當下農(nóng)村公共體育服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展路徑研究①

邰程蘇

(南京體育學院 江蘇南京 210000)

十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[1]?！痹撜撌霾粌H明確了當前我國所處的歷史定位，還為中國接下來的發(fā)展指明了方向。發(fā)展體育事業(yè)不僅能夠增強人民體質(zhì)，提升人民生活的幸福感、愉悅感，還能為構(gòu)建社會主義和諧社會、實現(xiàn)我國由體育大國邁向體育強國添磚加瓦。農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)是我國體育事業(yè)全面發(fā)展的重點與難點。因此，探析我國農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展路徑，實現(xiàn)農(nóng)村體育全面振興就顯得極具理論與實踐意義。

1 農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展的困境分析

長期以來，我國城市地區(qū)依靠優(yōu)越的條件，不僅享有政府長期的穩(wěn)定性供給，還有非營利性的社會組織供給及能滿足人們多元體育需求的市場供給。相比之下，農(nóng)村在公共體育服務(wù)供給上既存在著持續(xù)性動力不足的問題，又面臨著一系列發(fā)展困境，具體表現(xiàn)如下。

1.1 財政資金投入不夠

公共財政資金是提高農(nóng)村公共體育服務(wù)供給總量和質(zhì)量的重要保障。在過去“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”背景下，國家實行了城鄉(xiāng)有別的公共服務(wù)發(fā)展模式，即國家將資源集中投入到城市建設(shè)當中，只有剩余一小部分用于農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展上。尤其是1994年我國實行分稅制改革以后，基層政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配的現(xiàn)象在公共服務(wù)上突顯出來，再到2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，這更加劇了基層政府所背負的財政壓力，可以說縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這種情況下根本無力為農(nóng)民提供基本的公共體育服務(wù)[2]。盡管近年來在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的環(huán)境下，國家加大了對農(nóng)村公共體育資金的投入比例，但受制于過去所欠的“舊賬”較多，這些資金只能是“杯水車薪”，因此必須承認，當前農(nóng)村公共體育服務(wù)財政資金的不足已經(jīng)成為了阻礙與制約農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展的根本性因素。

1.2 財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了保障地方政府在公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展上具有足夠的資金所提供的一種補償性質(zhì)的財政政策[3]。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式獲得的部分公共資金轉(zhuǎn)移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，從而縮短區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度雖然已經(jīng)做過多次調(diào)整，但在一定程度上仍存在缺陷。究其根源：該制度下的稅收返還方法采用的是基數(shù)法。這種方法容易調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，而經(jīng)濟不發(fā)達的、低財政收入地區(qū)相應(yīng)的得到的稅收返還就少。在這種情況下，不發(fā)達地區(qū)從省級開始將財政困難逐級向下轉(zhuǎn)移，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成為最大“受害者”，這或許也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給上“有心無力”的重要原因之一。這在無形中不僅拉大了中西部地方政府的財政差距，進而也擴大了農(nóng)村公共體育服務(wù)與城市之間的發(fā)展差距。此外，現(xiàn)行的該制度主要體現(xiàn)在中央對省級政府的資金劃撥上，而農(nóng)村位于我國行政區(qū)域劃分的最末端，主要是由基層政府負責，在這種基層政府財政壓力沒有改變的情況下，要想明顯提升農(nóng)村公共體育服務(wù)供給成效幾乎就是“無稽之談”。

1.3 供給主體過于單一

受過去計劃經(jīng)濟體制和強調(diào)政府行政管理職能的影響，當前我國農(nóng)村公共體育服務(wù)供給表現(xiàn)出高度的主體單一性。從政府在公共事務(wù)處理的能力上來看，政府自身能力的有限性和公共體育事務(wù)的繁雜性是一對矛盾體，即政府無法獨自承擔全部的公共體育服務(wù)供給責任，強行地、被動地供給是導致目前供給低效、低質(zhì)量等結(jié)果的主要原因。隨著我國社會矛盾的轉(zhuǎn)變，人們對體育需求的不斷增大與政府供給相對不足之間的矛盾日漸突顯。因此，加快形成一種由政府主導、社會和民眾廣泛參與的多元供給格局，不僅能夠有效減輕政府供給壓力，還能更好地滿足人民體育需求。但就當前我國農(nóng)村公共體育服務(wù)供給情況來看，由于農(nóng)村長久以來相對薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使得農(nóng)民自身缺乏穩(wěn)定經(jīng)濟能力去承擔供給責任，再加上農(nóng)村公共體育服務(wù)投入的長期性與非回報性之間的矛盾，使得社會組織和市場等主體難以介入，從而最終造成政府單一供給的被動局面。

1.4 農(nóng)民需求表達渠道梗阻

當政府等供給主體對農(nóng)民的體育需求不明確時，就容易造成供非所需、供需分離的現(xiàn)象。近年來，隨著廣大農(nóng)民體育健身意識的提高，他們對公共體育服務(wù)的數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)、層次等方面都存在著不同的需求。因此，加快創(chuàng)建便捷、高效的農(nóng)民公共體育需求表達機制，提高供需信息的互動速率與效率就顯得十分必要。但現(xiàn)實情況中，大部分農(nóng)民往往只對關(guān)乎自身利益的事情態(tài)度熱切，對公共性的體育權(quán)益通常持冷漠態(tài)度，再加上農(nóng)民文化程度不高、表達能力不夠等原因，使得農(nóng)民體育需求表達渠道的建立存在著很大的難度。此外，政府在向農(nóng)民提供公共體育服務(wù)時，沒有建立起全方位收集農(nóng)民體育需求偏好的渠道。據(jù)相關(guān)學者調(diào)查顯示:在我國，僅有10.5%的農(nóng)村開通了“自下而上”的公共體育服務(wù)需求訴訟表達渠道[4]。

1.5 監(jiān)督管理機制建設(shè)薄弱

體育監(jiān)督管理是指各類監(jiān)管主體依法對政府和公共事業(yè)組織等公共組織及其工作人員行使體育權(quán)利的行為是否合法、合理所實施的監(jiān)察和督導活動。當前，我國農(nóng)村公共體育服務(wù)不平衡、不充分發(fā)展的主要原因之一就是體育監(jiān)督管理機制薄弱[5]。具體而言，表現(xiàn)為以下幾方面。第一，監(jiān)督方向不明確。公共體育服務(wù)在政府公共服務(wù)供給序列中本身排位就十分靠后，在這種情況下，農(nóng)村公共體育服務(wù)的各項資源都十分緊張。因此，各類監(jiān)督單位在監(jiān)督時必須對“一廂情愿”式的、缺乏詳細調(diào)查式的及不作為式的供給行為進行密切關(guān)注，嚴防此類現(xiàn)象的發(fā)生，從而保證公共體育服務(wù)資源的利用率。第二，監(jiān)督機構(gòu)不完善。政府在提供公共事務(wù)時必須接受國家和社會的監(jiān)督。當下，農(nóng)村公共體育服務(wù)中的經(jīng)費使用、設(shè)施數(shù)量等方面工作的開展基本都是由政府和體育局相關(guān)人員進行監(jiān)督，公民個人、社會組織、媒體輿論等社會監(jiān)督主體缺位現(xiàn)象嚴重。這不僅不利于農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展，同時也是滋生腐敗、貪污等不良現(xiàn)象的重要原因。第三，問責機制不完善。當前，農(nóng)村公共體育服務(wù)在實踐中出現(xiàn)違法、失責、失誤等現(xiàn)象時，政府部門通常是“集體負責”，其本著法不責眾的觀念往往最終都變成了無人負責?？梢哉f這種現(xiàn)象為今后的公共體育服務(wù)供給埋下了很深的隱患。

2 農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展的困境突破

在新時代背景下，農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)的成敗與否顯得意義非凡。其既關(guān)系到廣大農(nóng)民能否捍衛(wèi)自身合法的體育權(quán)益，享受到應(yīng)有的、基本的、公正的體育產(chǎn)品和服務(wù)，還與全民健身計劃、體育強國建設(shè)、鄉(xiāng)村全面振興等目標的實現(xiàn)息息相關(guān)?；谖覈r(nóng)村的現(xiàn)實圖景，并結(jié)合當前農(nóng)村公共體育服務(wù)的困境分析，提出如下發(fā)展路徑的選擇。

2.1 增加公共財政資金投入力度

公共財政資金是推動農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)不斷完善的重要保障。由于農(nóng)村公共體育服務(wù)屬于公共服務(wù)中的一種，是廣大人民所共同擁有的，所以其具有一定的公益性、非競爭性和非排他性的特征，這也就決定了其短時間內(nèi)不可能帶來明顯的經(jīng)濟效益。在這種情況下，市場中的企業(yè)、投資者本著“逐利”的原則，只能是對農(nóng)村公共體育服務(wù)“敬而遠之”。因此，肩負著為人民服務(wù)責任的各級政府，必須承擔起應(yīng)盡的公共財政義務(wù)與責任。首先，中央政府要明確體育事業(yè)的發(fā)展地位，厘清中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府在農(nóng)村公共體育服務(wù)中的責任，并建立規(guī)范的支出制度。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，并逐步加大支出額度以完善農(nóng)村的公共體育服務(wù)。各地方政府和體育行政部門要統(tǒng)籌相關(guān)單位，將農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)落實到日常工作當中，對于涉及公共財政資金使用的地方務(wù)必要做到公開化、透明化，并且可以出臺相應(yīng)的地方公共體育服務(wù)法律法規(guī)，在保證合理使用每筆資金的同時，防止挪用、貪污、腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。最后，基層政府作為農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的實際參與者，在接受國家公共財政資金的同時，也要積極探尋新的資金來源。通過招商引資并結(jié)合城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，將一部分企業(yè)、工廠向農(nóng)村基層下移，并引導其為農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)做出貢獻。

2.2 完善財政支付轉(zhuǎn)移制度

從國家的角度上來說，公民所享受的公共體育服務(wù)不應(yīng)有太大的差距，否則將不利于民族統(tǒng)一、社會穩(wěn)定。改革開放40余年來，在黨的領(lǐng)導下我國不論是在經(jīng)濟、政治，還是軍事、科技上，都取得了傲人的成績。在民生上，通過一系列的脫貧攻堅工程，逐步縮小了區(qū)域間農(nóng)村公共體育服務(wù)供給能力差距。但由于農(nóng)村長期以來所欠的“歷史舊賬”太多，因此短時間內(nèi)難以抹平不同地區(qū)之間農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展差距。那么在現(xiàn)有情況下，如何通過財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化的目標就成了亟待解決的問題。首先，改革稅收返還比例。雖然我國中西部地區(qū)農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展上相較于東部沿海地區(qū)來說仍然滯后，但可以通過在現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上提高對欠發(fā)達地區(qū)稅收返還的比例，逐步增加中西部地區(qū)政府的財政收入，從而在資金上為農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)保駕護航。其次，建立地方性財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度只體現(xiàn)在中央對省級財政上，對于位于我國行政體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來說并沒有直接幫助。因此，有條件的省份逐步進行試驗，對于欠發(fā)達的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅收比例進行二次稅收返還，從而讓基層政府在對農(nóng)村公共體育服務(wù)供給時做到“有心也有力”。最后，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付配套要求。專項轉(zhuǎn)移支付的基本特征就是?？顚Ｓ?，而靈活運用專項體育撥款能有效提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展水平。因此，中央財政部門在進行專項撥款時必須秉承“區(qū)別對待”的原則，對于西部一些特困的農(nóng)村地區(qū)可增加其非配撥款的比重。

2.3 探索尋求多元供給主體

結(jié)合國內(nèi)外先進經(jīng)驗來看，建立多元化主體供給機制，不僅能夠有效減輕政府行政壓力和財政負擔，尋求農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給總量與效率之間的平衡，還可以更好地滿足農(nóng)民多元化、分層化和個性化的體育需求，提升農(nóng)民滿意度[6]。在具體供給方式上，可以依據(jù)服務(wù)類型進行劃分。一方面，對于體育場地設(shè)施、體育資金支持、體育活動組織等受益人數(shù)較多、需求偏好較少的純公共體育服務(wù)，必須堅持“政府買單”的原則。對于某些發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，可以通過其成熟的社會組織來與政府共同承擔一定責任，從而更好地滿足廣大農(nóng)民的基本體育需求。另一方面，對于有償開放的體育場館、健身俱樂部和個性化的體質(zhì)監(jiān)測、體育健康組訓等準公共體育服務(wù)，考慮到其投入成本較高、需求偏好較強、利潤回報率高等特點，政府應(yīng)主動放權(quán)，并通過提供惠及政策、合同承包、特許經(jīng)營等方式，引導私人個體或企業(yè)來參與到供給之中。

2.4 建立農(nóng)民需求表達機制

從提高供給效率的角度上來講，建立起便捷、有效的農(nóng)民需求表達機制不僅有助于農(nóng)民更好地表達自身的體育訴求、使政府等供給主體及時掌握農(nóng)民的需求信息、幫助明確供給方向，還能減少無效供給和供給資源浪費的現(xiàn)象，從而實現(xiàn)精準供給。因此，政府部門必須要明確該工作的重要性，并且將建立農(nóng)民需求表達機制作為供給的首要工作。首先，培養(yǎng)農(nóng)民體育興趣，激發(fā)其需求表達的意識。體育興趣愛好是產(chǎn)生體育需求的重要前提，要通過體育健身指導、體育活動組織、體育設(shè)施供給等方式培養(yǎng)農(nóng)民對體育鍛煉的興趣，從而使其產(chǎn)生自身的體育需求、明確自身的體育需求、表達自身的體育需求。其次，提高農(nóng)民需求表達能力。老一輩農(nóng)民往往受教育程度不高、語言表達能力欠缺的限制，在表達自身體育需求時存在“想得到、說不出”的現(xiàn)象。對于這種情況，當務(wù)之急就是組織相關(guān)方面的專家定期對農(nóng)民進行體育知識講授，并定期發(fā)布最新的公共體育信息，從而幫助他們更好地表達自身需求。最后，拓寬體育需求表達渠道。可以通過“扁平化”和“自下而上”的信息溝通的方式，并結(jié)合郵箱、微博、公眾號等信息化手段，全面刪減傳統(tǒng)行政溝通的中間環(huán)節(jié)，減少因?qū)蛹夁^多而導致的信息損耗，從而全方位提高信息溝通的效率[7]。

2.5 完善監(jiān)督管理機制建設(shè)

完善的監(jiān)督管理機制是守護好人民權(quán)益的最后一道防線。由于受到我國過去政治、經(jīng)濟體制的影響，總體而言，目前農(nóng)村公共體育服務(wù)監(jiān)督管理機制并不完善。監(jiān)督控制理論認為：通過有效的監(jiān)督和控制不僅可以保證組織計劃與外部環(huán)境相適應(yīng)、與組織各部門利益相協(xié)調(diào)，還可以保證其與具體實施人員的素質(zhì)、能力相匹配[8]。具體到農(nóng)村公共體育服務(wù)上來說，建設(shè)完善的監(jiān)督、管理機制，不僅是滿足農(nóng)民多元體育需求和保障農(nóng)民合法體育權(quán)益的必要前提，更是縮小城鄉(xiāng)體育事業(yè)發(fā)展差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民均等享受公共體育服務(wù)的關(guān)鍵之舉。首先，明確監(jiān)督方向?！氨O(jiān)督什么”是進行監(jiān)督管理工作首先要回答的問題，一般認為，監(jiān)督是為了糾正和懲戒違反規(guī)則的行為。而在供給上，監(jiān)督一方面就是為了防止供給主體出現(xiàn)胡亂的、不加選擇的使用權(quán)利的現(xiàn)象，另一方面是對于供給主體的“不作為”現(xiàn)象加以管制。其次，完善監(jiān)督主體。農(nóng)村公共體育服務(wù)監(jiān)督管理機制缺位的直接表現(xiàn)就是缺乏人民、社會和新聞網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督。一方面，政府等有關(guān)部門要主動接受社會大眾的監(jiān)督，及時公開相關(guān)信息；另一方面，新聞媒體在有關(guān)廣大農(nóng)民利益的公共事務(wù)上要盡心、盡力，不畏艱難、深入調(diào)查，及時獲取有關(guān)供給的第一手信息，從而引導供給主體科學化、透明化地進行供給。最后，強化問責機制[9]?？梢哉f公共體育服務(wù)屢次出現(xiàn)貪污、腐敗現(xiàn)象的根源就在于問責機制不力，使得相關(guān)人員多次損害人民的利益。針對該現(xiàn)象，一方面，政府立法部門應(yīng)出臺有關(guān)公共體育服務(wù)的監(jiān)督法律用以約束、規(guī)范供給主體的行為；另一方面，理清供給全責，實現(xiàn)“責任到人”，從而更好地應(yīng)對“法不責眾”現(xiàn)象，對于有關(guān)人員和單位侵犯農(nóng)民體育權(quán)益的行為，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律文件嚴肅處理并追究其責任[10]。

3 結(jié)語

新時代，農(nóng)村公共體育服務(wù)建設(shè)是解開城鄉(xiāng)體育發(fā)展矛盾、打破城鄉(xiāng)二元體制枷鎖、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展均等化的重要手段和途徑。自新中國成立以來，在黨的正確領(lǐng)導和高度重視下，我國農(nóng)村公共體育服務(wù)事業(yè)實現(xiàn)了從“無”到“有”，再到“不斷完善”的轉(zhuǎn)變。但人們也必須清晰地認識到，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，以及社會主義現(xiàn)代化進程的不斷加快，農(nóng)村地區(qū)薄弱的體育建設(shè)已經(jīng)越來越不能滿足廣大農(nóng)民日益增長的體育需求，農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展滯后性和遲緩性也愈發(fā)凸顯。究其根源，是行政制度、資金保障、體制機制等方面的不完善所造成的?；诖?，政府不僅首先要從思想上高度重視農(nóng)村公共體育服務(wù)的發(fā)展，還應(yīng)當從公共財政投入力度、轉(zhuǎn)移支付制度的完善、多元供給主體的探尋、農(nóng)民需求表達機制的建立、監(jiān)督管理機制的建設(shè)等方面繼續(xù)加強，以期實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)的新發(fā)展。