面向依法治理的我國檔案法規(guī)體系建設研究

李鈦戈

摘? 要：檔案法規(guī)體系建設是推動檔案依法治理、構建現(xiàn)代化檔案治理體系的重要組成部分。當前，檔案法規(guī)建設面臨著新形勢和新要求，以新《檔案法》頒布實施為標志的檔案法制建設開啟了新征程。與此相適應，檔案法規(guī)體系的各個層面都需要優(yōu)化調整。本研究按照國家檔案局頒布《國家檔案法規(guī)體系方案》為總體框架，從檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章等四個維度進行了深入分析，對新形勢下我國檔案法規(guī)體系建設提出了較為全面的對策建議。

關鍵詞：依法治理;檔案法規(guī)體系;《檔案法》

Abstract： The construction of Archives legal system is an important part of promoting the legal management of Archives and building a modern Archives management system. At present， the construction of Archives laws and regulations is facing new situations and new requirements， and the construction of Archives legal system marked by the promulgation and implementation of the new Archives Law has started a new journey. In accordance with this， all levels of the Archives legal system need to be optimized and adjusted. According to the overall framework of the National Archives Regulations System Plan promulgated by the State Archives Administration， this study conducts an in-depth analysis from four dimensions： Archives laws， Archives administrative regulations， local Archives regulations and Archives rules， and analyzes our country's Archives legal system under the new situation. In the end， the article puts forward more comprehensive countermeasures and suggestions.

Keywords： Governance according to law; Archives legal system; 'Archives Law'

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的頒布實施為檔案法規(guī)體系建設奠定了基礎。按照國家檔案局2011年修訂的《國家檔案法規(guī)體系方案》的總體架構，本研究將從檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章等四個維度提出依法治理背景下我國檔案法規(guī)體系建設的總體實施方案。

1 發(fā)揮《檔案法》的核心引領地位

《檔案法》在我國檔案法規(guī)體系中處于核心地位，《檔案法》的頒布實施在檔案法規(guī)體系建設中發(fā)揮著根本性、全局性、戰(zhàn)略性的意義。趙屹認為，《檔案法》修訂工作是在我國依法治國日益深入、國家治理漸次推進的背景下開展的，具有權利與義務對等、權力與責任統(tǒng)一、形成與管理并重、傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧、開放與利用優(yōu)化等嶄新特點。[1]趙欣指出，《檔案法》旗幟鮮明地將“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領導”寫入條款、深刻體現(xiàn)了“以人民為中心”的重要思想，為檔案治理體系構建和檔案治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的法治保障。[2]此外，“建立檔案工作責任制”、新增“檔案信息化”專章、將檔案封閉年限從30年縮短為25年等變化，都體現(xiàn)了《檔案法》的時代性與進步性。

受到各種因素的制約，《檔案法》仍然存在一定局限。例如，孫大東博士認為《檔案法》尚需徹底解決《檔案法》的域外適用、對私人檔案的規(guī)制以及已公開信息的開放等三個重要問題[3];還有學者從《檔案法》的協(xié)同性、修改力度、局部矛盾等問題分析其局限性。盡管如此，作為一部堅持問題導向、緊跟時代需求、彌補制度規(guī)范短板的良法已經(jīng)落地生根，下一步圍繞《檔案法》的貫徹實施將成為完善檔案法規(guī)體系的重點。

首先，宣傳貫徹《檔案法》，使檔案法治意識深入人心。檔案部門要充分利用各種平臺、利用多樣的模式積極宣貫《檔案法》。宣貫工作要充分體現(xiàn)“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新法治方針，要將檔案法與百姓民生有機結合起來，通過宣貫工作一方面要提高檔案工作的科學化和法制化水平，同時還要致力于提高全社會的檔案意識。與此同時，檔案部門還要積極推進檔案工作責任制的落實，強化主要領導對檔案工作重要性的認識，通過檔案工作責任制的健全帶動部門檔案規(guī)章制度的不斷完善和發(fā)展。

其次，國家檔案局要積極與其他國家部委建立溝通協(xié)調機制，就《檔案法》與其他法律之間的協(xié)同問題加強協(xié)商，明確法律規(guī)范邊界，妥善處理部門法之間的沖突與割裂，通過司法建議、下位法規(guī)修訂等多種形式，解決法律之間的協(xié)同問題。特別是后機構改革時代，檔案機構的設置與工作職責與以數(shù)據(jù)管理部門為代表的諸多機構存在職責不清、業(yè)務交叉、行動割裂等突出問題，這些問題在相關法律文本上也有突出表現(xiàn)，應作為檔案法規(guī)體系建設的下一步工作重點。此外，與《檔案法》緊密相關的《檔案法實施辦法》的修訂，也將成為發(fā)揮檔案法核心引領價值的重要一環(huán)。

2 發(fā)揮《檔案法實施條例》的關鍵作用

按照國家檔案局的相關計劃，本次《檔案法實施辦法》將以《檔案法實施條例》的形式頒布，上升到行政規(guī)章的地位，進一步提升了《檔案法實施條例》的規(guī)制范圍。陳忠海等教授指出，《中華人民共和國檔案法實施辦法》的修訂要遵循定原則、建組織、立制度、確規(guī)范、劃范圍的思路，以充分細化、解決重點問題為主導思想進行修訂。[4]實施辦法修訂的主要任務是對檔案法中新增的條款和原則性的制度設計進一步細化，增強實操性;同時對檔案工作實踐中積累的一些成功經(jīng)驗和有效做法在實施辦法修訂中予以體現(xiàn)和固化。

首先，檔案法實施辦法的修訂要深入貫徹習近平總書記對檔案工作重要批示精神，以三個走向為根本遵循，深刻體現(xiàn)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的方針和要求，以《檔案法》內容文本為對照，逐條全面修訂，突出實施辦法的可操作性和有效性。

其次，檔案法實施辦法的修訂要充分尊重實踐的訴求，對檔案工作實踐中的突出問題、模糊不清、理解不到的地方要加以全面細化。特別是后機構改革時期局館協(xié)同、檔案分級、檔案工作責任制等突出問題，要加強解釋力度，做到有法可依。

此外，還應注意語言表述的規(guī)范性，對實施辦法中出現(xiàn)的新制度、新經(jīng)驗、新理念要在用語上加強規(guī)范，切實發(fā)揮實施辦法的核心指導作用。

除了檔案法實施辦法之外，我國現(xiàn)行的檔案行政法規(guī)還包括《機關檔案工作條例》和《科學技術檔案工作條例》等，然而這兩個條例都成文于20世紀80年代初，要根據(jù)相關的工作計劃，完成相關檔案行政法規(guī)的修改完善工作。此外，在檔案行政法規(guī)層面上，《國家檔案館條例》《電子檔案管理條例》等還處在制定的過程中。

3 構建完善的地方性檔案法規(guī)體系

筆者在中華人民共和國國家檔案局官網(wǎng)中的檔案政策法規(guī)庫中進行了檢索，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)建設存在不平衡、不完善的問題。

首先，部分省市沒有制定專門的地方性檔案法規(guī)，是在檔案法實施辦法的指導下開展相關工作，沒有體現(xiàn)出地方性檔案工作的特點和特殊要求。其次，涉及專門檔案管理條例較少，僅有部分省市制定了城市建設檔案、行政鄉(xiāng)村檔案等具體管理條例，較少省市制定了關于檔案征集、檔案安全等具體業(yè)務細分的檔案管理條例。此外，在時效性上也需要根據(jù)新的政策法規(guī)和檔案實踐背景進行及時修正。

針對上述問題，需要從立法目的、立法特色和立法配套等多角度進行解決。首先，在立法目的上，應進一步突出和強調地方檔案法規(guī)對地方工作的服務宗旨。當前各省市地方性檔案法規(guī)的立法目的設置較為簡單，通常以“為了實施《檔案法》”或者“加強檔案管理保護和利用”等表述作為立法目的。[5]建議在立法目的上更加突出地方檔案工作的特殊實踐需求。

其次，地方性檔案法規(guī)建設中內容趨同的問題較為突出，應在內容上體現(xiàn)地方檔案工作的特殊性。此外，地方檔案立法也同樣需要考慮和其他地方性法規(guī)的協(xié)同性問題，同時需要完善相關配套設計和實施細則，確保地方檔案法規(guī)的落地。

4 及時修訂和完善檔案規(guī)章

檔案規(guī)章是檔案法規(guī)體系重要的組成部分，檔案規(guī)章規(guī)定了具體的檔案門類和業(yè)務環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，對檔案工作實踐起到了切實的指導作用。從國家檔案局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)分析，當前國家檔案局政策法規(guī)庫收錄了32項檔案規(guī)章（不含地方性檔案規(guī)章）。從時間分布上看，時間跨度大，《檔案館工作通則》頒布于1983年，最新的檔案規(guī)章是2020年11月開始實施的《科學技術研究檔案管理規(guī)定》。

由于檔案來源的廣泛性和社會性，在社會領域的各個層面都會產(chǎn)生大量的檔案管理問題，檔案規(guī)章規(guī)范的范圍還有進一步擴充的空間。根據(jù)《國家檔案法規(guī)體系方案》的規(guī)定，我國檔案規(guī)章需要修訂或重新制定的項目多達數(shù)十項，從這個層面上分析，及時清理不具有時效性、對現(xiàn)實工作缺乏指導的規(guī)章制度、修訂以及新制定相關制度規(guī)范的工作還任重道遠。

除了上述四個維度的檔案法規(guī)之外，近年來國家檔案局還陸續(xù)出臺了60余項規(guī)范性文件。根據(jù)國家檔案局官網(wǎng)統(tǒng)計的檔案標準，我國現(xiàn)行12項檔案相關的國家標準和近百項行業(yè)標準，這些專業(yè)標準也為檔案工作實踐提供了具體指南。

5 結語

完善以檔案法為核心的檔案法規(guī)體系，是落實習近平總書記依法治國理念的重要體現(xiàn)，是推進三個走向、扎實推動“四個體系建設”的檔案回應。推動檔案治理體系建設、提高檔案治理效能需要以依法治理作為指針，需要全方位、系統(tǒng)化地不斷優(yōu)化檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案司法和全民守法，讓依法治理思想在檔案實踐工作中落地開花，推動檔案事業(yè)高質量發(fā)展。

參考文獻：

[1]趙屹.論新修訂的《中華人民共和國檔案法》的新意[J].山西檔案，2020（05）：17-23.

[2]趙欣.習近平法治思想為檔案法修訂提供了根本遵循和行動指南——寫在新版《檔案法》試行之際[J].蘭臺內外，2021（03）：4-5.

[3]孫大東.新《檔案法》尚需徹底解決的三個問題[J].檔案管理，2021（01）：18-20.

[4]陳忠海，吳雁平，劉東斌.定原則、建組織、立制度、確規(guī)范、劃范圍——《中華人民共和國檔案法實施辦法》修訂思路及修改建議[J].檔案學研究，2021（04）：55-61.

[5]婁曉陽.我國檔案管理地方立法的可操作性研究——基于31部省級地方性法規(guī)的文本分析[J].檔案學通訊，2021（03）：90-97.