立足金融開(kāi)放新發(fā)展階段 構(gòu)建跨境資金流動(dòng)新格局

陸磊 國(guó)家外匯管理局副局長(zhǎng)

2021年是偉大的中國(guó)共產(chǎn)黨誕辰100周年，也是新中國(guó)成立72周年。在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，新中國(guó)滄桑巨變，成就輝煌。在黨和國(guó)家波瀾壯闊的奮斗征程中，外匯管理工作始終堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革開(kāi)放，不斷完善外匯管理體制機(jī)制，在有力推動(dòng)我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，有效維護(hù)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全。

金融雙向開(kāi)放助力我國(guó)跨境資本流動(dòng)格局的深刻變化

中國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放是一個(gè)堅(jiān)定、長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程，是中國(guó)改革開(kāi)放史的重要篇章。2019年2月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要提高金融業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)能力，擴(kuò)大金融高水平雙向開(kāi)放，提高開(kāi)放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力，提高參與國(guó)際金融治理能力。2020年9月，在中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)更深層次改革，實(shí)行更高水平開(kāi)放，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)大動(dòng)力。

新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放取得了歷史性成就

金融市場(chǎng)開(kāi)放是一個(gè)復(fù)雜的概念。有廣義和狹義之分。狹義主要是指以匯率市場(chǎng)化和本幣可兌換為核心的跨境資本自由流動(dòng)和兌換；廣義則除狹義金融市場(chǎng)開(kāi)放外，還包括金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放等內(nèi)容，對(duì)于大國(guó)經(jīng)濟(jì)而言貨幣國(guó)際化也是其應(yīng)有之義。金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放是中國(guó)作為一個(gè)大型經(jīng)濟(jì)體融入全球化進(jìn)程的必然路徑。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的金融市場(chǎng)開(kāi)放可以劃分為四個(gè)階段：

第一階段（1949—1978年）：建立高度集中的對(duì)外金融管理體制。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立了嚴(yán)密的涉外貿(mào)易投資管理體制，統(tǒng)收統(tǒng)支的外匯管理是其中最為重要的組成部分，起到了服務(wù)于國(guó)家利用國(guó)際市場(chǎng)和外匯資源，以及服務(wù)于國(guó)家綜合平衡管理的作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的人民幣匯率制度和外匯管理體制也并非一成不變，人民幣匯率制度探索性地嘗試了從單一盯住到錨定“一籃子貨幣”等不同類型的制度安排，對(duì)外貿(mào)易也曾嘗試以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算。外匯管理政策貫徹了增收節(jié)支、開(kāi)源節(jié)流的原則，使外匯收支逐年有所增加。

第二階段（1979—1999年）：從金融“雙軌制”到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制。十一屆三中全會(huì)以后，全黨全國(guó)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開(kāi)放的國(guó)策。這一時(shí)期改革和開(kāi)放互為表里，主線依然是人民幣匯率制度和大一統(tǒng)外匯管理體制的市場(chǎng)化改革。這20年間的外匯體制改革又可分為兩個(gè)子階段：一是從1979年到1993年，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的“雙軌制”。在從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變中，逐步縮小指令性外匯計(jì)劃，擴(kuò)大指導(dǎo)性外匯計(jì)劃，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用。二是從1994年至1999年，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的外匯管理體制。1996年年底實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，建立起統(tǒng)一規(guī)范的外匯市場(chǎng)和以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的有管理的浮動(dòng)匯率制度。

第三階段（2000—2007年）：加入世界貿(mào)易組織（WTO）推動(dòng)金融業(yè)開(kāi)放深入發(fā)展。新世紀(jì)以來(lái)，在經(jīng)受住亞洲金融危機(jī)后續(xù)影響的基礎(chǔ)上，2001年加入WTO成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融深度融入世界經(jīng)濟(jì)的催化劑。這一時(shí)期是外需對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最高的階段，我國(guó)外貿(mào)依存度從39%提高至62%，經(jīng)常項(xiàng)目順差與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比從1.7%上升至10.0%，外匯儲(chǔ)備從1656億美元上升至1.5萬(wàn)億美元，超過(guò)日本成為全球第一外匯儲(chǔ)備大國(guó)。該階段，金融業(yè)開(kāi)放沿著三條主線向縱深發(fā)展：一是全面履行入世承諾，推動(dòng)貿(mào)易投資和金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放；二是以2005年深化人民幣匯率形成機(jī)制改革為核心，推動(dòng)人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程大幅提速；三是適應(yīng)我國(guó)從外匯短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)充裕的資源稟賦格局，全面推動(dòng)貿(mào)易投資自由化便利化，推動(dòng)管理理念從“寬進(jìn)嚴(yán)出”轉(zhuǎn)向“均衡管理”。

第四階段（2008年至今）：國(guó)際金融危機(jī)開(kāi)啟金融高水平雙向開(kāi)放的新階段。2008年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重要“分水嶺”。這一時(shí)期，我國(guó)金融開(kāi)放牢牢把握主動(dòng)權(quán)，抓住了人民幣國(guó)際化和新一輪更高水平開(kāi)放的戰(zhàn)略機(jī)遇期，積極應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)、2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)等外部沖擊，統(tǒng)籌金融發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)從商品服務(wù)開(kāi)放到金融市場(chǎng)高水平開(kāi)放、從依賴國(guó)際市場(chǎng)到依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、從人民幣區(qū)域化到人民幣國(guó)際化的深刻轉(zhuǎn)變。

近年來(lái)我國(guó)金融開(kāi)放蹄疾步穩(wěn)進(jìn)入新發(fā)展階段

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了深刻變化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。面對(duì)這一深刻變化，必須貫徹新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須不斷完善金融要素市場(chǎng)化配置，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。近年來(lái)，我國(guó)金融開(kāi)放牢牢把握服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的宗旨，遵循習(xí)近平總書記“中國(guó)開(kāi)放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開(kāi)越大”的重要講話精神，積極穩(wěn)妥、雙向有序、點(diǎn)面結(jié)合，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局。

金融市場(chǎng)開(kāi)放不斷擴(kuò)大。2019年7月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室發(fā)布11條金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放措施；2019年9月，人民銀行、外匯局發(fā)布《境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券期貨投資資金管理規(guī)定》，取消合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）額度限制，明確并簡(jiǎn)化境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券期貨投資資金管理要求，便利境外投資者參與我國(guó)金融市場(chǎng)；2020年2月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局和上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加快推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)和金融支持長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的意見(jiàn)，給予理財(cái)子公司、養(yǎng)老金管理公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等立足資本市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)更大的開(kāi)放度；2020年9月，外匯局啟動(dòng)常態(tài)化發(fā)放合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）額度工作，以滿足境內(nèi)主體境外投資需求，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)互聯(lián)互通；2021年9月，“跨境理財(cái)通”業(yè)務(wù)試點(diǎn)正式啟動(dòng)，支持大灣區(qū)內(nèi)地及港澳居民個(gè)人跨境投資對(duì)方銀行銷售的合資格投資產(chǎn)品；內(nèi)地與香港債券市場(chǎng)互聯(lián)互通南向合作也正式上線運(yùn)行，為內(nèi)地機(jī)構(gòu)投資者投資香港及全球債券市場(chǎng)提供便捷通道。金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放不斷擴(kuò)大，資本項(xiàng)目開(kāi)放進(jìn)入新發(fā)展階段。

區(qū)域開(kāi)放格局進(jìn)入新發(fā)展階段。2013年8月設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，外匯局先后推出4批20項(xiàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外匯創(chuàng)新措施，在所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一實(shí)施。目前，已向全國(guó)復(fù)制推廣了其中的14項(xiàng)，大幅提高了全國(guó)貿(mào)易投資自由化便利化水平。為服務(wù)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，外匯局先后出臺(tái)了10余項(xiàng)外匯管理創(chuàng)新措施，包括合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境內(nèi)有限合伙人（QDLP）等新型股權(quán)直接投資試點(diǎn)、高新技術(shù)企業(yè)外債便利化額度試點(diǎn)等。2020年5月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局發(fā)布實(shí)施《金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，其中外匯管理創(chuàng)新政策以促進(jìn)大灣區(qū)跨境貿(mào)易和投融資便利化為主，推動(dòng)建立“跨境理財(cái)通”機(jī)制，開(kāi)展跨境貸款、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，支持私募股權(quán)投資基金開(kāi)展跨境投資試點(diǎn)。2021年3月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局發(fā)布實(shí)施《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開(kāi)放的意見(jiàn)》，其中外匯管理創(chuàng)新政策以貿(mào)易投資自由化為主，在跨境證券投融資和非金融企業(yè)外債完全可兌換方面也均有突破。2021年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放方案》。人民銀行和國(guó)家外匯管理局將貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，持續(xù)加大金融支持橫琴、前海建設(shè)力度。

聚焦“十四五”推動(dòng)構(gòu)建高水平跨境資金流動(dòng)新格局

今年是“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年。立足我國(guó)金融開(kāi)放新發(fā)展階段，要持續(xù)深化金融領(lǐng)域改革開(kāi)放，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌推動(dòng)資本項(xiàng)目開(kāi)放、金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放和人民幣國(guó)際使用，提升跨境貿(mào)易投資自由化便利化水平，有效防范化解跨境資本流動(dòng)沖擊，維護(hù)金融穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全，服務(wù)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。

“十四五”時(shí)期以新發(fā)展理念推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是金融開(kāi)放的主題主線

2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，穩(wěn)妥推進(jìn)銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨等金融領(lǐng)域開(kāi)放，深化境內(nèi)外資本市場(chǎng)互聯(lián)互通，健全合格境外投資者制度，穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國(guó)際化，堅(jiān)持市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和企業(yè)自主選擇，營(yíng)造以人民幣自由使用為基礎(chǔ)的新型互利合作關(guān)系?！笆奈濉睍r(shí)期，金融開(kāi)放要堅(jiān)持長(zhǎng)期的目標(biāo)導(dǎo)向，把穩(wěn)妥有序推動(dòng)金融市場(chǎng)開(kāi)放作為核心內(nèi)容和改革取向。穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，是黨中央著眼國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，整體布局、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃做出的重大決策，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，是構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的重要內(nèi)容，是新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

“十四五”時(shí)期統(tǒng)籌好發(fā)展和安全是維護(hù)我國(guó)金融發(fā)展和安全利益的根本前提

習(xí)近平總書記深刻指出，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。新冠肺炎疫情全球大流行使這個(gè)大變局加速演進(jìn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)都有了新的變化。一是全球量化寬松和宏觀杠桿率攀升。新冠肺炎疫情以來(lái)，主要央行資產(chǎn)負(fù)債表大幅擴(kuò)張，宏觀杠桿率明顯上升。2020年年初到2021年一季度，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體央行資產(chǎn)負(fù)債表大幅擴(kuò)張，美、歐、日央行資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張幅度分別達(dá)到83.6%、59.9%和24.6%，央行資產(chǎn)規(guī)模占GDP比重于2021年一季度分別達(dá)到36.9%、66.3%和132.5%。二是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快恢復(fù)但不平衡。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看，美英疫苗供給加速、接種速度較快，二季度歐盟疫苗供給加速；從發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體看，受經(jīng)濟(jì)實(shí)力和疫苗供應(yīng)的雙重約束，疫苗接種率整體不高，對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。三是美貨幣政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)向苗頭。美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾表示可能最早2021年11月開(kāi)始縮減資產(chǎn)購(gòu)買規(guī)模。政策調(diào)整引發(fā)的市場(chǎng)波動(dòng)和跨境資本流動(dòng)可能將進(jìn)一步影響國(guó)際金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

更高水平的金融市場(chǎng)開(kāi)放必須以不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為前提

防范開(kāi)放條件下的金融風(fēng)險(xiǎn)是新興經(jīng)濟(jì)體的必修課，必須未雨綢繆、苦練內(nèi)功。要堅(jiān)持底線思維，做好外部環(huán)境長(zhǎng)期變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。在堅(jiān)定不移擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的同時(shí)，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。要提高針對(duì)性，分渠道實(shí)施具體防風(fēng)險(xiǎn)策略：從實(shí)體渠道看，著力擴(kuò)大內(nèi)需，以抵補(bǔ)外部需求收縮；從金融渠道看，著力保障貨幣、市場(chǎng)、信貸穩(wěn)健。要高度重視對(duì)國(guó)際疫情和經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的研判和應(yīng)對(duì)，防范境外風(fēng)險(xiǎn)向境內(nèi)傳導(dǎo)。

防范金融開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是全面提升金融能力

金融能力的提升主要從以下幾方面著手。一要加強(qiáng)市場(chǎng)主體建設(shè)，培育市場(chǎng)參與者的技術(shù)水準(zhǔn)、服務(wù)能力、投資能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，切實(shí)踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念。二要加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，培育市場(chǎng)基準(zhǔn)利率和收益率曲線，逐步形成市場(chǎng)化利率調(diào)控體系，增強(qiáng)人民幣匯率彈性。三要建設(shè)以人民幣金融資產(chǎn)為核心的國(guó)際金融中心，推動(dòng)離岸和在岸市場(chǎng)規(guī)則與國(guó)際接軌，促進(jìn)中國(guó)與全球金融市場(chǎng)的互聯(lián)互通，培育全球交易市場(chǎng)。四要建立與更高水平開(kāi)放相適應(yīng)的金融監(jiān)管體系，完善外匯市場(chǎng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架，保持微觀政策跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)期性；同時(shí)，推動(dòng)完善外匯管理體制機(jī)制，進(jìn)一步構(gòu)建簡(jiǎn)明清晰的外匯政策法規(guī)框架。