我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀及財務(wù)風(fēng)險管控

安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院

引言

近年來我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，各地政府機關(guān)在取得巨大成果的同時也面臨著許多挑戰(zhàn)。為適應(yīng)宏觀政策變革，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求，加強與社會資本的合作，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，2013年底財政部開始全面部署并推廣PPP模式，同時巨大的PPP項目投資亟須防范財務(wù)風(fēng)險。

一、PPP項目的相關(guān)概念

PPP項目又稱公私合作模式，指政府公共機關(guān)和社會資本雙方達成特許權(quán)協(xié)議，形成合作伙伴關(guān)系，一同參與公共設(shè)施的建設(shè)。PPP模式優(yōu)勢明顯，具體表現(xiàn)有實現(xiàn)經(jīng)濟和時間效率提升、減輕財政壓力、實現(xiàn)互利共贏和合理分配風(fēng)險。同時，私營機構(gòu)的融資成本增加、特許經(jīng)營賦予中標(biāo)運營商壟斷地位、長期合同缺乏靈活性和成本與服務(wù)不能兼顧等是PPP模式的缺點。

二、我國PPP項目現(xiàn)狀

（一）我國PPP項目政策導(dǎo)向

我國PPP項目的快速發(fā)展離不開國家政策的指導(dǎo)和支持。自2013年以來，國家高度重視PPP模式的推廣，并于2014年至2016年發(fā)布一系列政策，鼓勵社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并通過提供多種綜合金融服務(wù)為PPP模式發(fā)展?fàn)I造了良好發(fā)展環(huán)境。從2017年開始，相關(guān)債務(wù)風(fēng)險、融資行為、項目信息等得到了有效管控。2018年政策更加趨向于對PPP模式監(jiān)管制度進一步完善。2019年出臺的政策主要針對政府與社會資本合作規(guī)范發(fā)展、項目融資規(guī)范和項目投資與建設(shè)管理。2020年2月最新通知要求改進項目入庫、儲備管理工作，為推進PPP發(fā)展打下扎實基礎(chǔ)。

（二）我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀分析

中國式PPP有三個發(fā)展階段。1995年至2003年為初始階段相關(guān)各方對中國式PPP進行了各方面有益的嘗試，為PPP進入下一發(fā)展階段奠定基礎(chǔ)。2004年至2013年實踐和理論上的共識已經(jīng)形成，政策法規(guī)框架、項目結(jié)構(gòu)與合同范式也已基本建立，PPP模式開始在中國發(fā)展壯大。2014年至今，PPP項目開始井噴式開展，且在一系列政策扶持下，中國的PPP模式已進入規(guī)范化發(fā)展階段。

截至2020年第三季度末，財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示項目累計總數(shù)已達到9729個，比2019年第三季度末凈增480個。比較往年數(shù)據(jù)，近兩年P(guān)PP入庫和投資金額的增長率放緩，但國家大力發(fā)展PPP項目的決心沒變，項目數(shù)量依舊以驚人的速度增長。除此之外，國家高度重視PPP項目的健康發(fā)展，但由于利益驅(qū)使以及政策落實不到位等情況，每年都有已入庫項目出現(xiàn)指標(biāo)不合格情況。PPP項目在全生命周期內(nèi)受到很多因素影響，這些因素可能會引發(fā)PPP項目融資、投資、運營和收益分配等財務(wù)風(fēng)險，這些風(fēng)險若不加以防范，對眾多利益相關(guān)者的打擊可能是致命的。因此，面對我國日益劇增的PPP項目投資額，我們需要對PPP項目的財務(wù)風(fēng)險加以重視。

三、PPP項目可能產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險

PPP模式的特殊性質(zhì)決定了其財務(wù)風(fēng)險存在于項目全生命周期的各個階段，在PPP項目前期主要是籌集權(quán)益資金過程中引發(fā)的融資風(fēng)險；PPP項目建設(shè)期存在投融資活動會導(dǎo)致融資風(fēng)險和投資風(fēng)險；PPP項目運營期可能引發(fā)融資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、收益分配風(fēng)險；PPP項目移交期社會資本回收的現(xiàn)金數(shù)額可能受到影響。財務(wù)風(fēng)險是作用于PPP項目的風(fēng)險因素的集中表達，通過文獻資料整理，明確PPP項目財務(wù)風(fēng)險的內(nèi)容主要有融資風(fēng)險、投資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、收益分配風(fēng)險。

（一）融資風(fēng)險

PPP項目需要投入大量資金與時間，大多數(shù)企業(yè)會選擇銀行貸款或結(jié)構(gòu)化融資方式滿足建設(shè)項目的融資需要。若企業(yè)對貸款依賴性強且項目融資結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)投資者融資困難等情況，會對籌資活動的開展造成不利影響。銀行等金融機構(gòu)需要對用戶的信用等級、償債能力等指標(biāo)作出評估，這不僅會影響資金的落實進度，還可能出現(xiàn)停止放貸的情況，嚴(yán)重影響到項目資金鏈的正常運轉(zhuǎn)。此外，融資風(fēng)險可能還體現(xiàn)于市場上利率匯率變化、物價變動、項目經(jīng)營情況等，這些會導(dǎo)致融資成本過高。

（二）投資風(fēng)險

一般情況下項目的投資風(fēng)險會受到資本方的密切關(guān)注，PPP項目的利益相關(guān)者有許多，其中最主要的是私人企業(yè)與政府部門的合作關(guān)系，政府進行利率和財政稅收等方面的工作都會給項目帶來較大影響。PPP模式的特殊性質(zhì)使它易受內(nèi)外部環(huán)境影響，項目內(nèi)部運營情況和外部自然環(huán)境等不可預(yù)測的風(fēng)險因素，易出現(xiàn)投資成本超支，使投資面臨較大風(fēng)險，影響投資方投資，從而影響項目的建設(shè)、運營和盈利。

（三）經(jīng)營風(fēng)險

PPP項目的經(jīng)營活動內(nèi)容是向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，期間會產(chǎn)生項目的經(jīng)營和維護成本，并獲得一定的收益。影響PPP項目經(jīng)營成果的不確定因素很多，使得PPP項目在運營期內(nèi)客觀存在經(jīng)營風(fēng)險。第一，內(nèi)部控制體系不完善或項目公司執(zhí)行力不夠?qū)?dǎo)致管理不善和資金浪費，且財務(wù)系統(tǒng)的完善和實施程度直接與項目資金使用的合規(guī)性和效率相關(guān)。第二，PPP項目的企業(yè)管理人員作為經(jīng)營活動的決策和執(zhí)行者，直接影響到項目的經(jīng)營業(yè)績，他們需要有較高的業(yè)務(wù)能力和道德水平，否則將造成經(jīng)營風(fēng)險和經(jīng)濟損失。第三，項目的技術(shù)設(shè)備維護和更新費用也可能會引起經(jīng)營風(fēng)險。

（四）收益分配風(fēng)險

PPP項目的收益分配活動是指企業(yè)在經(jīng)營過程中獲得收益后，進行利潤分配的過程。收益分配制度需要合理科學(xué)，避免引發(fā)收益分配后項目現(xiàn)金流不足和達不到投資者預(yù)期收益等風(fēng)險，保證公司的償債能力并降低項目籌資風(fēng)險。

四、PPP模式下項目財務(wù)風(fēng)險規(guī)避策略

（一）建立風(fēng)險響應(yīng)機制

財務(wù)風(fēng)險因素復(fù)雜且相互影響，因此有必要建立風(fēng)險響應(yīng)機制以便及時進行風(fēng)險識別和應(yīng)對。風(fēng)險響應(yīng)機制是在發(fā)生或可能發(fā)生風(fēng)險時立即觸發(fā)響應(yīng)的機制?？梢愿鶕?jù)風(fēng)險因素及其評估結(jié)果，劃分對應(yīng)的觸發(fā)響應(yīng)機制，一旦發(fā)生風(fēng)險，會立即啟動響應(yīng)機制，明確響應(yīng)級別和責(zé)任主體，合理分配現(xiàn)有人力和物力進行應(yīng)對。

（二）提高資金風(fēng)險管理能力

實施并強化PPP項目資金預(yù)算管理，確保PPP項目資金的正常調(diào)用和使用效率，避免大量資金的閑置和盲目使用，改善企業(yè)盈利情況。政府和社會資本達成合作協(xié)議后，雙方要遵循“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則，有效分解雙方壓力，合理分配風(fēng)險，進而提高履約積極性，保障資金回收效率。

（三）調(diào)整融資渠道和結(jié)構(gòu)

PPP項目可以利用其他金融工具或通過資產(chǎn)證券化等方式，使籌資結(jié)構(gòu)多元化，這有利于企業(yè)快速應(yīng)對金融市場的變化，分散融資風(fēng)險。此外，由于PPP項目周期長、資金需求大等特點，在項目的各個階段都需要投入資金或償還到期債務(wù)，因此調(diào)整融資結(jié)構(gòu)也十分必要，通過發(fā)行公司債券等長期融資方式，減輕企業(yè)短期債務(wù)壓力。

（四）加強財務(wù)風(fēng)險管控意識和企業(yè)內(nèi)部控制能力

PPP模式的運作擁有特殊性，項目參與單位數(shù)量多，利益沖突現(xiàn)象不在少數(shù)，再加上組織關(guān)系復(fù)雜、風(fēng)險防控能力參差不齊等，亟須加強統(tǒng)籌管理。還要健全財務(wù)風(fēng)險管控機制，管理人員應(yīng)結(jié)合項目公司的業(yè)務(wù)特點、發(fā)展?fàn)顩r、戰(zhàn)略目標(biāo)等，及時分析公司財務(wù)狀況，進而準(zhǔn)確進行財務(wù)分析和測算。企業(yè)人員也要樹立財務(wù)風(fēng)險防范意識，內(nèi)審部門要加強部門間的交流合作。此外，企業(yè)要完善內(nèi)部控制體系的建設(shè)，明確各部門職能，并強化內(nèi)控制度的執(zhí)行，嚴(yán)懲企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗等現(xiàn)象，對內(nèi)部控制情況進行有效監(jiān)督。

（五）加強PPP項目財務(wù)風(fēng)險管理后備力量

具備強大業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平的專業(yè)人才隊伍，無論是專業(yè)技術(shù)人員還是專業(yè)財務(wù)人員，都是PPP項目能夠高質(zhì)高效完成的堅實后備力量，有利于企業(yè)加強財務(wù)風(fēng)險管控和內(nèi)部治理能力。企業(yè)要努力完善人才引進制度，為公司提供新思維、新理念，還要加強人才儲備和培訓(xùn)，健全員工福利制度，避免人才流動過快。

結(jié)語

綜上所述，全生命周期視角下PPP項目受政策制度、社會環(huán)境和自然環(huán)境、運作模式的特殊性等內(nèi)外部因素影響，在項目各階段都易引發(fā)各種財務(wù)風(fēng)險，為此項目要完善風(fēng)險響應(yīng)機制，提高風(fēng)險管理能力和企業(yè)內(nèi)部控制能力，各單位主體間要加強交流合作，避免沖突，合作共贏，實現(xiàn)效益最大化。