“民轉(zhuǎn)公”幼兒園財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀分析及對策研究

寶安區(qū)松崗第二小學(xué)

引言

在深化學(xué)前教育改革征程中，深圳市為貫徹落實(shí)2018年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的文件發(fā)揮先行示范作用，率先頒發(fā)政府紅頭文件，并指出“2020年實(shí)現(xiàn)公辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到50%，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到80%以上”的目標(biāo)，也就是5080攻堅(jiān)計(jì)劃。2020年寶安區(qū)教育局在全市率先明確“收轉(zhuǎn)為主、新建為輔”的公辦園建設(shè)思路，率先提出“轉(zhuǎn)型、回收、新建”三種公辦幼兒園建設(shè)方式，率先出臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案和“民轉(zhuǎn)公”工作實(shí)施指引，通過轉(zhuǎn)公措施提升公辦學(xué)前學(xué)位供給。截至2020年8月，寶安區(qū)公辦幼兒園達(dá)183所，提供優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)位超65000個(gè)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)公辦幼兒園學(xué)位占比50%目標(biāo)[1]，為全市公辦園建設(shè)探索了寶安經(jīng)驗(yàn)，“民轉(zhuǎn)公”幼兒園的財(cái)務(wù)管理也創(chuàng)新了特色和亮點(diǎn)。

一、“民轉(zhuǎn)公”幼兒園財(cái)務(wù)管理運(yùn)行的現(xiàn)狀分析

（一）原民辦幼兒園債權(quán)債務(wù)界定或有債務(wù)問題

學(xué)前教育深化改革，短期吸引了大量民辦幼兒園轉(zhuǎn)身成“公”，部分原民辦園因經(jīng)營機(jī)構(gòu)不完善，投入辦學(xué)資金困難，可能存在不同程度的借款、拖欠房東物業(yè)租金、水電、教職工勞動(dòng)糾紛經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、業(yè)務(wù)訴訟賠償、合伙經(jīng)營者收入分配等問題。這類債務(wù)清查時(shí)不便核查，即使聘請第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所對或有事項(xiàng)的發(fā)生也難以發(fā)現(xiàn)，目前主要借助于舉辦者的主動(dòng)披露或者對方當(dāng)事人的告知及已發(fā)生事項(xiàng)的新聞、媒體報(bào)道。對于涉改的原民辦園在具體操作過程中，需要重點(diǎn)關(guān)注，是否存在較為隱藏且數(shù)額較大債務(wù)或者債務(wù)披露不充分的問題；是否存在舉辦者在知悉收購的情況，或人為故意在關(guān)聯(lián)方之間制造虛假債務(wù)或有債務(wù)事項(xiàng)，要求獲得更多利益補(bǔ)償、債務(wù)分擔(dān)、人員安置等一系列棘手問題；更為甚者歸于歷史遺留雜難，一些幼兒園辦學(xué)場所物業(yè)糾紛，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，導(dǎo)致民轉(zhuǎn)公后財(cái)務(wù)管理更難處理也并非個(gè)案。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

“民轉(zhuǎn)公”幼兒園在社會(huì)的高度關(guān)注和財(cái)政投入的不斷加大中得到快速發(fā)展，但隨之而來的內(nèi)控弊端也不斷凸顯，諸多財(cái)務(wù)壓力和資金風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。一方面公辦幼兒園法人主體設(shè)立進(jìn)展緩慢，幼兒園項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出較大，另一方面幼兒園管理層內(nèi)部決策和管理意識(shí)形態(tài)維持在原民辦園靠經(jīng)驗(yàn)管理，按領(lǐng)導(dǎo)口頭允諾先支后審的狀態(tài)未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)較為常見[2]。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算和執(zhí)行不規(guī)范

“民轉(zhuǎn)公”幼兒園過渡期決策層對經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位，需求與預(yù)算不能平衡，不能將預(yù)算應(yīng)用于學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理當(dāng)中，忽視財(cái)政資金外的其他資金預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算不能銜接公辦幼兒園財(cái)務(wù)管理運(yùn)營。例如，幼兒園按學(xué)生人數(shù)以非稅形式收取的保教費(fèi)上繳財(cái)政后，返撥到幼兒園財(cái)政專戶的資金使用預(yù)算，致使預(yù)算編制缺少科學(xué)性；部分園長認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)工作的一部分，只要求財(cái)務(wù)人員做好日常的經(jīng)費(fèi)管理，執(zhí)行缺乏約束力，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性；預(yù)算分析不到位，財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行情況只是簡單的數(shù)據(jù)對比、差異分析，缺乏深層次差異原因分析說明，也沒有把預(yù)算考核機(jī)制健全起來。

（四）財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，財(cái)會(huì)人員技能不高

原民辦園或管理層不重視，或節(jié)約成本等原因，致財(cái)務(wù)崗位職責(zé)分工不明晰，有的讓副科教師兼任財(cái)務(wù)，不僅專業(yè)知識(shí)存在空白，而且在編制預(yù)算、執(zhí)行分析、編財(cái)務(wù)報(bào)告等工作中也缺乏專業(yè)能力，事前分析少，難以提供及時(shí)、有效的財(cái)務(wù)信息，甚至園內(nèi)不設(shè)財(cái)務(wù)崗位，只聘請第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所每月收集一次票據(jù)后，遠(yuǎn)程進(jìn)行財(cái)務(wù)處理，形成賬務(wù)與實(shí)際業(yè)務(wù)相脫離的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，部分新入崗財(cái)會(huì)人員專業(yè)技術(shù)水平有限，對新《政府會(huì)計(jì)制度》經(jīng)濟(jì)科目等財(cái)務(wù)知識(shí)更新緩慢，工作效率不高。

二、“民轉(zhuǎn)公”幼兒園財(cái)務(wù)管理運(yùn)行的對策

（一）理清債權(quán)債務(wù)或有事項(xiàng)責(zé)任

委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展對原民辦園的財(cái)產(chǎn)全面清查工作，重點(diǎn)清查原民辦園在銀行開設(shè)的銀行基本賬戶，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案表等，檢查原會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬冊、財(cái)務(wù)報(bào)告，近年來的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，包括辦學(xué)出資情況、資產(chǎn)狀況、收費(fèi)情況、經(jīng)費(fèi)支出情況、負(fù)債情況、節(jié)余與分配情況等，以及審計(jì)評(píng)價(jià)與建議，有無賬外設(shè)賬、法律訴訟等隱形情況。要求報(bào)告披露民辦園經(jīng)費(fèi)使用是否用于擴(kuò)充學(xué)校設(shè)施和各種不動(dòng)產(chǎn)，幼兒園收取的費(fèi)用是否保證幼兒園正常運(yùn)作，是否有組織和個(gè)人抽逃、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，是否用學(xué)費(fèi)補(bǔ)償創(chuàng)辦時(shí)借貸款項(xiàng)等問題，核查應(yīng)收應(yīng)付等單位和個(gè)人往來業(yè)務(wù)款項(xiàng)，檢查印章使用、借款聯(lián)查關(guān)聯(lián)方的真實(shí)性，溯源個(gè)案債權(quán)債務(wù)等問題后。簽署“轉(zhuǎn)公”書面協(xié)議，以時(shí)間界點(diǎn)明晰幼兒園歷史債務(wù)的承擔(dān)方式，理清歷史遺留債務(wù)問題責(zé)任方，根據(jù)清查實(shí)際，按政府產(chǎn)權(quán)、社區(qū)股份公司集體產(chǎn)權(quán)和其他類型物業(yè)產(chǎn)權(quán)類別劃分，確定幼兒園產(chǎn)權(quán)類別，明確說明債務(wù)歸屬責(zé)任后，注銷原民辦幼兒園辦學(xué)主體，設(shè)立公益事業(yè)二類公辦幼兒園法人組織。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制管理和制度流程建設(shè)

1.探索“民轉(zhuǎn)公”幼兒園法定代表人由公辦中小學(xué)校法人兼任制

探索實(shí)施公辦學(xué)校和公辦幼兒園共生共進(jìn)的法人治理模式，“民轉(zhuǎn)公”幼兒園轉(zhuǎn)型期雖未納入機(jī)構(gòu)編制管理，暫未分配在編人員，但辦學(xué)主體資金來源于財(cái)政撥款，且依托國有資產(chǎn)開展教育教學(xué)活動(dòng)，對符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的“民轉(zhuǎn)公”幼兒園由教育行政部門聘任現(xiàn)職公辦中小學(xué)法人為公辦幼兒園法定代表人，創(chuàng)新公辦中小學(xué)“1+2”托管轉(zhuǎn)型后的幼兒園過渡銜接財(cái)務(wù)管理。發(fā)揮公辦中小學(xué)在幼兒園財(cái)務(wù)管理的示范引領(lǐng)作用，實(shí)施財(cái)務(wù)管理由公辦中小學(xué)校托管，試行人事管理和園務(wù)會(huì)議由法人、園長、公辦學(xué)校和幼兒園管理層共同參與集體決策思路，具體財(cái)務(wù)事務(wù)由托管學(xué)校審批服務(wù)和監(jiān)督。

2.建立內(nèi)部控制制度和操作流程

建立起由“單位縱向管理層面權(quán)責(zé)分離和橫向經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相互聯(lián)系又相互制衡”為主要風(fēng)險(xiǎn)管控的內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，逐步編制一套適合自己實(shí)際的內(nèi)控制度和流程。從園長入職培訓(xùn)開始，直接參與內(nèi)部控制建設(shè)全過程，以便提高內(nèi)控制度考核監(jiān)督的力度，保證各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠合法合規(guī)，資產(chǎn)有效使用以及安全得到保障，真實(shí)反映完整的財(cái)務(wù)信息，減少單位層面內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，有效防范腐敗舞弊行為[3]。參照會(huì)計(jì)核算中心的做法，由教育集中核算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公辦園的預(yù)算、資金收付、政府采購、資產(chǎn)，建設(shè)項(xiàng)目、合同“六類”業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和經(jīng)濟(jì)結(jié)算，開發(fā)財(cái)務(wù)軟件對接國庫支付系統(tǒng)服務(wù)器，加裝網(wǎng)絡(luò)版財(cái)務(wù)軟件，連接“智慧財(cái)政”系統(tǒng)，建立“數(shù)據(jù)集中、分園核算、動(dòng)態(tài)監(jiān)控”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，集經(jīng)費(fèi)“事前申請、事中執(zhí)行、事后反饋”一體，把會(huì)計(jì)監(jiān)督職能前移，實(shí)時(shí)監(jiān)管法人、園長、會(huì)計(jì)和其他關(guān)鍵崗位任職期限和“六類”經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)處理預(yù)警。

（三）加強(qiáng)預(yù)算編制管理，重視預(yù)算執(zhí)行和分析

組建預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組，樹立各科室編制預(yù)算意識(shí)，把財(cái)政的預(yù)算制度和決策者熟悉業(yè)務(wù)、審批業(yè)務(wù)結(jié)合起來，寓預(yù)算于業(yè)務(wù)規(guī)劃之中，寓預(yù)算于業(yè)務(wù)審批之中，從預(yù)算編制源頭上，合理安排年初預(yù)算，有計(jì)劃，有步驟將預(yù)算管理信息系統(tǒng)作為財(cái)務(wù)管理信息平臺(tái)開發(fā)的一個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目庫嵌入信息動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，使其能隨時(shí)接受財(cái)務(wù)的數(shù)據(jù)對接支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制與會(huì)計(jì)核算同步，達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)控和定期向決策層及各預(yù)算責(zé)任中心提供預(yù)算報(bào)告的目標(biāo)。根據(jù)PDCA的循環(huán)方法（又稱為戴明環(huán)，Plan-Do-Check-Action）[4]，對上期預(yù)算批復(fù)與預(yù)算執(zhí)行的差異體現(xiàn)在年終決算報(bào)告披露中進(jìn)行分析原因，針對重點(diǎn)痛點(diǎn)問題深入剖析，并成書面解決方案，并反饋上級(jí)業(yè)務(wù)部門要求完善國庫賬戶體系，完善“智慧財(cái)政”系統(tǒng)，做好財(cái)政資金預(yù)算信息化、精細(xì)化。

（四）加強(qiáng)“青藍(lán)工程”結(jié)對幫扶，提升財(cái)務(wù)人員專技能力

實(shí)施“區(qū)管校聘”人事改革，考核新聘財(cái)務(wù)人員的品質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化對財(cái)務(wù)人員的崗前培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，重點(diǎn)掌握新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)務(wù)應(yīng)用，學(xué)習(xí)教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)制度操作流程，規(guī)范賬務(wù)操作。加強(qiáng)“青藍(lán)工程”結(jié)對幫扶，召開業(yè)務(wù)座談，促進(jìn)新老財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)交流，溝通轉(zhuǎn)型期的痛點(diǎn)難點(diǎn)，積極答疑解惑，削減涉改單位轉(zhuǎn)型壓力；培優(yōu)素質(zhì)提升，讓財(cái)會(huì)人員學(xué)會(huì)把各類枯燥的財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)差異、變動(dòng)趨勢以圖、文、聲、像或微視頻等形式表現(xiàn)出來，把文字圖表資料用財(cái)務(wù)工具制成形象化、可視化匯報(bào)演示文件，提升財(cái)務(wù)報(bào)告、內(nèi)控報(bào)告和資產(chǎn)報(bào)告等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的可讀價(jià)值，賦能單位管理層決策參考，切實(shí)提高財(cái)務(wù)人員的履職盡責(zé)能力。

結(jié)語

推進(jìn)民辦幼兒園轉(zhuǎn)型發(fā)展是辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育的重要舉措，也是增加學(xué)齡前兒童均衡優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)位供給的重大民生工程，需要政府、財(cái)政和教育多部門聯(lián)動(dòng)攜手轉(zhuǎn)公幼兒園精心謀劃，落實(shí)財(cái)政政策，立足財(cái)務(wù)管理建設(shè)新發(fā)展階段，努力推動(dòng)“民轉(zhuǎn)公”幼兒園財(cái)務(wù)管理工作邁上新臺(tái)階，建立更高品質(zhì)、更高質(zhì)量的公辦幼兒園。