如何運(yùn)用地理信息技術(shù)開展森林資源審計(jì)

山東省滕州市審計(jì)局

引言

開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)是我國審計(jì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。該項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容涉及土地資源、森林資源、水資源等自然資源和生態(tài)環(huán)境眾多領(lǐng)域，需要采集大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，自然資源本身所具有的空間屬性使得在開展該項(xiàng)審計(jì)工作時(shí)對(duì)地理信息技術(shù)的需求顯得更尤為迫切。在信息化時(shí)代下，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的運(yùn)用可以幫助我們精準(zhǔn)地找到問題的切入點(diǎn)，快速鎖定問題線索，大大提高了審計(jì)工作質(zhì)量和審計(jì)效率。

一、地理信息技術(shù)的基本內(nèi)涵

地理信息技術(shù)包括地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統(tǒng)（GPS），也就是我們經(jīng)常提及的“3S”技術(shù)，是空間技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)相結(jié)合，多學(xué)科高度集成對(duì)地理空間信息進(jìn)行獲取、管理、分析和應(yīng)用的現(xiàn)代信息技術(shù)。

利用遙感技術(shù)可以提供最直接的影像基礎(chǔ)資料，通過不同時(shí)期影像資料的對(duì)比，可以直觀發(fā)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的增減變化情況；利用地理信息系統(tǒng)可以通過信息關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)比對(duì)、空間統(tǒng)計(jì)等工具對(duì)自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、種類、分布等情況進(jìn)行綜合分析；利用全球定位系統(tǒng)可以對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查看發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行定位和實(shí)地測(cè)量取證，也可對(duì)利用地理信息系統(tǒng)圈畫出的疑點(diǎn)信息根據(jù)坐標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)取證。

二、地理信息技術(shù)對(duì)自然資源審計(jì)的重要性

地理信息技術(shù)是推進(jìn)自然資源審計(jì)的重要抓手。自然資源具有分布廣、面積大、種類繁多等特點(diǎn)，使得依靠翻閱資料、實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)查看的傳統(tǒng)審計(jì)方法受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是與自然資源相關(guān)的項(xiàng)目大都涉及數(shù)量眾多的圖件資料等，全靠人工去翻閱費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且難以達(dá)到全覆蓋審查；二是僅僅查看國土林業(yè)部門圖件資料，由于圖片比例與現(xiàn)實(shí)比例差別過大，會(huì)使得實(shí)地核查時(shí)無法精準(zhǔn)確定需核實(shí)地塊的準(zhǔn)確位置；三是延后審計(jì)的特性使得在審計(jì)時(shí)點(diǎn)上特定地塊的使用狀況往往已經(jīng)發(fā)生變化，審計(jì)人員無法將其還原到以前狀態(tài)來發(fā)現(xiàn)問題線索。通過使用地理信息技術(shù)，我們可以對(duì)從不同主管部門采集的自然資源相關(guān)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和關(guān)聯(lián)比對(duì)，對(duì)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量及分布情況進(jìn)行時(shí)間分析和空間分析，從而找出自然資源發(fā)展變化的趨勢(shì)及存在的問題。

三、地理信息技術(shù)在森林資源審計(jì)中的運(yùn)用

在森林資源審計(jì)中，我們需要采集的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要包括：審計(jì)年度的遙感影像、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田劃定線數(shù)據(jù)、相關(guān)年度林地變更數(shù)據(jù)、造林工程作業(yè)小班圖、林地征占用、林木采伐等數(shù)據(jù)。

不同部門提供的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)所使用的坐標(biāo)系統(tǒng)并不完全一樣，常見的有北京54坐標(biāo)系、西安80坐標(biāo)系、2000國家大地坐標(biāo)系等。為保證數(shù)據(jù)分析結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，在進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)比分析時(shí)要求必須在同一坐標(biāo)系下進(jìn)行，因此需要對(duì)不同來源的空間數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，通過參數(shù)設(shè)置、空間校正、幾何拓?fù)涞燃夹g(shù)手段，將格式、坐標(biāo)統(tǒng)一到同一基準(zhǔn)下。

根據(jù)收集的自然資源相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合國家及地方出臺(tái)的自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)政策法規(guī)、與上級(jí)政府、主管部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書等，梳理數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)管理之間的相互關(guān)系。在地理信息系統(tǒng)軟件（ArcGIS）中，通過信息關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)比對(duì)、分類統(tǒng)計(jì)等技術(shù)方法，并結(jié)合相關(guān)年度的遙感影像，對(duì)不同年度和不同類別的森林資源進(jìn)行對(duì)比分析。通過分析，了解不同年度森林資源的空間分布狀況、森林類別及數(shù)量面積變化情況等，審查與之相關(guān)的重大政策執(zhí)行、相關(guān)事項(xiàng)審批、重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)、資金分配使用等情況，核實(shí)是否存在違法違規(guī)問題；根據(jù)坐標(biāo)確定違法違規(guī)問題疑點(diǎn)的具體位置，利用全球定位系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，確認(rèn)違法違規(guī)問題的現(xiàn)狀。通過使用地理信息技術(shù)，較為全面地反映和剖析了在森林資源管理各環(huán)節(jié)中存在的主要問題，大大提高了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)度和工作效率。

（一）森林覆蓋率變化情況

在ArcGIS軟件中，根據(jù)林業(yè)部門提供的相關(guān)年度林地變更數(shù)據(jù)，我們可以從屬性表中按地類、森林類別、林種等分類匯總統(tǒng)計(jì)出我們所需要的基本信息。一方面通過計(jì)算可以得出本地區(qū)的森林覆蓋率，與統(tǒng)計(jì)年鑒或?qū)ν庑麄鞯馁Y料進(jìn)行對(duì)比，可證實(shí)其森林覆蓋率的真實(shí)性；另一方面可以分析相關(guān)年度的森林覆蓋率變化情況及變化原因。如在對(duì)某地的審計(jì)中，該地區(qū)近年來一直在開展“創(chuàng)建國家森林城市”的活動(dòng)，每年都投入大量的資金進(jìn)行植樹造林，但通過查看林地變更數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)的森林覆蓋率不升反降，2017年較2015年下降了3.20%，下降速率較大，且其所屬區(qū)縣均呈下降的趨勢(shì)，與該地區(qū)《林業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。

（二）套取林業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金

一是重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目。以長江防護(hù)林、造林補(bǔ)貼項(xiàng)目為例：長江防護(hù)林項(xiàng)目屬于中央基建項(xiàng)目，造林補(bǔ)貼項(xiàng)目屬于中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目，同一造林區(qū)域在不同年度或兩個(gè)項(xiàng)目之間不能重復(fù)給予補(bǔ)貼。根據(jù)林業(yè)部門提供的長江防護(hù)林、造林補(bǔ)貼項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)，利用ArcGIS軟件，在同一坐標(biāo)系下，第一，將不同年度的長江防護(hù)林項(xiàng)目、造林補(bǔ)貼項(xiàng)目分別進(jìn)行縱向疊加分析；第二，在長江防護(hù)林項(xiàng)目和造林補(bǔ)貼項(xiàng)目之間進(jìn)行橫向疊加分析。通過分析得出項(xiàng)目區(qū)重疊數(shù)據(jù)，查看進(jìn)行疊加的兩個(gè)項(xiàng)目的驗(yàn)收及資金發(fā)放情況匯總表，剔除驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目區(qū)域，篩選后交由林業(yè)部門進(jìn)行核實(shí)，對(duì)核實(shí)確認(rèn)重疊的造林小班，進(jìn)一步審查其資金流向，查處重復(fù)申報(bào)造林面積套取補(bǔ)貼資金及造成財(cái)政資金損失等問題。如在對(duì)某地區(qū)的審計(jì)中，查處該地區(qū)不同年度、不同項(xiàng)目之間造林項(xiàng)目區(qū)重疊面積5000余畝，套取中央資金200多萬元。

二是虛假申報(bào)項(xiàng)目。利用ArcGIS軟件及項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)不同年度的遙感影像，將造林項(xiàng)目實(shí)施前后的實(shí)際狀況進(jìn)行比對(duì)，一方面查處在項(xiàng)目實(shí)施后未成林的情況，另一方面查處在項(xiàng)目實(shí)施前已成林的情況。剔除驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目區(qū)域，將篩選后的疑點(diǎn)數(shù)據(jù)圖層轉(zhuǎn)換格式后導(dǎo)入到手機(jī)下載的GPS定位軟件中，以便前往疑點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行實(shí)地核實(shí)取證。如在對(duì)某地區(qū)的審計(jì)中，查處有900余畝的造林設(shè)計(jì)區(qū)域未進(jìn)行造林或不屬于新造林，套取補(bǔ)貼資金近40萬元。

三是夸大造林區(qū)域?qū)嵱忻娣e。以某地區(qū)實(shí)施的造林項(xiàng)目為例：該項(xiàng)目設(shè)計(jì)造林面積3.95萬畝，根據(jù)林業(yè)部門提供的項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)，一方面利用ArcGIS軟件，在投影坐標(biāo)系下，對(duì)177個(gè)造林小班的設(shè)計(jì)面積進(jìn)行重新計(jì)算，得出所有項(xiàng)目區(qū)域的實(shí)有面積總共僅有2.26萬畝，與設(shè)計(jì)面積3.95萬畝相差1.69萬畝；另一方面根據(jù)完成情況驗(yàn)收表統(tǒng)計(jì)出該項(xiàng)目驗(yàn)收合格面積總計(jì)2.48萬畝，進(jìn)一步將177個(gè)造林小班的驗(yàn)收合格面積與地塊實(shí)有面積進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，有99個(gè)小班的驗(yàn)收合格面積大于實(shí)有面積，超出面積共計(jì)0.82萬畝。經(jīng)與林業(yè)部門相關(guān)人員座談了解到，為完成上級(jí)下達(dá)的造林任務(wù)，在進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)造林項(xiàng)目區(qū)的實(shí)有面積進(jìn)行了夸大，在進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，參與驗(yàn)收人員沒有考慮到項(xiàng)目區(qū)面積已經(jīng)被人為地夸大，而是按照設(shè)計(jì)面積的一定比例作為驗(yàn)收合格面積，從而導(dǎo)致上述問題的發(fā)生。

（三）長江防護(hù)林項(xiàng)目侵占基本農(nóng)田

在《長江流域防護(hù)林體系建設(shè)三期工程規(guī)劃（2011-2020年）》中，對(duì)不同地域的造林位置及造林樹種都做出了明確的規(guī)定，在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中也規(guī)定禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。利用Arcgis軟件，將長江防護(hù)林項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，剔除重疊區(qū)域中造林項(xiàng)目驗(yàn)收不合格部分，將分析結(jié)果交由主管部門進(jìn)行核實(shí)，查處長江防護(hù)林項(xiàng)目造林位置不符合相關(guān)技術(shù)規(guī)程要求，存在侵占基本農(nóng)田的問題。以某地區(qū)實(shí)施的長江防護(hù)林項(xiàng)目為例：按照規(guī)劃要求，該地所處位置區(qū)域的長江防護(hù)林項(xiàng)目應(yīng)用于河道、渠溪等水域地帶的水土保持及洼地圩堤、溝渠路壩的固護(hù)。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)造林面積4.60萬畝，驗(yàn)收合格4.39萬畝，根據(jù)上述比對(duì)分析，發(fā)現(xiàn)其中有3.17萬畝的防護(hù)林在基本農(nóng)田劃定區(qū)域內(nèi)，占驗(yàn)收合格面積的72.32%。

根據(jù)上述分析結(jié)果，還可將防護(hù)林補(bǔ)貼與種糧補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，審查有無因相關(guān)部門履職不到位，造成在已經(jīng)發(fā)放防護(hù)林補(bǔ)貼的情況下套取、重復(fù)發(fā)放種糧補(bǔ)貼。

（四）違規(guī)侵占林地、無證采伐林木

在Arcgis軟件中，根據(jù)林業(yè)部門提供的林地變更數(shù)據(jù)，篩選出現(xiàn)狀地類為非“有林地”、前地類為“有林地”的圖斑，結(jié)合相關(guān)年度的遙感影像，查看上述地塊變化的具體原因，是屬于林木被采伐還是屬于林地被征占用，再對(duì)比林木采伐許可證臺(tái)賬、林地征占用臺(tái)賬，審查是否辦理相關(guān)審批手續(xù)。如在對(duì)某地區(qū)的審計(jì)中，查處有25處林地變更為建筑物、坑塘水面等未辦理林地征占用審批手續(xù)，面積100余畝；有72處林地的林木未辦理采伐許可證被采伐，面積400余畝。

結(jié)語

在大數(shù)據(jù)應(yīng)用時(shí)代，利用地理信息技術(shù)開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)是一個(gè)全新而富有挑戰(zhàn)的課題。通過結(jié)合運(yùn)用地理信息輔助審計(jì)技術(shù)，有效拓寬了審計(jì)資源的可利用范圍，將審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)的技術(shù)方法相結(jié)合，將審計(jì)思路付諸地理信息技術(shù)的應(yīng)用實(shí)踐，可對(duì)同類問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以便揭示全局范圍內(nèi)的嚴(yán)重程度，也可在短時(shí)間內(nèi)對(duì)較多的項(xiàng)目進(jìn)行覆蓋性審查，解決了傳統(tǒng)審計(jì)手段無法完成的審計(jì)工作，大大提高了審計(jì)的工作效率與可覆蓋面。