我國地方債發(fā)展歷程、成效及問題

■陳 穎

2008年國際金融危機后，為應(yīng)對經(jīng)濟下滑的危局，我國出臺一攬子逆周期調(diào)節(jié)政策，地方債開始發(fā)行。2014年，新《預(yù)算法》賦予地方政府適度的舉債權(quán)。經(jīng)過十余年的發(fā)展，地方債發(fā)行規(guī)模不斷擴大，截至2020年末，全國地方債發(fā)行余額25.49萬億元，占全部政府債券余額的55.3%，已成為我國債券市場第一大債券品種。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)“保增長”、財政收支壓力不斷加大的背景下，地方債作為積極財政政策的重要工具，在支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的作用不容忽視。同時，地方債作為債券市場重要品種之一，有助于形成多層次收益率曲線，建立成熟的債券市場利率傳導(dǎo)機制。深入推動地方債研究離不開對地方債歷史和現(xiàn)實情況的全面了解和準確把握，基于對2008年以來地方債發(fā)展的主要階段和特點的系統(tǒng)分析，闡述地方債在穩(wěn)投資、降成本、補短板、應(yīng)對沖擊等方面發(fā)揮的作用，剖析當(dāng)前地方債面臨的問題及其深層次原因，為地方債未來的發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

一、2008年以來我國地方債發(fā)展的主要歷程

（一）以地方融資平臺為主要形式的債務(wù)擴張（2008—2013年）

2008年國際金融危機嚴重影響了我國經(jīng)濟增長，GDP增速從2018年1季度的11.5%降至2018年4季度的7.1%，CPI、PPI同比增速分別從2017年12月的6.51%、5.43%下降為1.2%和-1.14%，經(jīng)濟面臨通縮風(fēng)險。為應(yīng)對這種危局，國務(wù)院出臺“4萬億”刺激計劃，其中地方政府配套2.82萬億元，逆周期調(diào)節(jié)政策的推進和落實需要大量資金。在經(jīng)濟下行背景下，2008年全國財政收入增速下降至10%以下，各地政府紛紛成立融資平臺來完成配套融資。由于融資平臺有政府信用作為隱性擔(dān)保，因此從銀行體系獲得了大量貸款，全國地方融資平臺貸款余額從2008年6月末的1.7萬億元躍升至2013年6月末的6.97萬億元，增長3.1倍。但是，由于缺乏有效監(jiān)督和約束，在地方融資平臺和地方政府性債務(wù)均快速增長的同時，出現(xiàn)諸多風(fēng)險。截至2013年6月末，全國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)有10.89萬億元，較2010年末增長62.3%，其中融資平臺的債務(wù)余額超過一半。

為破解地方政府融資難題，彌補地方減收增支形成的缺口，我國開始探索地方政府舉債“開前門”之路。2009年，國務(wù)院同意發(fā)行2000億元地方政府債券，這是自1961年以來，我國首次放開地方政府債券發(fā)行，不過此次發(fā)行采取中央“代發(fā)代還”模式。2019—2010年，共計30個省級地方政府和5個計劃單列市通過財政部代理發(fā)行60只地方債，發(fā)行規(guī)模共計4000億元。此后2011—2013年，部分省市①2011年上海、浙江、廣東、深圳試點；2013年新增江蘇、山東兩省試點。試點“自發(fā)代還”模式，地方政府債券發(fā)行額度分別為2000億元、2500億元和3500億元。

（二）“開明渠、堵暗道”，置換債大規(guī)模發(fā)行（2014—2017年）

在融資平臺依托政府信用迅速擴張債務(wù)的同時，地方政府債務(wù)風(fēng)險持續(xù)積聚。2014年，我國出臺規(guī)范政府舉債融資制度②2014年4月，國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，9月國務(wù)院出臺《國關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，后簡稱“43號文”）。，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，發(fā)行地方政府債券4000億元，并于5月允許10個省、市試點“自發(fā)自還”③10個省、市包括上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島。，為全面鋪開“自發(fā)自還”奠定了基礎(chǔ)。2014年8月，新《預(yù)算法》修訂完成，自2015年1月1日起施行，明確以地方政府為主體的舉債融資機制，地方政府舉債的“前門”正式打開，其市場規(guī)?？焖倥噬?，同時地方債在預(yù)算、限額、發(fā)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)不斷規(guī)范與優(yōu)化。2015—2017年，地方債發(fā)行規(guī)模分別達到3.83萬億元、6.04萬億元和4.36萬億元。

在這期間地方債面臨的主要矛盾是保障地方政府置換債券的順利發(fā)行。2014年底，地方政府存量債務(wù)中有14.34萬億元是以銀行貸款等形式存在的非債券政府債務(wù)，針對這些存量債務(wù)，采取“債務(wù)置換”將其置換為地方政府債券，并以三年過渡期緩釋政府債務(wù)風(fēng)險，減輕政府債務(wù)壓力。2015—2017年，全國共累計發(fā)行置換債10.83萬億元，占同期地方債發(fā)行額的76.1%，截至2018年底，累計發(fā)行置換債12.31萬億元，基本完成債務(wù)置換目標(biāo)，累計節(jié)約利息約1.7萬億元，降低了地方政府融資成本，也有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（三）堅決遏制地方隱性債務(wù)，專項債加快發(fā)行（2018—2020年）

存量債務(wù)問題雖然暫時得到解決，但相較于地方政府的融資需求而言，新增債規(guī)模仍是杯水車薪，加之地方政府舉債的“后門”并未關(guān)嚴，在開展PPP和政府購買服務(wù)過程中，地方政府采取政府回購、承諾固定投資回報等方式，導(dǎo)致隱性債務(wù)擴張。根據(jù)不完全測算，2017年我國隱性債務(wù)規(guī)模大致在34萬億元左右，約為地方政府債券（顯性債務(wù)）余額的2倍左右。2017年，國務(wù)院出臺財預(yù)〔2017〕50號文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，禁止融資平臺進入政府購買服務(wù)、PPP等領(lǐng)域，對地方政府違規(guī)注資、承諾、擔(dān)保行為再次進行規(guī)范。同年7月，我國首次提出“遏制隱性債務(wù)增量”，12月審計署發(fā)布報告《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》進一步強調(diào)防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性。

2018年，面對復(fù)雜的國內(nèi)外形勢下，專項債加速發(fā)行，發(fā)行種類從土地儲備、棚改和收費公路擴大至棚戶區(qū)改造、重點區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)保等。重點推廣專項債的原因是專項債發(fā)行規(guī)模不計入赤字，較一般債券更為靈活，項目收益?zhèn)茝V有利于使地方隱性債務(wù)顯性化，降低債務(wù)風(fēng)險。2019年，國務(wù)院允許將專項債券作為重大項目資本金，即“債貸組合”，以此積極鼓勵金融機構(gòu)提供配套融資支持。2020年，國內(nèi)外疫情形勢嚴峻，增發(fā)地方債尤其是專項債成為積極財政政策的重要手段，專項債用于資本金比例從20%提高至25%，用途擴大到支持中小銀行補充資本金，“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等。2017—2020年，新增專項債從0.8萬億元增至3.6萬億元，年平均增速65.1%，占同期新增債發(fā)行額平均比重65.5%。

（四）促進地方財政可持續(xù)性，再融資債成為滾動發(fā)債的重要方式（2021年—）

2020年，為應(yīng)對疫情沖擊和經(jīng)濟下行，我國一般公共預(yù)算財政赤字率提高到3.6%以上，這是改革開放以來我國赤字率首次突破3%；與此同時，隨著地方債集中到期，地方政府償債壓力不斷加大。2020年11月，財政部《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），提出適度均衡發(fā)債節(jié)奏，優(yōu)化地方債期限、加強地方債項目評估、完善地方債信息披露等意見。2021年，隨著國內(nèi)疫情的逐漸平穩(wěn)，穩(wěn)增長的壓力有所減小，全國赤字率預(yù)計3.2%，降赤字、防風(fēng)險，確保地方財政可持續(xù)性成為重點。2021年新增專項債預(yù)計3.65萬億元，比上年減少1000億元；2021年1季度，新增債券364億元，同比下降97.6%。

2018年，伴隨著置換債發(fā)行進入末期，作為償還存量債務(wù)的“再融資債”首次發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行6816.79億元。2020年以來，地方債集中到期，償債壓力不斷加大，再融資債規(guī)模迅速擴大，發(fā)行18913.27億元（達到期債券規(guī)模的91.1%），同比增長64.7%，超出財政部年初確定的再融資債券規(guī)模上限554.47億元，占當(dāng)年地方債發(fā)行規(guī)模的近1/3。2021年1季度，再融資債券8587.11億元、同比增加7905.85億元，占地方債發(fā)行額的比重95.9%?！霸偃谫Y債”延長地方債的償付期限，緩解償債壓力，依然體現(xiàn)了地方政府融資開好“前門”的宗旨，防止地方政府違規(guī)融資，增加隱性債務(wù)。

二、地方債在促進我國經(jīng)濟發(fā)展方面起到重要作用

（一）拉動地方政府投資和區(qū)域經(jīng)濟增長

地方債尤其是專項債是政府投資特別是基建投資的重要資金來源，其發(fā)行提速已成為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，保增長的重要措施。地方債中的專項債納入政府性基金預(yù)算管理，涉及交通運輸、生態(tài)環(huán)保、水利能源等支出均與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或相關(guān)，暫以項目收益專項債估算，并剔除土地儲備專項債后①普通專項債不披露詳細內(nèi)容，根據(jù)現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計口徑，土地前期開發(fā)作業(yè)不計入當(dāng)年固定資產(chǎn)投資，土地收儲對拉動基建投資作用并不明顯。2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議叫停發(fā)行土地儲備專項債，因此測算剔除土地儲備專項債。，2018—2020年，新增專項債中投入基建項目的資金規(guī)模分別約為4436.34億元、13197.12億元和29680.57億元。專項債資金通過政府性基金科目支出，籌集后投放在債務(wù)項目建設(shè)上，用款單位使用資金開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，納入地方生產(chǎn)總值核算，2018—2020年，項目收益專項債規(guī)模占同期GDP規(guī)模的比率分別為1.1%、2%、2.9%，對地方經(jīng)濟的貢獻不斷上升。同時，地方債投向中西部地區(qū)比重平均為56%，有效地促進了中西部經(jīng)濟發(fā)展。

（二）降低地方政府籌措資金成本

作為積極財政政策的重要部分，增發(fā)地方債有利于促進地方財政穩(wěn)健運行，緩解地方政府資金壓力。2015—2020年，全國累計發(fā)行新增債13.17萬億元，在此期間，我國面臨著中美貿(mào)易摩擦、新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、減稅降費以及疫情沖擊等多重因素考驗，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收支矛盾加劇，地方公共預(yù)算自給率從2015年的55.2%降至2020年的47.6%。2015—2020年，新增債規(guī)模占地方財力的比重從5.2%上升至23.9%，彌補了地方財政收支缺口。由于地方債資金成本一般低于發(fā)行時同類銀行貸款基準利率或LPR報價利率1.5個百分點左右，可為地方政府每年節(jié)省利息開支百億元，涉及的承銷手續(xù)費率和服務(wù)費率分別在0.1%、0.01%以下，交易成本與其他融資方式相比較低。此外，通過發(fā)行置換債、再融資專項債，延展即將到期的政府存量債務(wù)，也緩釋了地方政府債務(wù)風(fēng)險，2020年發(fā)行10年期以上新增專項債，也在一定程度上平滑集中到期風(fēng)險。

（三）為重大短板項目提供資金保障

在積極財政政策持續(xù)加力提效的背景下，地方債尤其是專項債成為補短板的主力軍，并根據(jù)宏觀需求不斷調(diào)整優(yōu)化，其投向領(lǐng)域也更為精準。2018年，我國明確提出要聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、社會民生等重點領(lǐng)域短板，加快推進已納入規(guī)劃的重大項目，當(dāng)年專項債從土儲、收費公路、軌道交通擴充至棚戶區(qū)改造、重大區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、公立醫(yī)院、公立高校等更多領(lǐng)域的種類試點，充分滿足了多樣化的需求。2019年，專項債更多用于支持打好三大攻堅戰(zhàn)、重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大在建項目等，其中收費公路、高校、醫(yī)院、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展等二十余種專項債6024億元，占當(dāng)年新增專項債比重近1/3。2020年，2500億元專項債用作重大項目資本金，涉及項目達982個；新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)分別發(fā)行172.94億元、72.92億元；支持中小銀行發(fā)展債券專項債506億元，有力支持了重點項目建設(shè)需求。

（四）特殊時期有效應(yīng)對沖擊

2020年，地方債充分發(fā)揮了精準定向、政策滯后時間短等特征，有效地抵御了新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的沖擊。為支持抗疫需要，地方債的使用范圍做了進一步調(diào)整，一方面，支持受疫情沖擊比較大的行業(yè)恢復(fù)，如交通運輸、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保；另一方面，加大民生托底保障力度，如老舊小區(qū)改造、鄉(xiāng)村振興等。此外，疫情期間，國家還發(fā)行了1萬億元抗疫特別國債，支持地方幫扶受疫情沖擊最大的中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾、加強公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和用于抗疫相關(guān)支出，且通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制直達基層，直接惠企利民。

三、面臨的問題及原因分析

（一）受宏觀經(jīng)濟穩(wěn)增長、預(yù)算支出擴張、風(fēng)險錯配影響，地方政府債務(wù)負擔(dān)明顯加重

2008年以來，我國宏觀經(jīng)濟歷經(jīng)金融危機、中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等沖擊，穩(wěn)增長成為各級政府關(guān)注的焦點，在消費乏力、出口受到國際局勢不確定影響下，投資尤其是政府投資成為經(jīng)濟增長的主要發(fā)力點。而在“晉升錦標(biāo)賽”發(fā)展模式下，地方主政官員也愿意大力舉債來投資基礎(chǔ)設(shè)施，以此獲得經(jīng)濟增長的預(yù)期。同時，我國地方政府缺乏嚴格約束控制機制以及預(yù)算效用最大化，“量出為入”，預(yù)算支出不斷增長導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴張，而在“借、用、管、還”機制未理順的情況下，各級政府債務(wù)風(fēng)險錯配，省級政府代市縣政府發(fā)行地方債，為市縣政府承擔(dān)了一定的隱性擔(dān)保責(zé)任，或造成市縣政府市場意識和償債責(zé)任意識不足；由于分配鏈條較長，導(dǎo)致信息不對稱以及資金使用部門的債務(wù)意識弱化，認為債券資金等同上級轉(zhuǎn)移支付資金，導(dǎo)致風(fēng)險錯配及“向上轉(zhuǎn)移”。

在多重因素影響下，我國地方政府債務(wù)負擔(dān)明顯加重，表現(xiàn)在：一是地方政府債務(wù)余額增長迅速，已高于經(jīng)濟增速和地方財政收入增速。2015—2020年，地方政府債務(wù)余額從15.76萬億元攀升至25.66萬億元，年均增速10.2%，2020年增速更是達到20.4%。從2017年開始，地方政府債務(wù)余額增速與GDP增速差距從0.2個百分點擴大到18.5個百分點，與地方一般公共預(yù)算本級收入增速差距從2.7個百分點擴大到21.4個百分點，地方債發(fā)行空間持續(xù)快速壓縮，地方財政對債務(wù)的承受能力明顯減弱。二是地方債償債壓力大增。2015—2020年全國地方政府共償還債務(wù)17.78萬億元，其中置換償還、再融資償還和利用自有資金償還比例分別為69.3%、20.5%和10.2%，地方政府借新還舊債務(wù)比率約為90.0%；2021—2024年，地方政府每年還款均高于2.5萬億元，或?qū)⒉坏貌灰愿弑壤脑偃谫Y債券來借新還舊。

（二）受隱性擔(dān)保、行政干預(yù)影響，地方債市場化程度仍不足

地方債背后一方面是中央政府隱性擔(dān)保，地方本身的經(jīng)濟和財政實力并不是市場最主要的考量因素，市場對風(fēng)險的評估也含有中央將對地方陷入債務(wù)困境時進行兜底救助的預(yù)期；另一方面是行政干預(yù)，銀行大量參與地方債投標(biāo)主要是因為有各種外在壓力，如承銷團組建、財政存款、當(dāng)?shù)爻峭?、國企等?yōu)質(zhì)信貸資源及擔(dān)保品，政治資源的壟斷主導(dǎo)地方債發(fā)行，使得非市場化因素難以從根本上消減。

地方債市場化程度不足，表現(xiàn)在：一是地方債定價緊跟行政指導(dǎo)價，利率區(qū)分度低。地方債采取的是國債基準加基點的定價模式，與各地經(jīng)濟狀況、供需、發(fā)行期限等市場化因素相關(guān)性不大。各地方政府發(fā)行的債券均獲得無差別的AAA信用評級，地區(qū)間的差異無從體現(xiàn)，如2020年8月公開發(fā)行期限為7年的海南省一般債券（六期）和廣東省政府一般債券（四期），利率均為3.27%；近三年專項債發(fā)行期限有拉長的趨勢，利率不升反降，如海南2018、2019、2020年專項債平均利率分別為3.97%、3.38%和3.13%。此外，專項債和一般債利率區(qū)分度低，由于專項債違約概率更多，發(fā)行利率通常應(yīng)要高于一般債，但2019年專項債加權(quán)平均利率要比一般債券低10個基點。二是地方債投資者結(jié)構(gòu)仍以銀行配置型為主。2020年底商業(yè)銀行所持有的地方債占比84.8%，券商自營、基金等交易戶對地方債市場的參與度不高，市場投資者多元化發(fā)展相對緩慢，不利于一二級市場定價傳導(dǎo)。三是地方債流動性不足。2020年，我國地方債二級市場換手率57.9%，56%的存量債券換手率為0，交易活躍度比較低，一二級市場部分收益率曲線倒掛，不利于地方債在提升資源配置效率方面作用的發(fā)揮。四是地方債信息披露機制不完善，僅在發(fā)行階段開展信息披露，沒有進行全周期披露，對存續(xù)期重大事項披露缺乏界定標(biāo)準，難以全面評估風(fēng)險。

（三）受地方融資“沖動”、管理機制不完善影響，專項債存在顯性債務(wù)隱性化風(fēng)險

在我國，政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式導(dǎo)致市場資金參與建設(shè)的比例過低，政府投融資責(zé)任較重。2019年以來，在嚴峻的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢下，專項債成為地方政府新的融資工具，并被委以去隱性債務(wù)、防金融風(fēng)險的重任，由于專項債的“大水漫灌”、投入的大部分公益性項目缺少收益、項目審核較為松懈等因素，一些地方政府面對分配的專項債額度往往臨時抓項目、編材料，導(dǎo)致部分專項債依然存在投資和償付風(fēng)險。

專項債存在隱性化風(fēng)險，表現(xiàn)在：一是項目過度包裝，導(dǎo)致專項債泛化的情況。為了爭搶專項債資源，各地會最大限度包裝項目，即將收益很少或沒有收益的項目與有收益的項目打包一起申報專項債，如某產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債中包含了21個項目，其中10個為市政公路建設(shè)或改造項目，而收益主要來自醫(yī)院和學(xué)校的收費收入及土地收入，專項債券其實承擔(dān)了部分一般債券的功能。二是現(xiàn)金流測算不嚴謹容易導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險增加，表現(xiàn)在給收益不足的項目“增加”收益，或為沒有收益的公益性項目創(chuàng)造收益，或用“母公司收入+項目收益”覆蓋專項債本息等，實際上項目本身沒有真正產(chǎn)生收益，最終債務(wù)還是由當(dāng)?shù)卣鹗杖攵档?，間接給地方政府帶來債務(wù)風(fēng)險。2020年專項債債務(wù)余額12.92億元，與地方政府性基金收入缺口擴大至近4萬億元，隨著專項債加速發(fā)行，缺口還將進一步擴大。三是專項債閑置問題日益突出。由于項目前期工作不扎實，項目無法及時開工，或項目儲備不足，導(dǎo)致地方債資金閑置。根據(jù)對我國18個省份及所轄36個市縣的審計發(fā)現(xiàn)，2019年有503.67億元新增專項債資金未正常使用，其中132.3億元閑置超過1年。

（四）受債務(wù)擴張“抑制性”、配套條件要求較高影響，地方債杠桿作用未充分發(fā)揮

近年來，地方債尤其是專項債為政府建設(shè)項目提供融資的力度不斷加大，有力地支持了政府投資的增長，但是隨著債務(wù)規(guī)模的擴大，我國政府投資的乘數(shù)效應(yīng)和投資效率卻一直在下降，從全要素生產(chǎn)率來看，地方政府債務(wù)余額占GDP的比重是有一個門檻值的，超出這一比值，地方政府債務(wù)投資將對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，導(dǎo)致投資效率降低并對全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生抑制。同時，地方債投入的多是公益性項目，即使是有一定收益的項目，收益也有限，很難達到市場化融資標(biāo)準，所以撬動的社會資金有限；雖然2019年允許專項債作為重大項目資本金，但符合條件的重大項目并不多。此外，進行市場化配套融資的項目實施主體為融資平臺，而很多融資平臺或市場化轉(zhuǎn)型未完成，或是債務(wù)率高，很難達到金融機構(gòu)的融資條件。

地方債的杠桿作用未充分發(fā)揮，表現(xiàn)在一是民間投資增速和占比下降。2015—2020年，除2018年外，我國民間投資增速一直低于固定資產(chǎn)投資增速，民間投資占固定資產(chǎn)投資比重從2015年的64.2%降至2020年的60.4%。二是地方債對公司信用債確有一定的擠出。2020年，企業(yè)信用債存量占比26.2%，較2014年下降7.4個百分點；地方國企債券違約本金超過500億元，基本達到2015年以來違約本息的總和。

四、政策取向

（一）適度控制地方政府債務(wù)規(guī)模增量，落實償債主體責(zé)任

在保持政策穩(wěn)定性與連續(xù)性的同時，要考慮債務(wù)規(guī)模增長與經(jīng)濟增長的倒“U”型關(guān)系，控制地方債新增規(guī)模增量，合理有序安排地方債發(fā)行。硬化預(yù)算約束，完善地方政府債務(wù)限額確定機制，一般和專項債務(wù)限額要與一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算及項目收益相匹配。完善省級政府與市縣政府債務(wù)權(quán)責(zé)關(guān)系，遵循“誰舉債、誰負責(zé)”原則，明確地方債還款主體，注重市縣級地方政府的主體性，減少省級政府的擔(dān)保色彩，省級政府要加強對市縣政府的債務(wù)約束，如限制債務(wù)余額、強化預(yù)算和信息披露要求，根據(jù)債務(wù)率評估各市縣債務(wù)風(fēng)險并進行預(yù)警。在債券及項目績效管理中重點考量實際用債政府的信用狀況、財政狀況等因素，完善項目績效評價體系，使其更好地反映債券及項目風(fēng)險情況。建立省級政府、財政部門、發(fā)改委等部門和市縣政府的聯(lián)動機制，避免債券資金閑置、投向不合理等問題。

（二）加快市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動地方債改革創(chuàng)新

逐步取消地方債一級招投標(biāo)區(qū)間限價行政指導(dǎo)，將地方債定價權(quán)逐步交還市場，提高市場化定價水平。不斷豐富地方債期限結(jié)構(gòu)，拉長一般債期限，控制專項債期限。建立以各省市為單位對交易代碼和續(xù)發(fā)債券進行集中管理，做大單支債券規(guī)模；引入地方債指數(shù)、地方債利率衍生品等，建立多層次債券市場以及具有分層結(jié)構(gòu)的做市商制度；吸引境外投資人，豐富地方債投資者結(jié)構(gòu)，促進地方債一二級市場聯(lián)動。加強投資者保護機制建設(shè),細化風(fēng)險提示和存續(xù)期重大事項披露標(biāo)準,對發(fā)行人自身及募集資金用款主體和中介機構(gòu)均加大披露力度，幫助投資者全面識別風(fēng)險,提升市場透明度并管理市場預(yù)期。探索拓展地方政府境外融資渠道，推動地方債雙向流動。

（三）完善專項債管理機制，發(fā)揮專項債撬動社會資本作用

完善專項債項目審批管理，避免投向由市場主導(dǎo)的項目，重點審核項目資金來源是否明確，是否符合財政承受能力。探索單一項目為主的專項債發(fā)行方式，降低資金混同風(fēng)險，建立專項債對應(yīng)資產(chǎn)報告制度，地方財政部門和行業(yè)主管部門、項目單位一起做好專項債對應(yīng)的資產(chǎn)管理。對項目自身運營收入不足的，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。充分發(fā)揮專項債杠桿效應(yīng)，用足專項債資本金政策，拓寬政策應(yīng)用領(lǐng)域，擴大項目實例數(shù)量，降低專項債資金占比，以此撬動更多民間資本。對于有一定收益的項目可探索專項債與PPP搭配方式，采用“專項債+自籌資金”或“專項債+自籌資金+商業(yè)配套融資”等方式，發(fā)揮專項債的資金優(yōu)勢和PPP項目的運營優(yōu)勢，提升專項債支出效率。