科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理相關(guān)問(wèn)題淺析

李琪 中國(guó)艦船研究設(shè)計(jì)中心

引言

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變化，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，科研事業(yè)單位發(fā)展迎來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，全面預(yù)算管理是科研機(jī)構(gòu)合理配置資源、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)發(fā)展的必由之路。本文從以下五個(gè)方面對(duì)科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行分析，提出了目前遇到的問(wèn)題及解決對(duì)策。

一、全面預(yù)算與全面預(yù)算管理的定義

簡(jiǎn)單地說(shuō)，全面預(yù)算就是對(duì)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、管理、投融資等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面預(yù)算的體系。全面預(yù)算管理以企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展為根本，通過(guò)研究采用具有一定方法可以進(jìn)行社會(huì)科學(xué)的預(yù)測(cè)和決策，以貨幣或?qū)嵨锏男螒B(tài)反映出企業(yè)在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)務(wù)工作成果及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況等的綜合信息管理控制系統(tǒng)。

全面預(yù)算管理作為一種現(xiàn)代管理方法，采用全面預(yù)算的方式，以管理為重點(diǎn)，對(duì)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)成果進(jìn)行全面地預(yù)測(cè)和規(guī)劃，通過(guò)監(jiān)控實(shí)施過(guò)程，不斷將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，及時(shí)指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的改進(jìn)和調(diào)整，達(dá)到全員、全過(guò)程、全方位綜合管理的效果。

著名經(jīng)濟(jì)管理學(xué)家戴維·奧利所說(shuō)過(guò)“全面預(yù)算進(jìn)行管理是為數(shù)不多的幾個(gè)能把企業(yè)的所有關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題融合于一個(gè)發(fā)展體系建設(shè)之中的管理系統(tǒng)控制研究方法之一”，可以看到全面預(yù)算績(jī)效管理的在企業(yè)文化發(fā)展中的重要影響作用，它是一種綜合性的企業(yè)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略資源管理會(huì)計(jì)工具，具有計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等多方面作用。

它具有預(yù)期性、全過(guò)程性、普適性、全方位性、目標(biāo)性和指向性五大特征。全面預(yù)算管理通常是從上一年年底到今年年初開(kāi)始規(guī)劃，反映預(yù)期；全面預(yù)算管理是事前規(guī)劃、事中控制、事后評(píng)估、事后追溯，反映全過(guò)程；企業(yè)各部門(mén)、各級(jí)職工都參與全面預(yù)算管理的過(guò)程，企業(yè)、財(cái)務(wù)、管理、投資、籌資等方面都體現(xiàn)了全方位的特點(diǎn)；根據(jù)企業(yè)的發(fā)展，從一開(kāi)始就設(shè)定了明確的目標(biāo)，并在全年不斷圍繞這些目標(biāo)開(kāi)展工作；全面預(yù)算通常是由單位的最高管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，有些是強(qiáng)制性的，也有些是指導(dǎo)性的。

二、全面預(yù)算管理國(guó)內(nèi)外研究情況

預(yù)算管理理論的正式形成起源于1922 年麥金內(nèi)在所著《預(yù)算控制》一書(shū)，書(shū)里對(duì)預(yù)算管理理論作了詳細(xì)的介紹。美國(guó)是最早將預(yù)算作為一個(gè)管理技術(shù)手段應(yīng)用于企業(yè)的國(guó)家。20世紀(jì)20年代，全面預(yù)算管理被美國(guó)通用電氣和通用汽車(chē)公司采用后，對(duì)企業(yè)的成熟和發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用。全面預(yù)算管理作為內(nèi)部管理控制的主要方法，由于其強(qiáng)大的影響力，迅速發(fā)展成為大型工商企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序。這個(gè)社會(huì)時(shí)期的預(yù)算管理主要是通過(guò)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和費(fèi)用控制，屬于早期的成本費(fèi)用的控制發(fā)展階段，內(nèi)容包含的不夠全面。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)揮和企業(yè)進(jìn)行管理技術(shù)水平的提升，單純產(chǎn)品生產(chǎn)成本和費(fèi)用控制系統(tǒng)已經(jīng)可以滿足不了企業(yè)文化發(fā)展市場(chǎng)需求，結(jié)合中國(guó)先進(jìn)的管理工作水平，又產(chǎn)生了新的預(yù)算管理研究方法，這種新方法以財(cái)務(wù)信息資源規(guī)劃與控制為主，不僅包括成本預(yù)算且包括影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的其他諸多表象因素（現(xiàn)金、存貨、固定資產(chǎn)等各項(xiàng)資金占用的事前規(guī)劃），預(yù)算管理人員進(jìn)入財(cái)務(wù)計(jì)劃階段。

到了20世紀(jì)90年代，許多公司開(kāi)始意識(shí)到，固定的年度計(jì)劃和預(yù)算將使他們無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境，強(qiáng)制性命令和命令控制的文化將阻礙他們的發(fā)展。21世紀(jì)初，瑞典商業(yè)銀行率先放棄預(yù)算制度，采用平衡計(jì)分卡等新的管理工具。在過(guò)去的10年里，他們已經(jīng)成長(zhǎng)為世界上最具成本效益的銀行之一，投資回報(bào)率每年增長(zhǎng)近11%，遠(yuǎn)高于排名第二的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。此后，企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行管理工作不再片面追求短期利益，更加注重長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展，而且新興的管理研究工具（如信息科學(xué)技術(shù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、平衡計(jì)分卡、作業(yè)成本法等）開(kāi)始運(yùn)用到預(yù)算績(jī)效管理中，使全面預(yù)算成本管理模式轉(zhuǎn)變成為以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制手段。預(yù)算不再是會(huì)計(jì)人員為核算目的而編制的會(huì)計(jì)工具，而是確保實(shí)現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的組織手段。

預(yù)算管理在我國(guó)開(kāi)始于19世紀(jì)60年代，隨著我國(guó)民族工業(yè)的興起和發(fā)展，受西方企業(yè)管理思想的影響，預(yù)算管理開(kāi)始被采用。新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，此時(shí)企業(yè)更加關(guān)心的是生產(chǎn)任務(wù)的及時(shí)完成，國(guó)家的盈虧情況，“預(yù)算”實(shí)質(zhì)上是全國(guó)宏觀調(diào)控的工具。改革開(kāi)放后，一些企業(yè)借鑒西方企業(yè)的做法，建立了以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系，并逐步實(shí)施全面預(yù)算管理。山東華樂(lè)集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)等企業(yè)都取得了不錯(cuò)的成績(jī)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策研究方面，2000 年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布的《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)可以建立一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)企業(yè)發(fā)展制度和加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范意見(jiàn)》就有“推行全面預(yù)算績(jī)效管理”的內(nèi)容；2003 年 12 月，財(cái)政部出臺(tái)了《內(nèi)部環(huán)境會(huì)計(jì)信息控制技術(shù)規(guī)范—預(yù)算（征求意見(jiàn)稿）》，2019年財(cái)政部、審計(jì)署等五部委聯(lián)合制定下發(fā)《企業(yè)通過(guò)內(nèi)部成本控制系統(tǒng)應(yīng)用指引第 15 號(hào)——全面預(yù)算》，指引中說(shuō)到“全面預(yù)算是企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施內(nèi)部控制防范風(fēng)險(xiǎn)具有重要的手段與應(yīng)對(duì)措施，全面預(yù)算的本質(zhì)是企業(yè)組織內(nèi)部控制的一種有效教學(xué)工具，預(yù)算管理工作本身不是最終目標(biāo)，而是為達(dá)成企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)所采取管理與控制的手段，進(jìn)而有效控制要求企業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”，以上這些相關(guān)政策的相繼頒布都說(shuō)明全面預(yù)算管理是我國(guó)企業(yè)文化管理服務(wù)模式、制度體系建設(shè)的重要部分組成。

三、科研事業(yè)單位進(jìn)行全面預(yù)算管理的重要性

科研機(jī)構(gòu)作為為國(guó)家和人民提供科技服務(wù)的社會(huì)組織，肩負(fù)著提高科研水平、應(yīng)用和推廣科技研發(fā)成果的光榮使命，推動(dòng)社會(huì)科技進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，幫助實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展迎來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科研結(jié)構(gòu)已由過(guò)去的“純科研型、封閉型”向“科研生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、開(kāi)放型”轉(zhuǎn)變。科研事業(yè)單位怎樣合理配置資源，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，提升風(fēng)控能力、促進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略研究目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，全面預(yù)算績(jī)效管理起到了一個(gè)重要的作用。

（一）促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度變革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

以前，中國(guó)的科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)都是由國(guó)家分配的，其目的不是為了盈利，而是為了科研任務(wù)是否按時(shí)完成，成果是否交給國(guó)家。隨著改革的深入，企事業(yè)單位的權(quán)責(zé)逐步明確，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離?？蒲袡C(jī)構(gòu)不僅要關(guān)注科研任務(wù)的完成，如何界定和規(guī)范所有者、經(jīng)營(yíng)者和員工之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，如何限制和制約經(jīng)營(yíng)者的越權(quán)行為，如何保證事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、管理目標(biāo)和年度計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。利用全面預(yù)算進(jìn)行管理工作這一強(qiáng)有力的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制企業(yè)管理技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的有效制約，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)者對(duì)公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、對(duì)公司員工的有效計(jì)劃、控制和管理。

（二）有助于合理配置資源，實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)

全面預(yù)算管理有助于企業(yè)集中優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。它可以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)資源的有序規(guī)劃，形成詳細(xì)的資源配置方案，進(jìn)而減少企業(yè)內(nèi)部資源分布不均的問(wèn)題，并保證各部門(mén)有序高效運(yùn)行。全面預(yù)算進(jìn)行管理讓公司的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)可以得到細(xì)化，也讓公司總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立在可行的基礎(chǔ)之上，降低公司的經(jīng)營(yíng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，有力的推動(dòng)中國(guó)戰(zhàn)略研究計(jì)劃的實(shí)施。

（三）促進(jìn)內(nèi)部的溝通與協(xié)作，提升各級(jí)管理水平

由于全面預(yù)算管理的設(shè)計(jì)要與各部門(mén)、各預(yù)算指標(biāo)密切相關(guān)，這就要求各主管領(lǐng)導(dǎo)清楚地了解部門(mén)全面預(yù)算管理的階段和所處的位置和作用，始終保持與其他部門(mén)的聯(lián)系，保持良好的溝通，協(xié)調(diào)自身發(fā)展與單位整體發(fā)展的關(guān)系，使單位內(nèi)部目標(biāo)一致、步調(diào)一致，即朝著組織的整體長(zhǎng)期目標(biāo)努力。全面預(yù)算管理貫穿于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程。在參與的整個(gè)過(guò)程中，這是一個(gè)很好的鍛煉參與者的能力。參與越廣，能力越提高，有效地提高了單位各級(jí)管理水平。

（四）有助于業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、激勵(lì)員工

預(yù)算指標(biāo)是層層細(xì)化的，清晰明確的量化指標(biāo)也是考核和評(píng)價(jià)單位、部門(mén)和每一個(gè)員工工作績(jī)效的最佳標(biāo)準(zhǔn)。重視對(duì)員工行為的激勵(lì)和約束，充分調(diào)動(dòng)員工在單位管理中的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，是單位長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過(guò)層層分解預(yù)算管理目標(biāo)，還使單位的每一個(gè)部門(mén)、每一個(gè)員工發(fā)展都有了明確、具體的奮斗目標(biāo)，從而可以提高工作的主觀能動(dòng)性，為全面完成一個(gè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的難點(diǎn)及措施

科研機(jī)構(gòu)綜合預(yù)算管理起步較晚，信息量不高，在推進(jìn)綜合預(yù)算管理中，還存在一些人沒(méi)有全面的預(yù)算觀念或薄弱的概念，綜合預(yù)算管理執(zhí)行不到位，監(jiān)督和評(píng)估不夠，影響了預(yù)算的充分發(fā)揮，不利于科研機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

相比于參與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，科研教育事業(yè)單位進(jìn)行全面預(yù)算績(jī)效管理研究起步較晚，單位中大部分職工認(rèn)為中國(guó)全面預(yù)算成本管理是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門(mén)主管的內(nèi)容，與自己的工作生活聯(lián)系度不高，沒(méi)有意識(shí)到自己是全面預(yù)算信息管理的參與者和編制預(yù)算的責(zé)任主體，這就導(dǎo)致全員、全過(guò)程參與度不高。部分管理部門(mén)和員工即使知道自己是預(yù)算編制的主題，對(duì)預(yù)算編制的重視發(fā)展程度也不夠，上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)可以考慮不全，只為完成上級(jí)任務(wù)，從而產(chǎn)生影響公司預(yù)算編制的質(zhì)量和時(shí)效，導(dǎo)致財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性。

形成統(tǒng)一的全面提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，需要公司內(nèi)部自上而下加強(qiáng)。首先是管理層給予決策性的重視，其次是中層管理工作人員需要進(jìn)行部門(mén)內(nèi)宣貫和普及，最后帶動(dòng)基層職工共同參與，以此為全面預(yù)算成本管理服務(wù)模式的廣泛研究應(yīng)用奠定理論基礎(chǔ)。單位需要提高行業(yè)員工對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立正確科學(xué)的全面預(yù)算管理觀，使每一位員工認(rèn)識(shí)到自己是預(yù)算的主體，提高員工積極參與預(yù)算管理的意識(shí)。

（二）全面預(yù)算管理執(zhí)行不夠到位

目前我國(guó)科研教育事業(yè)建設(shè)單位的預(yù)算通常是在以往的數(shù)據(jù)上稍做修改，沒(méi)有進(jìn)行考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活情況和以后的變化和預(yù)測(cè)，各部門(mén)將大部分時(shí)間精力用于怎么把預(yù)算湊滿，關(guān)注點(diǎn)在預(yù)算的調(diào)整發(fā)展以及追加，較少注意預(yù)算的執(zhí)行是否到位，資金投向是否具有正確，資金投入使用工作效率如何。預(yù)算的應(yīng)有作用減弱，預(yù)算執(zhí)行率偏差較大，無(wú)法達(dá)到提前規(guī)劃、控制事情的目的。最終的結(jié)果是，預(yù)算編制流于形式，預(yù)算對(duì)實(shí)際行為的控制作用嚴(yán)重受損，未能達(dá)到預(yù)算管理的預(yù)期效果。

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理中最重要的環(huán)節(jié)。預(yù)算沒(méi)有執(zhí)行到位，全面預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題就是前功盡棄。預(yù)算管理在商業(yè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、投資、籌資等環(huán)節(jié)無(wú)處不在。它貫穿全年的所有工作，不能單獨(dú)存在，因此需要將事前、事中和事后的預(yù)算控制結(jié)合起來(lái)。預(yù)算管理要和審批流程相結(jié)合，對(duì)于一般性、經(jīng)常性、變化不大的預(yù)算項(xiàng)目，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化審批流程，但是對(duì)于重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目，在審批流程上要把控嚴(yán)格，確保預(yù)算執(zhí)行不出現(xiàn)偏差。為了時(shí)刻監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，全過(guò)程管控可以在信息技術(shù)的支撐下，將預(yù)算系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合，同時(shí)將預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)反饋給各部門(mén)。

（三）全面預(yù)算管理監(jiān)督考核制度需加強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效考核起到約束和控制的作用，若全面提高預(yù)算缺乏必要的過(guò)程、缺乏控制技術(shù)手段和相應(yīng)的考核監(jiān)督環(huán)節(jié)，預(yù)算成本管理系統(tǒng)就會(huì)浮于表面，無(wú)法發(fā)展起到過(guò)程監(jiān)督和效果分析評(píng)價(jià)的作用。在實(shí)際工作中，科研機(jī)構(gòu)在整體預(yù)算管理工作中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)缺乏健全的評(píng)價(jià)機(jī)制和具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有分解到預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，不與部門(mén)和職工的績(jī)效掛鉤，使獎(jiǎng)懲措施無(wú)法落實(shí)，從而影響了預(yù)算管理的激勵(lì)作用。

單位不僅需要制定一套完整的預(yù)算考核制度，要按照制度實(shí)施，考核全面預(yù)算的結(jié)果，將預(yù)算考核制度付諸實(shí)施。在每年年末考核每個(gè)相關(guān)部門(mén)的預(yù)算制度執(zhí)行工作情況，并對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行發(fā)展情況進(jìn)行科學(xué)通報(bào)，把預(yù)算的執(zhí)行能力情況與部門(mén)及員工的獎(jiǎng)金掛鉤，督促各部門(mén)提高政府預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和執(zhí)行教學(xué)效率，發(fā)揮預(yù)算成本管理的約束和激勵(lì)機(jī)制作用，將預(yù)算考核落到實(shí)處。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。全面預(yù)算管理是科研機(jī)構(gòu)合理配置資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，提高風(fēng)能控制能力，促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以應(yīng)對(duì)不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境?？蒲袡C(jī)構(gòu)需要從提高全面預(yù)算管理意識(shí)、加強(qiáng)執(zhí)法力度、強(qiáng)化考核制度實(shí)施三個(gè)方面積極應(yīng)對(duì)，以充分發(fā)揮全面預(yù)算管理在科研機(jī)構(gòu)發(fā)展中的積極作用，確?？蒲袡C(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)可持續(xù)發(fā)展。