陳敏蘇善江 但莉萍
(1重慶市人民檢察院 重慶 401120 2中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091 3重慶市急救中心審計科 重慶 400014)
2020年10月1日實(shí)施的修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第53條規(guī)定,預(yù)算執(zhí)行中,各部門、各單位的主要職責(zé)之一是制定本部門、本單位預(yù)算執(zhí)行制度,建立健全內(nèi)部控制機(jī)制。這是我國首次在國家行政法規(guī)層面明確提出內(nèi)部控制,確立了內(nèi)部控制的法律地位。內(nèi)部控制作為強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的重要機(jī)制和手段,對各行政單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高要求。本文以A行政單位為例,在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上對照內(nèi)部控制要求,對其存在的問題及下一階段財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了簡要分析。
A單位是某市區(qū)縣級檢察機(jī)關(guān),2017年司法體制改革后成為市一級預(yù)算單位,共有96人,其中行政編制76人,聘用制人員14人,合同工6人。A單位未單設(shè)財務(wù)部門,財務(wù)工作職責(zé)歸屬于單位辦公室,辦公室在編人員8人,其中財務(wù)人員2名(會計、出納各1名)。會計人員負(fù)責(zé)票據(jù)審核、賬務(wù)核算等財務(wù)工作和固定資產(chǎn)臺賬登記,兼任內(nèi)部審計崗位和采購小組成員。出納負(fù)責(zé)資金支付、社保、公積金、個稅等代扣代繳和文件收發(fā)等內(nèi)勤工作。
1.內(nèi)部控制建設(shè)總體情況。該市財政局關(guān)于2018年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告情況的通報數(shù)據(jù)顯示,全市內(nèi)部控制建設(shè)得分等級為“優(yōu)”和“良”的共1 807家(其中,“優(yōu)”有15家,“良”有1 792家),占比16%;得分等級為“中”的有8 262家,占比77%;得分等級為“差”的有777家,占比7%。A單位2018年內(nèi)部控制報告編報評分結(jié)果為“中”,在該市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價中處于中等水平。
2.A單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀。(1)2018年完成了財務(wù)內(nèi)部控制合規(guī)性建設(shè)。按照該市財政局關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督檢查工作的通知要求,A單位啟動了財務(wù)內(nèi)部控制的合規(guī)性階段建設(shè)。安排由財務(wù)部門的會計人員具體負(fù)責(zé)完成財務(wù)內(nèi)部控制乃至整個單位的內(nèi)部控制合規(guī)性建設(shè)。會計人員以市財政局監(jiān)督檢查的具體指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)入手,主要按照評分需提供的佐證材料進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建立健全,完成了內(nèi)控合規(guī)性階段的建設(shè)目標(biāo)——內(nèi)控制度“從無到有”,做到了形式上合法合規(guī)。(2)建立了財務(wù)內(nèi)部控制制度。A單位現(xiàn)有財務(wù)內(nèi)部控制制度包括內(nèi)部控制手冊、外部政策匯編、“三重一大”議事決策辦法、預(yù)算管理辦法、預(yù)算管理流程圖、收支管理辦法、收支管理流程圖。(3)財務(wù)內(nèi)部控制自評情況。A單位2018年通過自查完成的《內(nèi)部控制建設(shè)情況自查評分表》中,部分財務(wù)內(nèi)部控制指標(biāo)自查分有扣減項。其中,內(nèi)部控制監(jiān)督部門落實(shí)情況扣減1分(監(jiān)督部門與牽頭部門相同),未健全輪崗機(jī)制扣1分,未健全專項審計機(jī)制扣1分,收支業(yè)務(wù)管理不相容崗位分離情況(業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計核算)扣0.5分(詳見表1)。
從A單位預(yù)算管理制度、收支管理制度等財務(wù)內(nèi)控制度內(nèi)容入手,結(jié)合事前申請單、公務(wù)車輛派車單、公務(wù)接待單、費(fèi)用報銷單等業(yè)務(wù)憑證以及2018年收支預(yù)算和決算數(shù)據(jù)、會議紀(jì)要等資料,分析并發(fā)現(xiàn)A單位財務(wù)內(nèi)部控制存在以下問題。
A單位建立的財務(wù)內(nèi)部控制制度從形式上看較為全面,但是通過研究相關(guān)制度的內(nèi)容發(fā)現(xiàn),各項制度主要以市級相關(guān)規(guī)章制度、文件要求作為制度框架和具體條款基礎(chǔ),部分條款并不適用于本單位,部分條款從面上提出了工作要求卻未在點(diǎn)上提出具體的執(zhí)行措施,未充分體現(xiàn)本單位行業(yè)特點(diǎn)及管理要求,違背了內(nèi)部控制建設(shè)適應(yīng)性原則,實(shí)用性、操作性不強(qiáng)。例如收支管理內(nèi)部控制制度用較大篇幅解釋與A單位業(yè)務(wù)無關(guān)的彩票資金收入、國有資源有償收入等非稅收入概念。支出管理分成常規(guī)性支出和非常規(guī)性支出并設(shè)置審批流程及權(quán)限,但對常規(guī)性支出、非常規(guī)性支出如何劃分卻未舉例說明,存在實(shí)際操作時人為主觀分類的制度缺陷。又如,預(yù)算管理內(nèi)部控制制度規(guī)定,單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對決算數(shù)據(jù)的分析,強(qiáng)化決算分析結(jié)果的反饋和運(yùn)用,規(guī)范和改進(jìn)財政財務(wù)管理,但對決算數(shù)據(jù)如何分析、運(yùn)用等未有具體措施和方法。
通過查看A單位預(yù)算編報資料和經(jīng)院辦公室審議通過的2018年收支預(yù)算報告,發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制階段A單位財務(wù)部門按照往年預(yù)算情況進(jìn)行編報。在收到市財政局下達(dá)的年初預(yù)算后,以預(yù)算報告代替院內(nèi)預(yù)算分解下達(dá),預(yù)算報告僅結(jié)合當(dāng)年財務(wù)和上年收支情況,根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)大致將全年收支進(jìn)行分塊預(yù)算,預(yù)算金額測算依據(jù)不足且未細(xì)化分解到部門或落實(shí)到具體開支項目上。在年中的預(yù)算執(zhí)行報告中也發(fā)現(xiàn)存在合同簽訂、物資購買等未與預(yù)算掛鉤的現(xiàn)象以及存在“臨時動議”的預(yù)算調(diào)整事項,A單位2018年決算與預(yù)算數(shù)據(jù)對比,預(yù)算調(diào)整率較高。
根據(jù)A單位收支管理制度的規(guī)定以及流程圖的描述,在部分業(yè)務(wù)報銷單據(jù)中發(fā)現(xiàn)部分憑證經(jīng)審核后仍存在附件不完整的現(xiàn)象,比如接待費(fèi)缺少菜單、維修費(fèi)僅有發(fā)票未附維修服務(wù)明細(xì)清單、相關(guān)活動缺少活動方案等。存在已完成支付的報銷憑據(jù)只有領(lǐng)導(dǎo)簽字審批未有會計審核簽章的情況。由此可見,收支業(yè)務(wù)實(shí)際運(yùn)行中未按照流程設(shè)計嚴(yán)格管控,存在領(lǐng)導(dǎo)審批先于會計審核的流程倒置現(xiàn)象以及支付崗未履行對內(nèi)控前置流程的復(fù)核和監(jiān)督職責(zé),在未達(dá)到內(nèi)控要求的完整程序的情況下便提前予以支付的問題。
A單位會計人員除了負(fù)責(zé)票據(jù)審核、賬務(wù)核算等財務(wù)工作外,還參與物資采購經(jīng)辦和固定資產(chǎn)臺賬的登記工作,不符合業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計核算崗位、資產(chǎn)財務(wù)賬與實(shí)物賬相分離的原則。從制度上看,A單位缺失財務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度,對于不具備輪崗條件的崗位未建立專項審計機(jī)制,財務(wù)內(nèi)控風(fēng)險較大。
A單位內(nèi)部審計崗位由財務(wù)人員兼任,內(nèi)部審計缺乏獨(dú)立性,“自我監(jiān)督”無法發(fā)揮正常的內(nèi)控監(jiān)督作用。同時并未對財務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查和評價,A單位存在的財務(wù)內(nèi)控問題并不能通過內(nèi)部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)并及時糾正。
2018年該市財政局為大力推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè),推行了“以評促建”的監(jiān)督檢查方式,A單位開始著手包含財務(wù)內(nèi)部控制在內(nèi)的內(nèi)部控制建設(shè)。A單位的財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)主要以財政評價指標(biāo)及分值入手進(jìn)行完善,導(dǎo)致完成一項制度建設(shè)主要是為獲得相應(yīng)的分?jǐn)?shù)而形成佐證材料,并未以實(shí)際執(zhí)行控制為目的,因此建設(shè)目標(biāo)存在偏差。出現(xiàn)以上財務(wù)內(nèi)控建設(shè)工作以檢查被動式推進(jìn)的根本原因是A單位領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性缺乏認(rèn)識,沒有將推動單位內(nèi)部控制建設(shè)作為落實(shí)依法治國和法治政府建設(shè)要求、落實(shí)各項財經(jīng)紀(jì)律的重要手段,沒有將加強(qiáng)內(nèi)部控制提高到增強(qiáng)單位風(fēng)險防范能力以及單位管理能力的高度上來,缺乏主動變革、自我革新的動力,以致財務(wù)內(nèi)部控制制度內(nèi)容形式化、實(shí)際執(zhí)行流于表面。
一是預(yù)算編制缺乏預(yù)見性。未收集各部門的預(yù)算需求,無法結(jié)合工作任務(wù)科學(xué)預(yù)估和統(tǒng)籌預(yù)算資金計劃安排,從而必然引起預(yù)算調(diào)整。二是未建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系造成預(yù)算分解依據(jù)不足,從而影響預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算分解下達(dá)是做好預(yù)算管理的第一步,“先有預(yù)算后有支出”的基礎(chǔ)在于細(xì)化、分解預(yù)算,將預(yù)算落實(shí)在具體開支項目上,形成預(yù)算執(zhí)行的硬性約束。A單位未建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系,預(yù)算僅憑以往經(jīng)驗(yàn)粗略分塊進(jìn)行,因此預(yù)算執(zhí)行約束邊界模糊,執(zhí)行力大打折扣。三是缺少支出前預(yù)算審批流程,預(yù)算執(zhí)行控制嚴(yán)重失效,才會出現(xiàn)采購、合同簽訂與預(yù)算脫鉤等相關(guān)問題。另外,結(jié)合A單位的行業(yè)特點(diǎn),預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)調(diào)整事項部分原因是檢察機(jī)關(guān)辦理大要案時存在臨時性、突發(fā)性等無法預(yù)計的客觀因素。
出現(xiàn)前述流程控制疏漏的問題,一是個別簽批領(lǐng)導(dǎo)流程控制意識不強(qiáng),簽批時忽略內(nèi)控流程控制的重要性,以致在前置程序未完善的情況下跨流程簽批,直接影響了財務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行剛性。二是基層財務(wù)人員對財務(wù)內(nèi)部控制知識缺乏,沒有真正認(rèn)識到財務(wù)內(nèi)部控制的價值與關(guān)鍵作用,因此財務(wù)人員出現(xiàn)內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán),僅重視流程中領(lǐng)導(dǎo)簽批環(huán)節(jié)而忽略其他環(huán)節(jié)的情況。三是財務(wù)內(nèi)控制度中缺乏明確的內(nèi)控責(zé)任和控制懲罰措施,即使出現(xiàn)內(nèi)控環(huán)節(jié)遺漏等問題,承擔(dān)的人員及后果也不明確,因此,參與內(nèi)控的財務(wù)人員執(zhí)行內(nèi)控主動性不強(qiáng)。
按照檢察人員分類管理規(guī)定,行政人員不能超過全院編制的15%。以A單位的人員編制規(guī)模,政治部門、辦公室等行政人員應(yīng)不超過11人。A單位財務(wù)人員隸屬的辦公室正式干警共8人。其中主任1人、財務(wù)人員2人,檔案管理1人,文件流轉(zhuǎn)、保密工作1人,資產(chǎn)實(shí)物、食堂管理等1人,駕駛員2人。辦公室需具體負(fù)責(zé)行政事務(wù)、財務(wù)后勤、技術(shù)保障、警務(wù)保障等多項工作,因此人員配置緊張,同時因采購、資產(chǎn)、內(nèi)審等崗位專業(yè)性較強(qiáng),造成財務(wù)人員同時參與采購經(jīng)辦、管理資產(chǎn)實(shí)務(wù)和臺賬的情況。另外,A單位對廉政風(fēng)險防范的意識主要強(qiáng)化集中在領(lǐng)導(dǎo)層,沒有建立規(guī)范化、程序化的風(fēng)險評估、防范機(jī)制,不能及時識別單位在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理過程中關(guān)鍵崗位存在的較為隱蔽的風(fēng)險,從而缺乏對一般干部業(yè)務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識和重視,導(dǎo)致對不相容崗位分離執(zhí)行不嚴(yán)格,風(fēng)險防范機(jī)制也不完善。
目前,大多數(shù)行政單位(包括A單位在內(nèi))是由財務(wù)部門推進(jìn)財務(wù)內(nèi)部控制乃至整個單位的內(nèi)部控制建設(shè)。財務(wù)內(nèi)控建設(shè)未能站在單位層面上形成全員參與、自上而下的合力。在財務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督制度的執(zhí)行、完善上,要改變“自我監(jiān)督”的優(yōu)選方式是設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)審人員或者明確紀(jì)檢部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé),但因涉及部門職能劃分、人員變動等單位層面決策上的事項,僅靠財務(wù)部門推進(jìn)較難實(shí)現(xiàn),因此就不可避免地出現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督檢查工作未落實(shí)的情況。
一是內(nèi)部控制始于風(fēng)險識別、風(fēng)險評估,建議A單位通過風(fēng)險評估測試對財務(wù)經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評估,查找制度設(shè)計缺陷、篩查流程控制漏洞、測試制度可操作性,匯成問題列表直觀反映現(xiàn)狀。二是收集系統(tǒng)其他基層院在審計、巡察過程中因內(nèi)控薄弱導(dǎo)致的財務(wù)問題,對比自查,舉一反三,向院黨組匯報,進(jìn)一步引起領(lǐng)導(dǎo)層重視并得到支持,形成至上而下的有力財務(wù)內(nèi)控建設(shè)環(huán)境。三是根據(jù)單位自身管理需求,積極推動財務(wù)內(nèi)部控制有效性建設(shè),充分利用內(nèi)控測試結(jié)果,有針對性地查漏補(bǔ)缺,堵塞漏洞,完善財務(wù)內(nèi)控制度及流程圖。特別是對“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等重點(diǎn)開支項目應(yīng)分別制定本單位報銷管理細(xì)則,并按照管理要求和措施為相應(yīng)環(huán)節(jié)設(shè)置必要的表單,將業(yè)務(wù)管理制度化、管理制度流程化、流程控制表單化、表單傳遞程序化。
一是在收集各部門預(yù)算需求的基礎(chǔ)上,按照市委及上級主管部門年初工作部署,梳理重點(diǎn)項目和緊急事項,科學(xué)合理分配經(jīng)費(fèi)計劃,預(yù)留緊急事項備用金,再按照優(yōu)先保障運(yùn)轉(zhuǎn)需要、全力保障重點(diǎn)業(yè)務(wù)開展的原則將預(yù)算資金進(jìn)行細(xì)化和分解下達(dá)到各部門。二是在細(xì)化的過程中,以嚴(yán)格執(zhí)行各項法律法規(guī)、財經(jīng)制度為基礎(chǔ),全面梳理制定各項支出標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合實(shí)際任務(wù)需求,科學(xué)計算預(yù)算額,做到預(yù)算分解下達(dá)有理有據(jù)。三是預(yù)算執(zhí)行過程中,嚴(yán)格執(zhí)行院辦公會審定通過的年初預(yù)算。事前申請審批流程中設(shè)置年初預(yù)算注釋欄,詳細(xì)備注該申請事項有無預(yù)算以及預(yù)算金額,以供領(lǐng)導(dǎo)簽批時及時了解預(yù)算情況。報銷審批階段,凡是超預(yù)算范圍、超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的支出一律不予報銷。確因上級臨時安排任務(wù)或重大工作部署需要追加項目的特殊情況,應(yīng)由業(yè)務(wù)部門詳細(xì)闡明項目實(shí)施的必要性、重要性,做出預(yù)算支出方案“一事一議”,經(jīng)院辦公會審議通過并報財政部門申請預(yù)算調(diào)整后實(shí)施。每月進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析,監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行偏差。
一是建議在領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中增加內(nèi)控知識,將前置程序中各項環(huán)節(jié)的作用詳細(xì)說明,列舉流程倒置的弊端,闡述環(huán)節(jié)控制最終需要實(shí)現(xiàn)的控制目標(biāo),同時為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。二是加強(qiáng)財務(wù)人員及內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員的培訓(xùn),促進(jìn)對財務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)和流程的了解和認(rèn)識。在單位大力宣傳財務(wù)內(nèi)控制度的重要性,提升內(nèi)控知識普及度,獲得更多人的理解和支持,使報銷人自覺遵守內(nèi)控流程相關(guān)規(guī)定。三是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)分明、獎懲有效的考核制度,細(xì)化落實(shí)經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)辦部門的主體責(zé)任、管理部門的審核責(zé)任、審批人員的審批責(zé)任、內(nèi)部審計部門的監(jiān)督責(zé)任,將內(nèi)控責(zé)任履職情況納入個人年度評先評優(yōu)等考核體系。此外,可結(jié)合財務(wù)內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展情況探索利用最高檢的檢務(wù)保障信息系統(tǒng),推進(jìn)信息化、智能化管理,減少人為因素造成的內(nèi)控失效或流程倒置,提高財務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行的可靠性。
建議結(jié)合內(nèi)控不相容崗位分離的要求和人員分類管理、內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革等造成基層單位行政人員不足的問題,專題向院領(lǐng)導(dǎo)匯報,并建議可適當(dāng)通過聘請合同工或者購買第三方服務(wù)等靈活方式爭取人員配置上的傾斜。然后再根據(jù)人員性質(zhì)合理設(shè)置、分配崗位,在確保財務(wù)關(guān)鍵崗位由正式干警擔(dān)任的前提下,制定崗位職責(zé)清單,做到流程控制崗位化、崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化。崗位分工按照預(yù)算編制與審核、預(yù)算審批與執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與分析、決算編制與審核、收款與會計核算、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計核算、資產(chǎn)財務(wù)賬與實(shí)物賬等分離原則設(shè)計,并結(jié)合人員配置情況統(tǒng)籌兼顧安排其他工作,形成職責(zé)分明、相互監(jiān)督、關(guān)鍵崗位定期輪崗的人員分工體系。
一是從單位層面上推動完善財務(wù)內(nèi)控監(jiān)督制度。建議A單位按照內(nèi)控建設(shè)與監(jiān)督評價職責(zé)相分離的原則以及參照最高檢在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中將內(nèi)部審計職能明確從計財部門劃分到巡察部門職責(zé)的轉(zhuǎn)變,獨(dú)立配備內(nèi)部審計人員,充分發(fā)揮內(nèi)審職能作用,就內(nèi)部控制有效性與執(zhí)行獨(dú)立開展監(jiān)督評價,檢查過程中一旦發(fā)現(xiàn)問題及偏差,及時向本單位提出有效的整改建議,并做好跟蹤與落實(shí)。二是充分利用外部監(jiān)督。高度重視審計機(jī)關(guān)每年在財政財務(wù)收支執(zhí)行情況審計中反饋的疑點(diǎn)及建議以及全市檢察機(jī)關(guān)巡視巡察反饋的整改意見,逐條研究整改措施并按時完成整改,從而進(jìn)一步了解財經(jīng)政策,掌握最新相關(guān)規(guī)定,及時修訂完善財務(wù)內(nèi)控制度體系。
A單位的財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)處于合規(guī)性階段,但不能滿足目前單位風(fēng)險防范和財務(wù)管理的實(shí)際需求,為此,應(yīng)積極主動推進(jìn)財務(wù)內(nèi)部控制有效性階段建設(shè)。本文對A單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題及其原因做了比較細(xì)致的分析,并提出了下一階段建設(shè)的對策建議。A單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)反映出的問題并不是個別現(xiàn)象,希望本文的研究能夠?yàn)橄嚓P(guān)單位實(shí)施財務(wù)內(nèi)控建設(shè)提供參考,提高建設(shè)效率,最終逐步建立起領(lǐng)導(dǎo)重視、定位準(zhǔn)確、權(quán)力制衡、崗位勝任、職責(zé)分離、防范舞弊的有效財務(wù)內(nèi)控機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“財政資金花得其所,用得安全”的財務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)。