城市更新—讓城市更好發(fā)展

■ 主持人 藍(lán) 楓

大規(guī)模且快速的城市建設(shè)之后，我國(guó)城市建設(shè)轉(zhuǎn)向城市空間和城市功能的更新。城市功能如何提質(zhì)增效，歷史文脈如何得以存續(xù)，既有建筑如何進(jìn)行宜居改造？本期會(huì)客廳邀請(qǐng)同濟(jì)大學(xué)教授鄭時(shí)齡、清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

有序更新 提升城市品質(zhì)

鄭時(shí)齡

主持人：如何理解城市更新？城市更新的方式是什么？

鄭時(shí)齡：由于我國(guó)的大規(guī)模建設(shè)和快速城市化階段的基本結(jié)束，城市建設(shè)也將轉(zhuǎn)向城市更新發(fā)展。我認(rèn)為，探索城市更新發(fā)展路徑，有序更新，才能提升城市品質(zhì)。

首先，要正確定位城市更新的內(nèi)涵。城市更新包括物質(zhì)性的更新和非物質(zhì)性的更新，包括城市結(jié)構(gòu)和城市空間的更新，建筑的更新，城市環(huán)境和道路的更新。

其次，要認(rèn)真探討城市更新的方式。我認(rèn)為，城市更新不是簡(jiǎn)單的大拆大建，城市更新的方式包括：一是拆除重建。拆除重建是針對(duì)于建筑物全盤(pán)惡化的區(qū)域的更新方式。城市更新方式需根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，除非清除既有的建筑物與設(shè)施，否則將阻礙正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與都市功能發(fā)展，使公眾無(wú)法享受最基本的城市生活而采取的措施。這種方式最為激進(jìn)、徹底，且耗費(fèi)最大，但往往也容易遭受阻礙。二是整舊復(fù)新。整舊復(fù)新是針對(duì)于建筑結(jié)構(gòu)尚可繼續(xù)使用，但因維護(hù)不當(dāng)或維護(hù)系統(tǒng)未予換新而使建筑物使用品質(zhì)不良的區(qū)域的更新方式。通常需經(jīng)過(guò)詳細(xì)的調(diào)查分析，對(duì)各種不合標(biāo)準(zhǔn)的建筑物及環(huán)境等加以改善，以提高現(xiàn)有的生活品質(zhì)。這種方式較拆除重建方式能更迅速完成，且不需巨大的資金投入，也可減輕原住戶安置的困擾，甚至可以用貸款方式鼓勵(lì)原住戶自行運(yùn)用改善環(huán)境品質(zhì)。三是保存維護(hù)。建筑保存維護(hù)方式適用于建筑物機(jī)能有健全運(yùn)作或具有歷史文化價(jià)值的建筑物及地區(qū)。依當(dāng)?shù)氐拿袂榧暗乩憝h(huán)境，加以適當(dāng)維護(hù)，使其免于因放任而遭受破壞或惡化?？梢哉f(shuō)保存維護(hù)是一種預(yù)防性措施，實(shí)施阻力或糾紛較小的方法。

第三，準(zhǔn)確研判城市更新的性質(zhì)。城市更新的本質(zhì)在于經(jīng)營(yíng)一個(gè)好的都市環(huán)境。因此，在城市更新對(duì)象的選擇上，對(duì)城市中已建地區(qū)的不良環(huán)境的改造必不可少，所以一般均以城市中心老舊落后地區(qū)為城市更新的對(duì)象，但這僅僅是城市更新中比較急迫需要更新的區(qū)域，其它凡是城市中不能令人滿意的環(huán)境，都應(yīng)是城市更新的對(duì)象。

第四，科學(xué)選擇城市更新的手段。城市更新并非僅限于重建、整建、維護(hù)這三種實(shí)質(zhì)層面的行動(dòng)，凡是能改善既有不良環(huán)境的方式，均可能被采取。此外，因?yàn)槌鞘协h(huán)境不只指實(shí)質(zhì)環(huán)境而已，還包含不可分的心理、社會(huì)、文化的成分，因此在方式的選擇上必須是個(gè)案處理。城市更新是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。只要城市繼續(xù)成長(zhǎng)，新的環(huán)境變化訊息不斷輸入，城市更新便會(huì)不斷進(jìn)行。

主持人：城市更新應(yīng)該如何實(shí)施？

鄭時(shí)齡：城市總是處于更新過(guò)程中，城市更新有不同的規(guī)模和時(shí)間的延續(xù)，或是累積添加的城市新開(kāi)發(fā)區(qū)域、大型的建設(shè)項(xiàng)目，或者是城市的蔓延，新的城市元素取代已經(jīng)存在的元素，將消極的城市空間轉(zhuǎn)換為積極的公共空間。城市更新包括舊區(qū)開(kāi)發(fā)、舊城區(qū)改造、土地的二次開(kāi)發(fā)、用地性質(zhì)和功能的轉(zhuǎn)換、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型，港區(qū)和濱水區(qū)的整治改造，以及近年來(lái)的城市生態(tài)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展等。城市更新有著規(guī)模和程度的差異，既有拼貼、小修小補(bǔ)式的更新，也有 “一年一個(gè)樣，三年大變樣”那種大刀闊斧式的更新。

以上海為例，外灘大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。上世紀(jì)90年代初期，上海外灘作為城市的交通干道，歷史文化的價(jià)值讓位于交通的功能，現(xiàn)在通過(guò)城市改造，開(kāi)發(fā)下地空間，外灘的交通功能放置地下空間，恢復(fù)外灘原有的城市空間功能；上海世博會(huì)的場(chǎng)地，也從原先的老廠房、倉(cāng)庫(kù)變?yōu)槿缃穹e極的公共空間；徐匯、黃浦的歷史文化風(fēng)貌區(qū)，以及多倫路等歷史風(fēng)貌道路，是按照它的肌理進(jìn)行了長(zhǎng)期的改造。而南京路步行街改造，也是一種城市更新，它還帶動(dòng)了全國(guó)城市對(duì)步行街的改造；古鎮(zhèn)鄉(xiāng)的更新，比如青浦的朱家角、浦東新場(chǎng)古鎮(zhèn)等。所以，我認(rèn)為，城市更新是動(dòng)態(tài)的更新，既涉及物質(zhì)性的更新，也涉及非物質(zhì)性的更新，包括城市結(jié)構(gòu)和城市空間的更新，建筑的更新，城市環(huán)境和道路的更新，將消極的城市空間轉(zhuǎn)換為積極的城市空間，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一種微治理。公共空間的塑造并植入公共藝術(shù)是城市更新的顯形，而更重要的是創(chuàng)造內(nèi)在的和諧。城市更新是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的重要手段，需要有理想，懷有對(duì)未來(lái)的憧憬和激情。因此，城市更新也是理想、藝術(shù)和價(jià)值的體現(xiàn)。

城市更新需科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)

劉洪玉

主持人：城市更新存在的問(wèn)題主要有哪些？

劉洪玉：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)城市的發(fā)展，承載能力的提升，大量的人口進(jìn)入城市，城市開(kāi)始外延發(fā)展，農(nóng)村的集體土地，變成了城市國(guó)有的土地。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，又建了大量的城市空間?，F(xiàn)在從總量上來(lái)看，空間基本均衡，當(dāng)然也有結(jié)構(gòu)性的短缺和結(jié)構(gòu)性的過(guò)剩。

我認(rèn)為，城市更新面臨的問(wèn)題主要有：一是城市更新實(shí)施過(guò)程繁雜。城市更新前期的策劃協(xié)商和后期的實(shí)施，過(guò)程繁雜，程序較多。目前的城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施程序?yàn)榈谝徊絽^(qū)域評(píng)估，第二步實(shí)施計(jì)劃（包含控規(guī)調(diào)整），第三步全生命周期管理，其中僅控規(guī)調(diào)整環(huán)節(jié)就需要一年時(shí)間。二是從開(kāi)發(fā)層面，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)缺少城市更新完整的流程管理體系平臺(tái)。三是搬遷補(bǔ)償。四是行政審批，而政府面臨的痛點(diǎn)主要是公共利益的落地和項(xiàng)目監(jiān)管。五是城市更新涉及大量的數(shù)據(jù)和技術(shù)應(yīng)用。城市更新領(lǐng)域最大的問(wèn)題是信息不對(duì)稱，里面最大的價(jià)值也是信息不對(duì)稱。外部有規(guī)劃和政策的信息不對(duì)稱，內(nèi)部有項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)管理層面的信息不對(duì)稱，以及融資并購(gòu)交易層面的不對(duì)稱。六是既有規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的更新。老舊小區(qū)需要有針對(duì)性的、綜合的更新。如空間更新、功能更新、人文更新。傳統(tǒng)的規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)。七是城市更新利益難以平衡。

主持人：您對(duì)城市更新發(fā)展的建議是什么？

劉洪玉：我認(rèn)為，城市更新一是要有科學(xué)合理規(guī)劃和計(jì)劃，二是要有好的組織形式，三是有比較好的融資模式，四是多方主體與政府高效合作。目前越來(lái)越多的城市推出城市更新的發(fā)展規(guī)劃。今后城市更新發(fā)展，一是戰(zhàn)略層面。城市更新需要城市總體空間戰(zhàn)略與政府的政策分區(qū)引導(dǎo)。城市不同空間分區(qū)城市發(fā)展階段不同，城市更新面臨的也會(huì)有所不同，加之對(duì)城市更新的理解也不統(tǒng)一，目前城市更新的類型比較單一，今后進(jìn)一步發(fā)展城市更新需要制定城市總體空間戰(zhàn)略中提出空間分區(qū)政策。二是政策層面。城市更新需要政府給予多種政策支持在目前的城市更新政策，政府在城市規(guī)劃和土地供應(yīng)上給予了一定的政策支持，但是城市更新還需要財(cái)政政策，如土地收入問(wèn)題、稅費(fèi)減免等；建筑管理政策，如建筑規(guī)范等領(lǐng)域的政策調(diào)整；不動(dòng)產(chǎn)登記政策等等。通過(guò)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府間跨部門協(xié)作，才能保證城市更新的實(shí)施。加強(qiáng)政府的規(guī)劃調(diào)控和主動(dòng)引導(dǎo)將會(huì)成為今后城市更新發(fā)展的大趨勢(shì)。

國(guó)外城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家城市更新改造已有多年經(jīng)驗(yàn)，形成了在城市物質(zhì)環(huán)境的改善基礎(chǔ)上，注重引導(dǎo)政府、社會(huì)資源和公眾參與，從而提高土地利用價(jià)值，緩解城市衰退。

英國(guó)

1960年代起，倫敦道克蘭地區(qū)就由繁榮開(kāi)始衰落，并由此引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。一方面，道克蘭地區(qū)內(nèi)部及其與外部地區(qū)交通狀況不良，周圍環(huán)境雜亂，工業(yè)用地大量閑置，多數(shù)土地和水域由于開(kāi)發(fā)成本過(guò)高而荒廢，環(huán)境、土地、交通問(wèn)題阻礙投資者在該地區(qū)的投資；另一方面，人口下降明顯，人口失業(yè)率較高，居民居住條件較差，大部分地區(qū)缺乏滿足居民生活需求的基礎(chǔ)設(shè)施，且多年沒(méi)有真正的私人住房建筑。

1979年，政府對(duì)城市建設(shè)的政策轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城市更新，鼓勵(lì)私有資本介入城市開(kāi)發(fā)。

1980年，為解決內(nèi)城衰退，英國(guó)成立城市開(kāi)發(fā)公司，一個(gè)開(kāi)發(fā)公司對(duì)應(yīng)一個(gè)特定城市區(qū)域，負(fù)責(zé)吸引私人投資。

1981年，倫敦道克蘭城市開(kāi)發(fā)區(qū)成立，并建立倫敦道克蘭開(kāi)發(fā)公司（LDDC），以其作為城市更新的主體，直至1998年完成使命。公司被賦予了發(fā)展控制權(quán)，其擁有地方權(quán)威及運(yùn)輸和道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃?rùn)?quán)力，擁有交通運(yùn)輸和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)部門。從公司建立到退出，17年相關(guān)措施實(shí)施正是英國(guó)關(guān)于城市更新政策變化的縮影。總體來(lái)看，倫敦道克蘭開(kāi)發(fā)公司在道克蘭城市更新過(guò)程中采取多方面政策，并取得了顯著成果。

美國(guó)

美國(guó)紐約市區(qū)僅有185萬(wàn)m2土地可供開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足未來(lái)需求。由于缺少開(kāi)發(fā)土地而導(dǎo)致的人口和產(chǎn)業(yè)的外溢，會(huì)在一定程度上削弱紐約的競(jìng)爭(zhēng)力。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，2001年，紐約城市規(guī)劃署發(fā)布了Far West Side（遠(yuǎn)西）重建框架，希望以此將West Midtown（遠(yuǎn)西中城區(qū)）打造成集商務(wù)辦公、休閑娛樂(lè)等于一體的城市新中心，同時(shí)也可以滿足城市擴(kuò)張需求。Hudson Yards（哈德遜廣場(chǎng)）作為臨近Midtown Manhattan（曼哈頓中城區(qū)）最后一塊可供開(kāi)發(fā)的最大片區(qū)，且哈德遜碼頭區(qū)原為工業(yè)用地，此處大量的土地以及較少的居民成為紐約擴(kuò)張的絕佳之地。哈德遜廣場(chǎng)改造將有效連結(jié)周邊區(qū)域，有效提升區(qū)域觀感，吸引更多的全球優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，為曼哈頓乃至整個(gè)紐約帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響，提升其城市競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。

日本

六本木之丘，位于東京港區(qū)的六本木地區(qū)，是日本至今規(guī)模最大的都市再開(kāi)發(fā)成功項(xiàng)目。二戰(zhàn)后，六本木地區(qū)逐漸演變城為酒吧、夜店等林立的繁華地區(qū)。

上世紀(jì)60年代后期至80年代后期，以外國(guó)人與較富裕的日本人為營(yíng)業(yè)對(duì)象的DISCO舞廳開(kāi)業(yè)，一度達(dá)到數(shù)十家之多，六本木成為體驗(yàn)東京夜生活的有名街區(qū)，但附近由于特種行業(yè)聚集，六本木一帶治安也隨之?dāng)摹＊M窄擁擠的道路、惡劣的治安環(huán)境、有限的綠化面積迫切要求實(shí)行舊城改造。

六本木之丘改造開(kāi)發(fā)、規(guī)劃及建設(shè)周期長(zhǎng)達(dá)17年，其中前期開(kāi)發(fā)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)及與拆遷戶溝通花費(fèi)14年。1986年，東京都政府啟動(dòng)六本木新城再開(kāi)發(fā)計(jì)劃，指明六本木六丁目地區(qū)為“城市改建誘導(dǎo)地區(qū)”。其后，作為土地所有者之一的森大廈株式會(huì)社與朝日電視臺(tái)等共同向其土地所有者提出建議，對(duì)此區(qū)進(jìn)行街區(qū)改造。并于1997年啟動(dòng)六本木改造項(xiàng)目。

1998年，“六本木六丁目地區(qū)再開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備委員會(huì)”成立，與東京都政府協(xié)調(diào)再開(kāi)發(fā)計(jì)劃；1999年?yáng)|京都政府完城土地權(quán)利變更申請(qǐng)報(bào)批工作，六本木之丘設(shè)計(jì)工作進(jìn)入尾聲；2000年4月開(kāi)始建設(shè)施工；2003年4月完成。改造過(guò)程中，公共部門與私人部門分工明確。企業(yè)提供資金和知識(shí)支持，東京都政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。

森大廈株式會(huì)社用13年的時(shí)間，爭(zhēng)取區(qū)內(nèi)超過(guò)400位業(yè)主參與共同開(kāi)發(fā)，為了與原住民和租戶共生共贏，建立互信，森大廈株式會(huì)社靈活采取了四種拆遷方案。整個(gè)改造過(guò)程中，森大廈株式會(huì)社耗費(fèi)4700億日?qǐng)A（包含土地價(jià)值，折合近300億人民幣）開(kāi)發(fā)。通過(guò)這個(gè)綜合項(xiàng)目，東京中城與周圍街區(qū)形成了具有文化氛圍區(qū)域性的六本木藝術(shù)三角區(qū)，有效地提升了環(huán)境品質(zhì)，增強(qiáng)了地區(qū)活力。