中國(guó)城市排水領(lǐng)域市場(chǎng)化 改革方向

中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)排水專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任 楊向平

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

隨著改革開(kāi)放，中國(guó)城市排水行業(yè)的排水政策也逐步開(kāi)放，這個(gè)過(guò)程經(jīng)歷了二十年。市場(chǎng)化的過(guò)程也從最開(kāi)始的BOT、TOT、盤(pán)活存量資產(chǎn)、企業(yè)化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資企業(yè)等一路走來(lái)。到“十三五”，我國(guó)在城市排水領(lǐng)域投了上萬(wàn)億的資金，污水處理能力建設(shè)已經(jīng)是世界第一，一億七千萬(wàn)噸的污水處理能力，還不包括鎮(zhèn)、縣、村一級(jí)。我們?cè)谶@方面取得了巨大的發(fā)展，污水處理的管網(wǎng)建設(shè)從原來(lái)的三十幾萬(wàn)公里發(fā)展為現(xiàn)在的七十幾萬(wàn)公里是一個(gè)非常大的成就。這受益于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受益于社會(huì)的需求，也受益于市場(chǎng)化的改革。但是，從“十二五”末到“十三五”初，整個(gè)排水行業(yè)的投入、產(chǎn)出效果還是有差距的。特別是從水環(huán)境治理的效果來(lái)看，我國(guó)的水污染只能說(shuō)是得到緩解，部分地區(qū)有所改善；黑臭水體還很多，社會(huì)感知并不明顯。我們?cè)谶@方面的進(jìn)步，包括市場(chǎng)化、政府投入、包括我們做的工作效果不顯象，社會(huì)認(rèn)可度不高。國(guó)家“十三五”規(guī)劃對(duì)此也提出了更高的要求，不再?gòu)?qiáng)調(diào)搞多少工程，而是強(qiáng)調(diào)效果；特別是“水十條”的提出對(duì)城市排水領(lǐng)域，包括管網(wǎng)建設(shè)、污水處理廠的建設(shè)、升級(jí)改造的建設(shè)，污泥處理建設(shè)、再生水的利用等，都從效果角度提出了更明確的要求。

城市排水領(lǐng)域包括了前面的管網(wǎng)和后面的污水處理廠，我國(guó)前面幾十年重點(diǎn)做的是“廠”，包括提質(zhì)增效，但是在管網(wǎng)領(lǐng)域下的力氣一直不足。其實(shí)，整個(gè)排水系統(tǒng)，如果就總資產(chǎn)量或投資量而言，污水處理廠占4分，管網(wǎng)占6分。但是，全國(guó)普遍的現(xiàn)象是管網(wǎng)維護(hù)很不到位，所以，一下大雨，河是臟的，因?yàn)榘压芫W(wǎng)里的泥和污染物全沖到河里去了，污水處理廠本身也沒(méi)有處理雨水的功能。

我國(guó)城市排水領(lǐng)域還有一個(gè)特點(diǎn)，由于最近二十年城市快速發(fā)展建設(shè)，城市管網(wǎng)建設(shè)速度也特別快，但質(zhì)量一般，為后來(lái)的建設(shè)制造了很大的難題。從全國(guó)平均污水處理廠進(jìn)水濃度看，應(yīng)該說(shuō)按照人均排污量，污水處理廠的濃度應(yīng)該在500毫克/升，但是實(shí)際上，很多地方都在200毫克/升左右，甚至低于200毫克/升。實(shí)際上，大量污染物沒(méi)有進(jìn)入污水處理廠，僅僅處理了一部分，污染物通過(guò)各種渠道流到河里去了。所以即便建了很多的污水處理廠，處理能力已經(jīng)滿足了城市要求，但如果按人口排水量來(lái)算，實(shí)際上還有很多污染物通過(guò)其他途徑進(jìn)入到環(huán)境之中。

做城市排水項(xiàng)目不能光做點(diǎn)，還要做線，要把整個(gè)系統(tǒng)串起來(lái)，把廠網(wǎng)串起來(lái)。從國(guó)家對(duì)環(huán)境的要求和排水效果要求來(lái)說(shuō)，不僅僅要廠和網(wǎng)連，還要和河連、和湖連、和城市連起來(lái)，把整個(gè)生命線搭建起來(lái)?！笆濉币詠?lái)，特別是推動(dòng)PPP以來(lái)，我國(guó)在治理城市排水水污染控制方面有了巨大的變化。很多項(xiàng)目已經(jīng)連到線上，還有一些已經(jīng)連到面上，開(kāi)始做區(qū)域整治。實(shí)際上，很多項(xiàng)目已經(jīng)從工程項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)項(xiàng)目。我認(rèn)為，現(xiàn)在做得好的項(xiàng)目不僅是生態(tài)項(xiàng)目，已經(jīng)變成了一個(gè)社會(huì)項(xiàng)目，甚至變成了一個(gè)城市項(xiàng)目。一條河的整治帶動(dòng)了整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了水環(huán)境治理、沿河景觀改變、城市狀態(tài)改變、城市經(jīng)濟(jì)改變，包括產(chǎn)業(yè)鏈條的建設(shè)和完善。因此，PPP項(xiàng)目對(duì)城市排水領(lǐng)域的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用。

PPP項(xiàng)目還有一個(gè)特點(diǎn)—資金量大，因此，需要有實(shí)力的公司投入和參與。做城市水環(huán)境綜合整治，往往牽扯到很多部門(mén)，需要整合社會(huì)資源能力強(qiáng)大的公司來(lái)整體投入，整合社會(huì)資源不僅僅是整合排水資源，它還可以整合城市資源和產(chǎn)業(yè)資源，在整合的過(guò)程中帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，帶動(dòng)商業(yè)、住宅項(xiàng)目，讓整個(gè)河體的治理過(guò)程本身創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而不是完全依賴于政府的水價(jià)和補(bǔ)貼，還能夠?yàn)槌鞘袆?chuàng)造新的城市水文化。同時(shí)，還要推動(dòng)相關(guān)政策的改革，推動(dòng)正常、健康的水價(jià)政策發(fā)布。通過(guò)PPP項(xiàng)目的點(diǎn)、線、面發(fā)展，包括城市的面貌改變，推動(dòng)相關(guān)政策的變化。

另外，我認(rèn)為，我國(guó)環(huán)保政策的核心是達(dá)標(biāo)排放，實(shí)際上，污水治理絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的達(dá)標(biāo)排放能夠解決的。村鎮(zhèn)面源污染治理，經(jīng)濟(jì)可行不可行、實(shí)際運(yùn)行能不能穩(wěn)定，技術(shù)含量很高，農(nóng)民能不能支撐、農(nóng)村能不能支撐、技術(shù)上能不能支撐、管理上能不能支撐？這些都是問(wèn)題。從全國(guó)整體概念來(lái)說(shuō)，村鎮(zhèn)污水處理需要國(guó)家層面有一些指導(dǎo)要求，但是目前仍有所欠缺；盡管出臺(tái)了一些地方標(biāo)準(zhǔn)，但還沒(méi)有國(guó)家層面的政策、標(biāo)準(zhǔn)。所以，一定要推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)，唯有如此，才能徹底解決這些問(wèn)題。城市排水的發(fā)展需要跨界合作，多方努力，通過(guò)大的PPP項(xiàng)目融合提升和創(chuàng)新。

尤燕祥 攝影

二、改革方向探討

總體來(lái)看，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目確實(shí)存在一些非常突出的問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間太短，缺少前期充分的準(zhǔn)備工作，特別是缺少優(yōu)良的頂層設(shè)計(jì)。要想做好PPP項(xiàng)目，前期一定要充分做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。先有頂層設(shè)計(jì)，后有PPP項(xiàng)目的不是特別多。多數(shù)項(xiàng)目是先有了PPP，再去補(bǔ)頂層設(shè)計(jì)，再去補(bǔ)規(guī)劃，或者再去完善原來(lái)很粗糙的規(guī)劃。但是，沒(méi)有整體規(guī)劃，政府各個(gè)部門(mén)如何整合資源？如何互相協(xié)調(diào)？頂層設(shè)計(jì)優(yōu)良的整體規(guī)劃是PPP工作里最重要的。特別是現(xiàn)在PPP項(xiàng)目更多地面向線、面、區(qū)域來(lái)做，一定要把前期工作做好。

現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目，我認(rèn)為更多地偏現(xiàn)成的顯性部分，比如河、廠，河可以重新開(kāi)發(fā)，可以做生態(tài)修復(fù)；廠也可以升級(jí)改造。但實(shí)際上，很多項(xiàng)目在收集輸送過(guò)程，管網(wǎng)建設(shè)水平不高，建材選擇不認(rèn)真；施工過(guò)程中，城市開(kāi)發(fā)快，很多的斷頭管收集不過(guò)來(lái)，導(dǎo)致城市開(kāi)發(fā)完成后，本不應(yīng)該旱天流污水的雨水管，旱天也在流污水，因此，近年來(lái)沿河調(diào)蓄池工程大增?？傮w來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目對(duì)管網(wǎng)的重視程度還不夠，未來(lái)如果要?jiǎng)?chuàng)造水污染治理或者水環(huán)境生態(tài)的優(yōu)良狀態(tài)，管網(wǎng)是必須要做的。

胡光銀 攝影

我認(rèn)為，可以先分段去做管網(wǎng)，管網(wǎng)的建設(shè)由政府來(lái)做，但是管網(wǎng)的運(yùn)行可以市場(chǎng)化，而且運(yùn)行費(fèi)用并不高。只有把管網(wǎng)這一塊和PPP項(xiàng)目連在一起，和廠、線、面的整治結(jié)合在一起，責(zé)任結(jié)合在一起，才能真正發(fā)揮效用。污染物質(zhì)如果能夠確確實(shí)實(shí)都集中收集到污水處理廠來(lái)，現(xiàn)在的污水處理廠就能夠充分發(fā)揮作用，原有的設(shè)施就可以發(fā)揮更大的效果。我認(rèn)為，最大的提質(zhì)增效是管網(wǎng)，管網(wǎng)管好了，把濃度提高上來(lái)，比升級(jí)改造的效益要高得多。但是這方面相關(guān)的融資政策、財(cái)務(wù)政策，包括PPP的跟進(jìn)政策做得還不夠，我希望通過(guò)做PPP項(xiàng)目的大公司或者是優(yōu)秀的示范項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)這塊政策的突破?，F(xiàn)在污水處理費(fèi)是兩塊多錢(qián)，現(xiàn)在有一種說(shuō)法要給污泥處理費(fèi)大概0.2元，現(xiàn)在個(gè)別城市已經(jīng)有1.7元的了，再提幾毛錢(qián)給管網(wǎng)，將管網(wǎng)帶到PPP項(xiàng)目中，整個(gè)系統(tǒng)就連成一體了。

國(guó)家“十三五”和“水十條”都要求基本解決黑臭水體，我看很多城市黑臭水體的解決方案，都是調(diào)水來(lái)沖，或者是個(gè)別的地方采取截污或者重點(diǎn)截污，但是長(zhǎng)期這么做肯定解決不了問(wèn)題，時(shí)間長(zhǎng)了問(wèn)題還是要冒出來(lái)，所以應(yīng)該要有所突破。政府有關(guān)部門(mén)可能會(huì)覺(jué)得管網(wǎng)沒(méi)有水價(jià)支撐，做起來(lái)很難，做PPP的主體也覺(jué)得沒(méi)有回報(bào)。我覺(jué)得可以把建設(shè)的部分暫時(shí)交給政府，把管理的責(zé)任和管理的業(yè)務(wù)分化給PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)廠河湖一體化管理，這樣效果才能真正顯現(xiàn)。另外，有的PPP項(xiàng)目要求過(guò)高，要把目標(biāo)先放到切實(shí)可行的要求上，逐步地去提高。

總體來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為，城市排水領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目今后應(yīng)該在管網(wǎng)政策方面有所突破，唯有如此，PPP公司才能進(jìn)行創(chuàng)新，經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新，統(tǒng)籌整治管網(wǎng)、污水處理廠、河，PPP項(xiàng)目才能真正成功。真正的水環(huán)境治理需要長(zhǎng)期的工作，我國(guó)需要一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能真正解決水環(huán)境問(wèn)題，PPP是一種創(chuàng)新的模式，會(huì)極大推動(dòng)水污染治理、水環(huán)境改善和生態(tài)建設(shè)，也會(huì)為建設(shè)綠水青山、清水綠岸、魚(yú)翔淺底的生態(tài)環(huán)境做出更大的貢獻(xiàn)。