德國社會(huì)住房制度及其啟示

■ 周 琳

德國現(xiàn)有近8300萬人口、4000多萬套住房，人均居住面積近45平方米，住房套戶比約為1.17。德國的住房狀況，一直為各國所稱道：近60%的家庭以租房為主，特別是柏林等大城市，租房居住的家庭占比超過80%，很多家庭租住一套住房的期限超過20年，有的甚至一輩子租房居住；德國房價(jià)、房租長期保持穩(wěn)定，只是最近幾年，受移民大量涌入等因素影響，出現(xiàn)了罕見的較快上漲；各州、城市都有比較完善的住房法律體系，保護(hù)居民的住房權(quán)利等。本文重點(diǎn)介紹德國的社會(huì)住房，這種具有保障性質(zhì)的住房，是保障德國居民“居有所居”的基礎(chǔ)性制度之一，對我國完善住房保障體系有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值。

一、德國社會(huì)住房的發(fā)展歷程

德國現(xiàn)有社會(huì)住房200萬套，約占住房總套數(shù)的5%?；仡櫄v史，德國社會(huì)住房是在其住房供需矛盾最突出的時(shí)候應(yīng)運(yùn)而生，其保有數(shù)量與住房供需狀況同頻共振。在住房供需矛盾突出的時(shí)候，社會(huì)住房的數(shù)量就多；市場上房源比較充裕，房價(jià)、租金水平穩(wěn)定的時(shí)期，社會(huì)住房的數(shù)量相對就少。

20世紀(jì)初，德國進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時(shí)期，隨著大量農(nóng)村人口涌入城市，住房短缺問題開始突出?！耙粦?zhàn)”爆發(fā)后，各城市的住房建設(shè)基本停滯，住房短缺狀況急劇惡化。在此背景下，德國出臺(tái)《抵制住房緊缺法》，并采取政府直接投資入股及給予稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持等方式，參與并鼓勵(lì)市場主體加快住房建設(shè)，由此出現(xiàn)社會(huì)住房的雛形。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，由于戰(zhàn)爭導(dǎo)致大量住房被毀壞，住房短缺問題再次變得突出。1950年、1956年聯(lián)邦德國政府分別頒布《住房建設(shè)法》和《住房建設(shè)法Ⅱ》，明確政府可采取優(yōu)惠供地、補(bǔ)貼投資、減免稅收等措施，支持建設(shè)戶型面積、配套設(shè)施、租金水平和維護(hù)成本等符合一定條件的住房。1950～1959年底，是德國大規(guī)模建設(shè)社會(huì)住房的時(shí)期，累計(jì)建設(shè)社會(huì)住房330萬套，占全社會(huì)新建住房總量的近60%。

上世紀(jì)60年代后，隨著住房供需矛盾的極大緩解，德國社會(huì)住房建設(shè)量逐年大幅下降。到1970年左右，每年社會(huì)住房建設(shè)量降至15萬套左右，不足50年代每年建設(shè)量的1/2；政府的住房政策開始轉(zhuǎn)向規(guī)范住房市場發(fā)展方面。到1980年前后，社會(huì)住房建設(shè)量進(jìn)一步下降至每年不足10萬套。政府的住房政策開始轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)家庭自建住房等方面。

上世紀(jì)90年代兩德統(tǒng)一后，由于大量原東德勞動(dòng)力流向就業(yè)機(jī)會(huì)更多、收入更高的西德各城市，引發(fā)西德不少城市重現(xiàn)住房短缺。政府的住房政策，一方面撥付資金，支持原西德地區(qū)加大社會(huì)住房建設(shè)力度；另一方面撥付資金，對原東德地區(qū)的存量住房進(jìn)行修繕，建設(shè)新的社會(huì)住房。到90年代末，兩德統(tǒng)一引發(fā)的住房短缺得到根本緩解。

本世紀(jì)的最初十幾年，德國仍繼續(xù)建設(shè)社會(huì)住房，但數(shù)量已較少。近年來，受中東、北非地區(qū)動(dòng)蕩影響，涌入德國的移民數(shù)量較多，一些城市出現(xiàn)住房供需矛盾，房價(jià)、租金開始過快上漲。估計(jì)聯(lián)邦政府仍會(huì)出臺(tái)新的住房政策，鼓勵(lì)這些地方增加社會(huì)住房供應(yīng)。

二、德國社會(huì)住房的主要政策

德國所謂的社會(huì)住房，有以下特征：由開發(fā)商等市場主體投資建設(shè)，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款、稅收減免等支持；投資建設(shè)主體擁有住房的產(chǎn)權(quán)，但在與政府約定的期限（一般10多年，最長40年）內(nèi)，住房只能向符合條件的家庭租住，租金水平不得低于政府規(guī)定的上限；超出規(guī)定期限后，住房由投資建設(shè)方自有處置，一般是按市場價(jià)格出租或出售；社會(huì)住房的供應(yīng)對象，是住房支付能力不足的家庭，但并不局限為低收入家庭，比如一些多子女家庭、單親家庭等，都可作為供應(yīng)對象。

（一）政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)

從德國社會(huì)住房的發(fā)展歷程看，政府在其中起到了主導(dǎo)作用，包括出臺(tái)法律法規(guī)、明確發(fā)展目標(biāo)、給予財(cái)稅信貸用地等支持政策、調(diào)節(jié)供應(yīng)數(shù)量、明確供應(yīng)政策等。在這個(gè)大框架內(nèi)，聯(lián)邦、州與城市三級(jí)政府，又各司其職、分工協(xié)作：聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)和具體政策，明確社會(huì)住房政策框架，提供財(cái)政支持；州政府參與社會(huì)住房政策框架的制定，確定本地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，提供財(cái)政及其他融資支持；城市政府負(fù)責(zé)用地供應(yīng)、項(xiàng)目審批、準(zhǔn)入審核和租金水平的確定等具體事宜。市政府綜合考慮建造和維護(hù)成本、住房價(jià)值、承租人收入以及市場租金水平等因素，確定社會(huì)住房起始租金上限，一般相當(dāng)于市場租金水平的70%、按成本測算的租金水平的50%；社會(huì)住房租金可逐年上調(diào)，但允許的調(diào)整幅度很小，如漢堡市規(guī)定資金上漲每年按月平均不得超過0.15歐元/平方米；當(dāng)市場租金低于成本租金時(shí)，市政府采取無息、低息貸款或者稅收減免、撥款等方式給予差額補(bǔ)貼?？傮w來看，聯(lián)邦和州政府主導(dǎo)社會(huì)住房發(fā)展，城市政府主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會(huì)住房發(fā)展的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)一樣，都在向市政府轉(zhuǎn)移，聯(lián)邦和州政府開始轉(zhuǎn)為提供必要援助。

（二）市場運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)市場主體積極性參與建設(shè)運(yùn)營

在社會(huì)住房發(fā)展之初，其供應(yīng)主體主要為非盈利組織，包括國有政府房產(chǎn)公司、住房合作社、Neue Heimat住房代理組織。目前，除了Neue Heimat退出外，國有政府房產(chǎn)公司、住房合作社仍是社會(huì)住房的重要供應(yīng)主體，私營企業(yè)和自有住房所有者，逐漸成為社會(huì)住房重要的供應(yīng)主體，他們建造并管理社會(huì)住房，獲得穩(wěn)定的收益回報(bào)。近幾年，一些國際投資機(jī)構(gòu)通過購買，也成為社會(huì)住房的持有者和供應(yīng)主體。

（三）堅(jiān)持誰投資、誰所有的產(chǎn)權(quán)機(jī)制

德國社會(huì)住房所有權(quán)歸投資建設(shè)者。投資建設(shè)者在決定參與社會(huì)住房建設(shè)前，會(huì)統(tǒng)籌測算成本、收益情況，進(jìn)而與政府討價(jià)還價(jià)，商定限制自主出租、出售的期限。限制期的長短根據(jù)其所獲得政府支持的大小決定，政府支持力度越大，限制期限越長。限制期滿后，投資建設(shè)者不再承擔(dān)將這些住房作為社會(huì)住房出租的義務(wù)。同時(shí)，這些住房也不再被統(tǒng)計(jì)為社會(huì)住房。這是德國社會(huì)住房統(tǒng)計(jì)數(shù)量波動(dòng)較大、總體呈現(xiàn)快速下降趨勢的主要原因。

（四）堅(jiān)持高水平規(guī)劃建設(shè)

堅(jiān)持高水平規(guī)劃建設(shè)。各城市對社會(huì)住房，要求選址在交通便利、配套設(shè)施和公共服務(wù)比較完備的區(qū)域?！岸?zhàn)”結(jié)束后，由于城市中心區(qū)有不少可利用建設(shè)用地，社會(huì)住房往往規(guī)劃布局在中心城區(qū)及周邊。之后，隨著城市中心城區(qū)越來越難以安排用地，社會(huì)住房越來越向城市建成區(qū)邊緣布局。近年來，由于很多城市中心城區(qū)開始更新改造，中心城區(qū)又可以規(guī)劃建設(shè)新的社會(huì)住房了。但是，這些集中建設(shè)的社會(huì)住房，不管位于城市哪個(gè)區(qū)域，都有配套的醫(yī)院、學(xué)校、警察局、消防局等公共服務(wù)和公園、游樂場、公交站所等市政基礎(chǔ)設(shè)施。此外，很多城市還推行了配建政策。比如，漢堡市要求30套以上住宅建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)住房占比要不低于30%，目的是避免住區(qū)按社會(huì)階層劃分，促進(jìn)社會(huì)和諧。同時(shí)，由于限制期滿后還要在市場上出租、出售，為了屆時(shí)能夠租售出好的價(jià)格，各市場主體建設(shè)的社會(huì)住房從設(shè)計(jì)、用材，到質(zhì)量安全都達(dá)到了比較好的水準(zhǔn)，而且建成后能得到比較好的維修養(yǎng)護(hù)。

（五）人性化確定供應(yīng)對象及后續(xù)管理

德國社會(huì)住房供應(yīng)對象范圍經(jīng)歷了發(fā)展變化，原先為收入中等偏下的特殊貢獻(xiàn)行業(yè)職工，后來限定為特殊困難群體?！岸?zhàn)”后，由于各社會(huì)階層均面臨短缺，社會(huì)住房事實(shí)上優(yōu)先向政府雇員及教師、醫(yī)生、護(hù)士、警察、消防隊(duì)員等公職人員供應(yīng)；之后隨著社會(huì)各階層住房條件的普遍改善，社會(huì)住房開始主要向殘障人士和單親家庭，也包括多子女家庭、老人、新就業(yè)人員以及外來務(wù)工人員等供應(yīng)。具備相應(yīng)條件的家庭填寫“居住權(quán)證明申請表”，向市政府申請，經(jīng)審核符合規(guī)定條件的，可獲得“居住權(quán)證明”。獲此證明的家庭，自行在市場上選擇合適的社會(huì)住房居住。社會(huì)住房投資建設(shè)者按自己判斷，從獲得證明人群中選擇承租者。德國的社會(huì)住房由投資建設(shè)者負(fù)責(zé)經(jīng)營和維修管理，承租人只需依據(jù)合同支付房租。

三、啟示與思考

盡管實(shí)踐中也遇到了一些問題，比如現(xiàn)階段的部分區(qū)域供不應(yīng)求與部分區(qū)域出現(xiàn)空置并存的情況、部分區(qū)域租金上漲壓力較大、部分低收入群體出現(xiàn)住房“福利依賴”等，但總體來說，德國社會(huì)住房制度取得了巨大成功，為緩解住房供需矛盾、促進(jìn)“住有所居”發(fā)揮了重要作用。

（一）解決住房問題要堅(jiān)持市場為主，但政府要切實(shí)履職、實(shí)施保障

德國住房問題解決得比較成功，根本在于其堅(jiān)持市場為主渠道解決居民住房問題。其社會(huì)住房總體來說占比并不高，目前只占存量住房總量的5%，歷史上最高的時(shí)期也不足30%。而且即使從社會(huì)住房本身來說，其建設(shè)、運(yùn)營的具體做法，也都注重發(fā)揮市場機(jī)制作用，政府不直接上手建設(shè)、運(yùn)營和管理，不包打天下。

（二）城市政府肩負(fù)解決住房問題的主體責(zé)任

住房問題具有顯著的地域差異性特征，不同城市具體情況千差萬別，面臨的住房問題、解決住房問題的條件完全不同。應(yīng)當(dāng)明確城市政府解決住房問題的主導(dǎo)地位、主體責(zé)任。中央政府的作用主要在于明確政策框架，城市政府負(fù)責(zé)在中央的政策框架內(nèi)，制定本地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)并組織實(shí)施。中央及省級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)督，并給予財(cái)政支持。

（三）社會(huì)力量參與是實(shí)施住房保障的重要支撐

通過嚴(yán)格規(guī)范的產(chǎn)權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)，德國社會(huì)住房的投資建設(shè)和運(yùn)營，做到了以社會(huì)力量為主實(shí)施，從實(shí)踐效果看，不僅減輕了政府的投入和管理壓力，而且提高了住房保障工作的實(shí)施效率。

（四）保障性住房存量應(yīng)該彈性控制

德國社會(huì)住房的退出機(jī)制，即限制期滿后，退出社會(huì)住房管理序列，成為普通商品住房，從而可面向社會(huì)公眾出租或出售。這個(gè)退出機(jī)制，有很多優(yōu)點(diǎn)，比如可以促進(jìn)社會(huì)階層融合居住，但最突出的是可以彈性控制社會(huì)住房存量，當(dāng)住房短缺嚴(yán)重時(shí)，大幅增加社會(huì)住房數(shù)量和比例；當(dāng)住房供需狀況比較協(xié)調(diào)時(shí)，社會(huì)住房數(shù)量會(huì)逐步減少，促進(jìn)了社會(huì)資源的高效利用。