基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算全覆蓋審計(jì)研究

秦楠 龍口市審計(jì)局

引言

隨著新形勢(shì)下審計(jì)全覆蓋的發(fā)展變化，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行，2018年5月，中央審計(jì)委員會(huì)首次會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度”“加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度”，再一次對(duì)審計(jì)工作提出更高要求。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如何貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋工作，消除審計(jì)盲區(qū)和死角，更好地發(fā)揮基層審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的“神經(jīng)末梢”功能，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可謂任重道遠(yuǎn)。

一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）拓寬橫向?qū)徲?jì)監(jiān)督面

近年來(lái)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋工作，在現(xiàn)有融合審計(jì)的基礎(chǔ)上加大統(tǒng)籌力度。多采取銜接本級(jí)計(jì)劃和上級(jí)計(jì)劃、復(fù)合審計(jì)和滾動(dòng)安排的方式，如對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位分類管理，重要部門(mén)每年必須審計(jì)，其他部門(mén)幾年內(nèi)輪審計(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋。

（二）加深縱向?qū)徲?jì)監(jiān)督線

以往基層審計(jì)機(jī)關(guān)更多地關(guān)注地方一級(jí)預(yù)算單位財(cái)經(jīng)法規(guī)執(zhí)行情況，對(duì)二、三級(jí)單位和下屬企業(yè)大多列入延伸審計(jì)范疇，審計(jì)監(jiān)督較為薄弱。隨著大數(shù)據(jù)分析技術(shù)方法的應(yīng)用，基層審計(jì)機(jī)關(guān)利用財(cái)政資金聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)分析平臺(tái)逐步開(kāi)展對(duì)一級(jí)預(yù)算單位下屬的二、三級(jí)單位、使用財(cái)政資金的企業(yè)以及村居的審計(jì)。以筆者所在地區(qū)為例，2020年對(duì)本市全部121個(gè)一級(jí)預(yù)算單位和二、三級(jí)單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了全覆蓋分析，單獨(dú)立項(xiàng)關(guān)注了教育局下屬的學(xué)校、衛(wèi)生局下屬的醫(yī)院。

（三）強(qiáng)化立體審計(jì)監(jiān)督反饋

近年來(lái)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的方向主要由財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)向財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)方向從單個(gè)項(xiàng)目審計(jì)向宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)的內(nèi)容從單一預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向融合審計(jì)轉(zhuǎn)變。從財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋反饋情況來(lái)看，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)部分財(cái)政資金使用單位或項(xiàng)目存在不規(guī)范行為和腐敗現(xiàn)象，通過(guò)審計(jì)手段加強(qiáng)財(cái)政資金審批、使用、評(píng)估等事前、事中、事后監(jiān)督，相關(guān)不規(guī)范行為初顯端倪就得到有效糾正整改，財(cái)政資金使用效益明顯提高。

二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)面臨的困境

（一）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行覆蓋面不足

隨著全覆蓋理念的提出，基層財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的層次涵蓋所有使用財(cái)政預(yù)算資金的預(yù)算單位及相關(guān)企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，乃至村級(jí)組織，審計(jì)對(duì)象所掌握的數(shù)據(jù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往的理解。在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，行政事權(quán)基本集中在基層，基層審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有審計(jì)力量難以滿足審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)。

1.基層審計(jì)人手少任務(wù)重

當(dāng)前，隨著審計(jì)領(lǐng)域不斷拓寬，審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展的要求不斷提升，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)往往融合專項(xiàng)審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)等項(xiàng)目。預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)的目標(biāo)、重點(diǎn)都發(fā)生了很大的變化，加之基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才引進(jìn)速度較慢，導(dǎo)致繁重的審計(jì)工作與審計(jì)力量不足的矛盾日益突出。

2.審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)能力不足

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中涉及的審計(jì)事項(xiàng)日趨綜合化、多樣化、復(fù)雜化，審計(jì)人員不僅需要具備審計(jì)會(huì)計(jì)類專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)敏感性，還要具備法律、計(jì)算機(jī)、寫(xiě)作等多方面的知識(shí)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)隊(duì)伍由于工作激勵(lì)、培訓(xùn)等保障機(jī)制的不健全，很難提高審計(jì)人員的專業(yè)能力和專業(yè)水平，這在很大程度影響了審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。

（二）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督水平有待提高

1.績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中績(jī)效審計(jì)成為審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容，基層財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)存在指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚未完善和審計(jì)范圍局限的問(wèn)題。績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)大多是財(cái)務(wù)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)大多是法律法規(guī)，缺乏社會(huì)效益和環(huán)境效益等方面的指標(biāo)；以筆者所在地區(qū)為例，績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍往往局限于適用財(cái)政資金的部門(mén)單位、企業(yè)，對(duì)鎮(zhèn)（街、區(qū)）的績(jī)效評(píng)價(jià)尚未涉及?；鶎涌?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果往往停留于表面，無(wú)法對(duì)資金使用的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)。

2.審計(jì)問(wèn)題整改不夠到位

審計(jì)問(wèn)題整改是審計(jì)后續(xù)工作的內(nèi)在要求，也是體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)整改工作往往存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是體制機(jī)制不完善。審計(jì)報(bào)未揭示制度本身的缺陷和漏洞，導(dǎo)致整改有難度。二是整改措施不夠完善?；鶎訉徲?jì)工作大多是事后整改且由于任務(wù)繁重?zé)o形放松了對(duì)整改反饋結(jié)果的檢查。三是認(rèn)識(shí)不到位。相當(dāng)一部分問(wèn)題存在重申制度、今后加強(qiáng)管理等承諾式的整改，使整改僅停留在表面。

（三）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織技術(shù)方法有待優(yōu)化

1.審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃科學(xué)性有待提高

基層審計(jì)機(jī)關(guān)年初下達(dá)的審計(jì)計(jì)劃一般是根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)的審計(jì)任務(wù)并根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r確定的，往往只是機(jī)械地將上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)的計(jì)劃與審計(jì)機(jī)關(guān)自行確定的項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總，審計(jì)年度計(jì)劃并不系統(tǒng)。此外，由于當(dāng)?shù)攸h委和政府領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的項(xiàng)目比較多，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從基層抽調(diào)審計(jì)人員等原因一定程度上占用基層審計(jì)資源，審計(jì)效率較低，影響了審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的推進(jìn)。

2.審計(jì)方法技術(shù)手段滯后

信息科技不斷發(fā)展，審計(jì)對(duì)象涉及的數(shù)據(jù)種類越來(lái)越龐大、細(xì)化、復(fù)雜?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息化水平不高，電子數(shù)據(jù)的采集仍有難度，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新方法未得到有效應(yīng)用。且由于基層政府目前沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，審計(jì)所需要的數(shù)據(jù)大部分分散在政府各職能部門(mén)，數(shù)據(jù)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和接口、數(shù)據(jù)重復(fù)、一致性差等質(zhì)量問(wèn)題導(dǎo)致數(shù)據(jù)可用性不高，加之有些數(shù)據(jù)存放在上級(jí)部門(mén)，基層審計(jì)部門(mén)無(wú)法獲取。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)的突破口

（一）科學(xué)保障財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作機(jī)制

1.建立健全審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃科學(xué)論證制度

按照全覆蓋的要求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在制定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)事先要進(jìn)行周密的調(diào)查和分析，并廣泛征求各科室以及社會(huì)各界意見(jiàn)。既要制定本年度的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，又要制定長(zhǎng)期的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，確保審計(jì)監(jiān)督職責(zé)履職到位，同時(shí)要注意避免重復(fù)審計(jì)，科學(xué)利用審計(jì)資源。

2.強(qiáng)化整改落實(shí)發(fā)揮審計(jì)全覆蓋效能

基層審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)審計(jì)整改情況跟蹤督促，落實(shí)整改責(zé)任、明確整改期限，及時(shí)將審計(jì)整改的進(jìn)度情況向?qū)徲?jì)委員會(huì)和市政府報(bào)告。同時(shí)，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)編發(fā)各類審計(jì)專報(bào)，為重要政策、措施的制定提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)全覆蓋作用。

3.健全績(jī)效審計(jì)監(jiān)督制度

中央關(guān)于《全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督”，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中實(shí)行預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”，同時(shí)對(duì)績(jī)效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn)，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題線索及時(shí)移送。結(jié)合審計(jì)結(jié)果建議政府和財(cái)政部門(mén)完善預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

（二）優(yōu)化整合財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)資源

1.優(yōu)化整合內(nèi)部資源，充實(shí)全覆蓋主導(dǎo)力量

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)管理、審計(jì)人員管理以及審計(jì)項(xiàng)目管理都提出了整體性要求。基層審計(jì)機(jī)關(guān)科學(xué)要配置審計(jì)團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目，提高統(tǒng)籌謀劃和業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力，其中審計(jì)人員的技術(shù)能力是關(guān)鍵，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要打破科室界限，實(shí)行“無(wú)科化”動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、審計(jì)技術(shù)等資源全方位共享。

2.充分利用外部資源，提升審計(jì)監(jiān)督效率效果

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋，就是要充分發(fā)揮國(guó)家利益捍衛(wèi)者作用。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行實(shí)踐：一是爭(zhēng)取黨委政府支持。及時(shí)匯報(bào)、積極溝通，爭(zhēng)取黨委政府以文件形式明確規(guī)定預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)工作，減少審計(jì)阻力、降低審計(jì)成本。二是吸收社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)參與審計(jì)活動(dòng)?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同審計(jì)項(xiàng)目，確定外部審計(jì)的參與程度、利用其審計(jì)成果的程度提升審計(jì)效率。

（三）完善創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方式

1.打通大數(shù)據(jù)運(yùn)用瓶頸

基層審計(jì)機(jī)關(guān)要做好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)，就要大力引進(jìn)大數(shù)據(jù)人才，建立大數(shù)據(jù)審計(jì)隊(duì)伍，不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍，更新數(shù)據(jù)采集方式。對(duì)復(fù)雜的行業(yè)性數(shù)據(jù)，立足自身能力開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)，積累經(jīng)驗(yàn)，形成完善的操作規(guī)程，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋提供有效技術(shù)保障。

2.創(chuàng)新審計(jì)手段

為落實(shí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋要求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可以運(yùn)用審計(jì)核查與被審計(jì)單位自查、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、傳統(tǒng)審計(jì)與大數(shù)據(jù)審計(jì)相結(jié)合的方式，采用常規(guī)內(nèi)容審計(jì)與專題審計(jì)結(jié)合方式突出審計(jì)全覆蓋重點(diǎn)。

結(jié)語(yǔ)

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)是審計(jì)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、推動(dòng)審計(jì)事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快消除審計(jì)盲區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求，也決定著國(guó)家審計(jì)未來(lái)的發(fā)展方向和績(jī)效水平?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，能夠更好地盤(pán)活審計(jì)資源，提高審計(jì)效率，掃除審計(jì)盲區(qū)，更好體現(xiàn)基層審計(jì)在國(guó)家審計(jì)中的“神經(jīng)末梢”功能。