當(dāng)前涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

孫秀忠 齊河縣財(cái)政局

引言

推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作是黨中央和國務(wù)院作出的重要舉措，目的是有效發(fā)揮涉農(nóng)資金的集聚效應(yīng)和乘數(shù)效益，切實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。國家在當(dāng)前十分重視涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作，并在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，在三農(nóng)項(xiàng)目上，還存在許多亟待解決的問題，所以建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制是目前工作的重點(diǎn)。針對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策主要有兩個(gè)，一是針對(duì)貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌的相關(guān)政策。2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》[1]，其中將20項(xiàng)資金納入了資金整合的范圍，讓貧困縣能通過改變資金使用途徑來脫貧。二是要建設(shè)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的相關(guān)政策。2017年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見》，對(duì)專項(xiàng)資金要從源頭上進(jìn)行整合，縣級(jí)依據(jù)任務(wù)的類型可以統(tǒng)籌使用資金，推動(dòng)解決涉農(nóng)資金交叉重復(fù)的問題。

一、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策分析

（一）貧困縣資金整合政策

國務(wù)院在2016年出臺(tái)了針對(duì)貧困縣的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策，將20項(xiàng)涉農(nóng)資金納入統(tǒng)籌整合的范圍，允許貧困縣改變?cè)瓉淼馁Y金使用途徑，引導(dǎo)貧困縣以自身脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以建檔立卡貧困戶切實(shí)受益為目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，把涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向上。2018年根據(jù)當(dāng)時(shí)脫貧的主要形勢(shì)，國家要求各貧困縣能夠確定資金整合的規(guī)模，做到對(duì)資金統(tǒng)籌整合的全面涉及。2019年允許脫貧縣安排整合資金來支持貧困率高的貧困村建設(shè)[2]，并以現(xiàn)行的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立起資金使用清單，從而保證資金被高效使用。

（二）統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制政策

國務(wù)院為了解決涉農(nóng)資金交叉使用的問題，2017年出臺(tái)了涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的長(zhǎng)效機(jī)制政策。政策內(nèi)容主要包括以下兩個(gè)方面：一是將農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，要求從預(yù)算編制開始入手，對(duì)多個(gè)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，以大專項(xiàng)為單位，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金和任務(wù)清單集中同步下達(dá)，讓市和縣都擁有涉農(nóng)資金的自主權(quán)，使其能夠整合專項(xiàng)內(nèi)的資金以完成農(nóng)業(yè)發(fā)展任務(wù)；二是農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間的統(tǒng)籌整合，就是對(duì)農(nóng)業(yè)和水利等多個(gè)行業(yè)的涉農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)籌整合，主要涉及預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌整合。對(duì)行業(yè)間性質(zhì)相同的涉農(nóng)資金，通過集中投入和合力處理等方式，以改革任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目為主要內(nèi)容來使用資金，形成多項(xiàng)資金集中發(fā)力的情形。

二、建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的重要性

（一）可以有效提高涉農(nóng)資金使用效益

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，國家高度重視“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的重大政策，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政投入力度，并且設(shè)立了各種用途的涉農(nóng)專項(xiàng)資金。鑒于各地“三農(nóng)”發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦千差萬別的實(shí)際情況，自上而下建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，可以幫助引導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際情況集中資金投向，有效改變涉農(nóng)資金交叉重復(fù)、小散亂的混亂局面。

（二）促進(jìn)權(quán)責(zé)匹配

根據(jù)國家關(guān)于建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見精神，中央層面主導(dǎo)推行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，將大專項(xiàng)資金作為基礎(chǔ)，通過劃分任務(wù)清單和管理方式，明確各部門的工作任務(wù)，推動(dòng)各部門在相關(guān)政策約束下細(xì)化壓實(shí)自身的具體職責(zé)，從而將涉農(nóng)專項(xiàng)資金政策真正落實(shí)落細(xì)落地。同時(shí)，賦予地方一定的自主權(quán)，使得項(xiàng)目審批的權(quán)利和制度更富有彈性，從而激勵(lì)地方能夠在上級(jí)規(guī)定的大方向內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際情況和發(fā)展規(guī)劃合理使用涉農(nóng)資金，但又受到中央和國家的監(jiān)督和管理。

（三）提升治理能力

根據(jù)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見內(nèi)容，需要持續(xù)保持任務(wù)清單的靈活性和包容性。同時(shí)，各地區(qū)需要建立起針對(duì)資金統(tǒng)籌整合的調(diào)整機(jī)制，響應(yīng)國家相關(guān)政策，不斷提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的治理能力。

三、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作進(jìn)展

（一）相關(guān)體制機(jī)制逐步建立健全

在國務(wù)院出臺(tái)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的政策后，脫貧任務(wù)重的地區(qū)立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀，紛紛將扶貧開發(fā)置于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的優(yōu)先投入方向，并建立健全以縣為實(shí)施主體的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合支持脫貧攻堅(jiān)機(jī)制。各貧困地區(qū)以縣域?yàn)橹行?，成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)管理整個(gè)區(qū)域內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)工作。在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合用于扶貧的牽頭部門或?qū)Ｘ?zé)部門，一般情況下由縣扶貧辦具體負(fù)責(zé)，這樣可以有效指導(dǎo)和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用管理涉農(nóng)資金的有關(guān)情況。而脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相對(duì)較輕的地方，以山東省為例，從整個(gè)鄉(xiāng)村振興層面，實(shí)施以省級(jí)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合帶動(dòng)全省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，指導(dǎo)市縣兩級(jí)建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效體制機(jī)制，比如德州市齊河縣成立由縣政府主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)、有關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)全縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保將中央重大決策和省、市、縣部署要求落實(shí)到位。

（二）涉農(nóng)資金政策得到有效落實(shí)

自黨的十八大以來，我國的反腐倡廉工作達(dá)到了一個(gè)前所未有的新高度，作為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“糧草軍需”，涉農(nóng)扶貧資金應(yīng)該是近幾年來各級(jí)黨委政府重視程度最高、監(jiān)管力度最嚴(yán)、巡視審計(jì)檢查頻次最多的一個(gè)財(cái)政資金。尤其從2018年開始，財(cái)政部還從中央層面開發(fā)了扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，自上而下推廣到縣級(jí)，可謂真正實(shí)現(xiàn)了從資金接收記賬、本級(jí)可執(zhí)行指標(biāo)登記，到錄入績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效自評(píng)，再到及時(shí)導(dǎo)入更新國庫集中支付明細(xì)和扶貧資金到人到戶發(fā)放明細(xì)等環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接的閉環(huán)業(yè)務(wù)管理，在這樣的背景下，各地區(qū)非法挪用涉農(nóng)資金尤其是扶貧資金的問題明顯減少。從政府扶貧報(bào)告中的內(nèi)容中也可得到印證，全國的扶貧縣將資金的使用率從幾年前的75%提高到了近幾年的90%以上，這為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，也進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，比如，齊河縣在2020年統(tǒng)籌整合各級(jí)各類財(cái)政涉農(nóng)資金5.4億元，支持實(shí)施了脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興等六大方向53個(gè)項(xiàng)目，有效規(guī)范了財(cái)政支農(nóng)資金管理，切實(shí)發(fā)揮了財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)和聚集效益。

四、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的問題

（一）重視程度不深

從當(dāng)前已開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的地方實(shí)際情形來看，其整體使用水平較之前都提高了許多，但是對(duì)于該項(xiàng)工作的重視程度和指導(dǎo)力度，有的縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志仍然抓得不緊不實(shí)，有的業(yè)務(wù)主管部門配合意識(shí)差，存在著僅靠財(cái)政部門單打獨(dú)斗的尷尬處境。同時(shí)，部分地方和部門沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的資金管理理念，仍舊沿用過去的方式和觀念來管理使用涉農(nóng)資金，這就與中央下達(dá)的資金統(tǒng)籌意見相違背，造成資金浪費(fèi)或者不能被高效使用的情況頻繁發(fā)生。

（二）權(quán)限整合問題

政府在進(jìn)行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)時(shí)，采取的方式是大專項(xiàng)結(jié)合任務(wù)清單的管理方法，一般來說，任務(wù)清單有約束性和指導(dǎo)性任務(wù)，在進(jìn)行資金管理時(shí)，往往根據(jù)任務(wù)的特點(diǎn)來差異性對(duì)待。針對(duì)三農(nóng)發(fā)展過程中的國計(jì)民生和重大規(guī)劃等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，可以納入約束性任務(wù)，剩下的農(nóng)業(yè)任務(wù)就是指導(dǎo)性任務(wù)。從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的特征來看，目前還是約束性任務(wù)較多，指導(dǎo)性任務(wù)較少，市縣對(duì)于資金進(jìn)行整合的權(quán)利也相對(duì)不大。此外，有些市縣的基層單位反映，即使收到了指導(dǎo)性任務(wù)，但是也不敢放手對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，擔(dān)心違背上級(jí)政策。

（三）項(xiàng)目布局不合理

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的初衷是為了改變以往涉農(nóng)資金政出多門、使用效益差的問題，其目的在于統(tǒng)籌整合各級(jí)各類財(cái)政涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和集聚效益，對(duì)此，在選擇實(shí)施項(xiàng)目時(shí)應(yīng)充分考慮項(xiàng)目布局和實(shí)施重點(diǎn)的問題。比如，近年來各級(jí)非常重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，投入力度也是持續(xù)加大，對(duì)于這樣的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，在一個(gè)縣域內(nèi)編制實(shí)施方案布局時(shí)，應(yīng)該集中連片打造。但是有的地方，在選擇項(xiàng)目布局時(shí)，出于平衡考慮，沒有真正做到集中投入、規(guī)模打造。還有的同一類似事項(xiàng)或關(guān)聯(lián)工作，因主管部門不同，導(dǎo)致項(xiàng)目布局不合理，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合停留在表面整合、實(shí)際還是各干各的局面，以美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)為例，涉及的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村改廁、農(nóng)村污水處理、垃圾儲(chǔ)運(yùn)等分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)環(huán)境、城市管理等部門負(fù)責(zé)，由于各部門行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，導(dǎo)致這些理應(yīng)綜合考慮、共同推進(jìn)實(shí)施的項(xiàng)目資金，難以形成合力。

（四）考核標(biāo)準(zhǔn)不一

在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的具體實(shí)施過程中，由于各種不可控和不可預(yù)知因素的作用，會(huì)讓部分統(tǒng)籌整合項(xiàng)目的上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與上報(bào)部門之間存在不一致的情況，比如，有些涉農(nóng)資金統(tǒng)籌的上報(bào)部門是省級(jí)部門，但是上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)卻是國家級(jí)別的。這種情況不僅讓涉農(nóng)資金統(tǒng)籌項(xiàng)目在實(shí)施的過程中遇到困難，還會(huì)讓項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)受到影響，出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升的當(dāng)前，農(nóng)業(yè)行業(yè)正在朝著更加專業(yè)化方向發(fā)展。在農(nóng)業(yè)行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，中央針對(duì)被整合行業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)卻沒有隨其變化來制定相關(guān)制度進(jìn)行考核，導(dǎo)致被整合后的行業(yè)還是沿用傳統(tǒng)的考核方式來實(shí)施整個(gè)涉農(nóng)資金增量整合的工作，這樣就難以避免項(xiàng)目考核重復(fù)和漏掉的情況。

五、優(yōu)化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作的有效對(duì)策

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

針對(duì)部分縣市區(qū)對(duì)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合重視程度不夠的問題，上級(jí)部門應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化考核政策，將涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作開展情況納入對(duì)下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度工作績(jī)效考核事項(xiàng)中，以此來引導(dǎo)下級(jí)政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)將主體責(zé)任落實(shí)到位。在縣級(jí)層面，可以由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)統(tǒng)籌調(diào)度，年初，縣委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)召集涉農(nóng)職能部門，專題研究安排年度涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施方案編制工作，及時(shí)按照上級(jí)要求報(bào)備整合方案；年度執(zhí)行中，定期調(diào)度涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金項(xiàng)目實(shí)施情況，項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指導(dǎo)檢查，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)加快進(jìn)度；年底，牽頭組織抓好本年度涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合自評(píng)檢查工作。

（二）擴(kuò)大縣級(jí)權(quán)限

在完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的過程中，應(yīng)進(jìn)一步向縣級(jí)下放權(quán)限放權(quán)，讓縣級(jí)擁有更多的資金支配和管理的權(quán)利。一方面，應(yīng)進(jìn)一步拓寬涉農(nóng)資金整合的范圍。當(dāng)前涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的長(zhǎng)效機(jī)制中所設(shè)定的整合范圍不大，主要還是以農(nóng)業(yè)十幾項(xiàng)的專項(xiàng)資金為主?；诖?，應(yīng)該將資金的整合范圍進(jìn)行擴(kuò)大，不僅要將“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金包含在內(nèi)，還要將生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付或者農(nóng)村義務(wù)教育等方面的內(nèi)容進(jìn)行涵蓋，進(jìn)而做到對(duì)資金全方位的統(tǒng)籌整合。這樣就能將所有的涉農(nóng)資金進(jìn)行歸類和整理，落實(shí)大專項(xiàng)和任務(wù)清單結(jié)合的管理模式；另一方面，應(yīng)盡量減少指導(dǎo)性任務(wù)清單，允許各地區(qū)在按時(shí)完成約束性任務(wù)的前提下，根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)非約束性任務(wù)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合使用。

（三）優(yōu)化總體布局，突出實(shí)施重點(diǎn)

一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化空間布局。實(shí)際工作中，應(yīng)堅(jiān)持以縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)項(xiàng)目為載體，因地制宜，通過涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，發(fā)展一批質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的好項(xiàng)目，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。注重把投向相近、目標(biāo)相似、來源不同的各項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，集中投入，綜合打造，成片整體推進(jìn)。二是立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)，突出實(shí)施重點(diǎn)。以打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板示范區(qū)為主抓手，依托資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，抓住抓牢都市需求，深度融入省會(huì)都市圈，持續(xù)提升農(nóng)村道路、人居環(huán)境、村容村貌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，大力發(fā)展“一村一品”，扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，探索“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)”“農(nóng)村+旅游”新途徑，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織同步振興。

（四）完善考核方式方法

在涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合方面，首先，縣級(jí)部門要做好該項(xiàng)工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為單位建立起涉農(nóng)資金的三級(jí)使用機(jī)制，進(jìn)而形成從上到下的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用和監(jiān)督體系。其次，上級(jí)部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化完善考核指標(biāo)，以山東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合綜合績(jī)效評(píng)價(jià)為例，存在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠細(xì)化的問題，對(duì)有的項(xiàng)目來說，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不屬于可量化指標(biāo)、可取數(shù)指標(biāo)，無法確定完工百分比，宜適用于定性指標(biāo)來描述。再次，可以充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和涉農(nóng)資金整合監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)基層涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作進(jìn)展情況的調(diào)度，督促基層切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金績(jī)效管理。最后，可以建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合負(fù)面清單制度，促使涉農(nóng)資金的監(jiān)督和管理工作得到進(jìn)一步保障，防止涉農(nóng)資金被借整合之名濫用，確保每一筆涉農(nóng)資金都安全規(guī)范高效使用。

結(jié)語

綜上所述，推進(jìn)涉農(nóng)資金籌整合，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，也是提高涉農(nóng)資金使用績(jī)效、豐富擴(kuò)展財(cái)政監(jiān)督路徑的內(nèi)在要求。為了貫徹落實(shí)好中央關(guān)于貫徹落實(shí)三農(nóng)的重要指示，就必須切實(shí)抓好涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作，不斷細(xì)化工作方式和優(yōu)化相關(guān)政策，從而引導(dǎo)幫助各地區(qū)充分用好涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步提供有力支撐。