利益協(xié)調(diào)機制方面出現(xiàn)問題的話,將會導致PPP 項目失敗,因此實施難度和不確定性是非常高的,大部分國家的PPP模式雖然得到了廣泛應(yīng)用,但是規(guī)模有限。PPP 模式的作用表現(xiàn)為提升公共資源利用率,將價值全面體現(xiàn)出來,提升融資能力,經(jīng)過不斷應(yīng)用來看,PPP 模式滿足了政府融資需求,實質(zhì)上在PPP 制度和監(jiān)管嚴重缺失的情況下,地方政府往往將PPP 當成一種融資方式,為地方融資層面帶來一定的便利,通過PPP 模式提供基礎(chǔ)設(shè)施,地方政府不需直接參與到PPP 項目決策和融資階段中,因此無需為PPP 項目支付債務(wù)利息,融資成本非常低。
增強政府融資行為的規(guī)范性,確保工作良好開展,加強對債務(wù)風險的監(jiān)督力度,抑制風險出現(xiàn),對于違規(guī)融資行為必須加以重視,明確政府部門以及企業(yè)之間的債務(wù)權(quán)限,從一定程度上保障融資符合要求。
針對于不同類型的融資方式,地方政府之所以出現(xiàn)選擇性偏好,具體是因為地方政府對于債務(wù)風險防控提出了較高要求以及各自適用范圍和優(yōu)劣性等方面的不同,結(jié)合相關(guān)投融資方式實際應(yīng)用情況可以看出,在公益性強的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)可以采取地方債券,而政策因素對城投債和PPP有著直接性的影響,因此合理應(yīng)用兩者,可以確保地方政府債務(wù)被有效管理,避免了債務(wù)問題的形成,減少了基礎(chǔ)設(shè)施成本,使基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中財政資金投資效率以及質(zhì)量在全面提高。
對于PPP 模式來講,加強政府承諾支出的管理和控制,制定預警以及風險評估模型,實現(xiàn)生命周期的風險防控,提升PPP 財政支付的預算制度配合度和執(zhí)行度,解決合同管理和法律體系中的不完善現(xiàn)象。對于城投債來講,合理推動轉(zhuǎn)型升級有利于積極化解平臺存量債務(wù),管控新增債務(wù),合理有效地指導城投債發(fā)行,健全法人治理結(jié)構(gòu),建立現(xiàn)代企業(yè)制度和風險管控機制。
從以上論述來看,在地方財政開展的背景下,地方政府債務(wù)占據(jù)著重要的位置,作用非常大,既能夠?qū)⒇斦\轉(zhuǎn)困難和稅收增長緩慢問題徹底解決,同時還可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升經(jīng)濟水平,達到規(guī)避風險、穩(wěn)定發(fā)展的目的。