海南自貿(mào)港政府管理中的跨部門協(xié)同

楊寶強(qiáng)

（海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?571158）

一、問題提出

隨著自貿(mào)區(qū)的快速發(fā)展與推進(jìn)，其管理與運(yùn)行中的問題日益突出，呈現(xiàn)出復(fù)雜性和跨界性的特點(diǎn)。為推進(jìn)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)，十九大報(bào)告指出，“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大的改革自主權(quán)”。2018 年國務(wù)院批復(fù)設(shè)立了中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并印發(fā)《中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，深化“放管服”改革，探索與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制。海南各政府部門也推出了一系列制度創(chuàng)新與政策設(shè)計(jì)，但實(shí)踐中依然存在諸多跨部門管理難題，關(guān)鍵就在于政府部門間條塊分割與邊界不清。因此，如何提升海南自貿(mào)港政府部門間的協(xié)同性，亟需進(jìn)行相應(yīng)的理論研究和實(shí)踐探索。

學(xué)界對(duì)自貿(mào)港協(xié)同方面的研究集中在如下方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同。合作互補(bǔ)是保障跨部門協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，而區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)要素配置的一致性則是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同合作的原動(dòng)力。[1]二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同。Ganeshan Wignaraja 發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)具有產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展具有溢出效應(yīng)。[2]班奕研究了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)與自貿(mào)區(qū)耦合發(fā)展關(guān)系，認(rèn)為自貿(mào)區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。[3]三是政府管理模式與監(jiān)管體制。美國自由貿(mào)易區(qū)的二級(jí)管理結(jié)構(gòu)、新加坡的雙層自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)管理模式、迪拜的港口—海關(guān)—自貿(mào)區(qū)“三位一體”管理模式等是國外較具代表性的自貿(mào)區(qū)管理模式。國內(nèi)自貿(mào)區(qū)治理模式探討，如“政府主導(dǎo)型模式、管理公司主導(dǎo)型模式、政企混合型模式?！盵4]四是自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑。龍?jiān)瓢矎慕ⅰ叭瞬?資金”和“人才+項(xiàng)目”機(jī)制、建立“跨區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈”和“平臺(tái)一體化”體系以及建立“法律+制度”和“法規(guī)+治理”保障體系方面探索了自貿(mào)區(qū)的系統(tǒng)發(fā)展路徑。[5]

上述研究顯示，自貿(mào)區(qū)政府管理的相關(guān)研究已取得了豐碩成果，但尚未揭示或深入研究的問題有：一是對(duì)自貿(mào)區(qū)政府管理中的跨部門關(guān)系確認(rèn)、跨部門協(xié)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制還需深入研究。二是政府管理體制的研究大多是從靜態(tài)角度論述，較少從跨部門協(xié)同的動(dòng)態(tài)視角研究，還難以從操作層面為自貿(mào)區(qū)政府管理體制和跨部門協(xié)同提供針對(duì)性對(duì)策。研究以海南自貿(mào)港為依托，探討其建設(shè)過程中跨部門協(xié)同的動(dòng)態(tài)狀況，并提出針對(duì)性措施。

二、海南自貿(mào)港政府管理的跨部門協(xié)同需求

“跨部門協(xié)同強(qiáng)調(diào)的是通過部門間的協(xié)作提高效率?！盵6]隨著海南自貿(mào)港建設(shè)的推進(jìn)，一些跨越組織邊界、行政邊界以及區(qū)域邊界的復(fù)雜問題逐漸凸顯，這些問題的解決往往超越了單個(gè)組織的管理能力。

自貿(mào)港建設(shè)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性也決定了其管理的跨界性，這也導(dǎo)致了政府管理主體的多元化，而多元管理主體的作用發(fā)揮便產(chǎn)生了跨部門協(xié)同需求。實(shí)踐顯示，政府管理對(duì)象的跨界性越強(qiáng)，各管理主體的分工則越細(xì)，為保障自貿(mào)港有效運(yùn)行，跨部門協(xié)同勢(shì)在必行。海南省自貿(mào)港建設(shè)牽涉貿(mào)易、投資、金融、人才、運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)、稅收、法律等諸多方面，并形成了“6+1+4”的總體發(fā)展格局。商務(wù)部還會(huì)同了19 個(gè)部門聯(lián)合推進(jìn)海南自由貿(mào)易港貿(mào)易自由化便利化，中央層面和地方層面牽涉部門眾多，自貿(mào)港建設(shè)的復(fù)雜性和跨界性日漸增強(qiáng)。從管理方面看，牽涉到中央、地方以及自貿(mào)區(qū)內(nèi)部各管理部門，為保障相關(guān)政策的落實(shí)，不同層級(jí)的管理主體必須要構(gòu)建協(xié)調(diào)互通機(jī)制。從運(yùn)行實(shí)踐看，海南自貿(mào)港的政策法規(guī)和制度創(chuàng)新的實(shí)施也需構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制以解決跨地區(qū)、跨行政部門、跨層級(jí)的相關(guān)議題。因此，突破自貿(mào)港政府管理的跨界性問題，必須要探索自貿(mào)港政府管理跨部門的縱向、橫向以及內(nèi)外協(xié)同機(jī)制，并使其制度化和常態(tài)化。

三、海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同的實(shí)踐探索

“跨部門協(xié)同既然在部門之間運(yùn)行，必然受到部門設(shè)置的影響和制約”[7]海南自貿(mào)港也面臨類似問題，由于成立時(shí)間較短，跨部門協(xié)同的規(guī)范以及權(quán)責(zé)設(shè)置方面還有一定的提升空間。

一是海南自貿(mào)港由于成立時(shí)間短，在跨部門協(xié)同事項(xiàng)方面，多以臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)進(jìn)行治理，在具體事項(xiàng)的治理中，靈活性較強(qiáng)，一定程度上解決了諸多跨部門協(xié)同難題。在實(shí)踐中也逐漸探索出了契合地方實(shí)際的跨部門協(xié)同模式，與之相關(guān)的系統(tǒng)性規(guī)范也逐漸形成。此外，海南省委全面深化改革委員會(huì)辦公室下設(shè)的“協(xié)調(diào)處”其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)牽頭組織、協(xié)調(diào)各專項(xiàng)小組提出的專項(xiàng)改革方案、協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)調(diào)研工作等，但在具體的操作方面，還需進(jìn)一步細(xì)化操作流程，提升跨部門協(xié)同的規(guī)范性。值得注意的是，《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案（2020—2022 年）》提出，“實(shí)施大部門制改革，構(gòu)建功能全、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)、效率高的行政管理體系”，一定程度上，大部門體制改革為跨部門協(xié)同的制度化和規(guī)范化提供了有力支持。

二是清晰界定跨部門協(xié)同主體的權(quán)責(zé)，既是客觀評(píng)價(jià)跨部門協(xié)同效果的需要，也是保障跨部門協(xié)同有效性的基礎(chǔ)。由于海南自貿(mào)港成立時(shí)間短，自貿(mào)港跨部門協(xié)同的問責(zé)機(jī)制還難以在問責(zé)主體、問責(zé)程序以及問責(zé)層次上做出清晰的界定，從而容易影響跨部門協(xié)同評(píng)價(jià)。還需指出的是，跨部門協(xié)同雖在形式上是部門間的合作，但實(shí)質(zhì)卻是不同部門間的人員合作。因此，在跨部門協(xié)同中應(yīng)強(qiáng)化各參與人員的內(nèi)在認(rèn)同，以提升協(xié)同效率。此外，跨部門協(xié)同牽涉不同層級(jí)的部門，除制定健全的權(quán)責(zé)機(jī)制外，還需圍繞跨部門協(xié)同設(shè)置總體的目標(biāo)框架，制定綜合的指標(biāo)考核體系以提升跨部門協(xié)同的有效性。

四、海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

合作的“跨界性”是跨部門協(xié)同的核心特征，而跨界又有多種表現(xiàn)形式:如同級(jí)政府部門之間、上下級(jí)政府之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門和私人部門之間。[8]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織把跨部門協(xié)同機(jī)制分為了結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制和程序性協(xié)同機(jī)制，“前者側(cè)重于協(xié)同的組織載體（中心政策小組、部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等），后者側(cè)重于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時(shí)的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺(tái)、促進(jìn)協(xié)同的財(cái)政工具和控制工具的選擇等?！盵9]海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同牽涉部門眾多，其有序運(yùn)行建立在各層級(jí)部門相互協(xié)調(diào)與配合的基礎(chǔ)上，不同的跨部門協(xié)同機(jī)制在縱向、橫向以及內(nèi)外管理體系中起到了紐帶作用。因此，海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同需從結(jié)構(gòu)性和程序性兩方面構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，同時(shí)以法律的形式明確各協(xié)同部門的權(quán)責(zé)。

（一）完善結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制與程序性協(xié)同機(jī)制

結(jié)構(gòu)性協(xié)同側(cè)重于構(gòu)建協(xié)同的組織載體，但組織載體的構(gòu)建必須依托政府部門的層級(jí)化管理體制。從自貿(mào)港的建設(shè)過程看，需要中央政府協(xié)調(diào)對(duì)接自貿(mào)港各職能部門間關(guān)系，工作人員間的借調(diào)、掛職關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港管理的有效性和系統(tǒng)性。對(duì)自貿(mào)港建設(shè)的分散化管理形態(tài)和組織框架進(jìn)行整合，盡可能地減少管理層級(jí)，以扁平化的組織結(jié)構(gòu)代替分散化組織結(jié)構(gòu)。自貿(mào)港建設(shè)的參與主體，既有中央政府部門也有海南省各政府部門。中央層面，參與自貿(mào)港建設(shè)的職能部門間并無隸屬關(guān)系，如何使這些部門協(xié)同合作，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過什么方式協(xié)調(diào)，中央政府應(yīng)制定詳細(xì)的協(xié)作方案。地方層面，自貿(mào)港跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建牽涉到20 多個(gè)職能部門，在具體事項(xiàng)中如何協(xié)調(diào)各職能部門間關(guān)系，則需各部門間相互協(xié)調(diào)，并發(fā)揮協(xié)調(diào)處和督察處的協(xié)調(diào)與督查作用以保障各項(xiàng)政策落地見效。除縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)外，還需要發(fā)揮自貿(mào)港職能部門與外部主體的協(xié)調(diào)。海南自貿(mào)港建設(shè)不僅是政府的內(nèi)部職責(zé)，落戶的企業(yè)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也是重要的參與主體，政府與外部主體的跨部門協(xié)同主要表現(xiàn)在企業(yè)與政府的協(xié)同，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自貿(mào)港建設(shè)的評(píng)估、監(jiān)督和建議。

程序性協(xié)同側(cè)重于程序性和技術(shù)性安排。海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同的程序性安排主要是縱向和橫向跨部門協(xié)同的機(jī)構(gòu)本身在其運(yùn)行中的議程設(shè)置程序、決策程序和執(zhí)行程序的具體流程安排。如海南自貿(mào)港應(yīng)建立和完善牽涉稅收、政策優(yōu)惠、人才和企業(yè)落戶等事項(xiàng)的“一站式”服務(wù)，實(shí)施“一口受理”，設(shè)立專門的辦事窗口。在技術(shù)性安排方面，海南自貿(mào)港建設(shè)的重要任務(wù)之一便是建設(shè)社會(huì)管理的信息化平臺(tái)，借助大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，既有助于提升社會(huì)治理的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化水平也有助于逐步推進(jìn)跨部門協(xié)同的共享和共治形成。

（二）完善跨部門協(xié)同的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是保障海南自貿(mào)港跨部門協(xié)同的基礎(chǔ)，在明確自貿(mào)港結(jié)構(gòu)性和程序性的協(xié)同機(jī)制后，必須以法律的形式明確各參與主體的職責(zé)權(quán)限。當(dāng)前，《海南自由貿(mào)易港法》雖在多方面為自貿(mào)港建設(shè)保駕護(hù)航，但在如何協(xié)調(diào)跨部門機(jī)構(gòu)方面較少觸及，因此，應(yīng)盡快通過地方性法規(guī)為自貿(mào)港跨部門協(xié)同提供法律支持。界定跨部門協(xié)同中各參與部門的職責(zé)范圍和權(quán)限，既是對(duì)跨部門協(xié)同中可能存在相互推諉、扯皮的預(yù)防，也是降低不協(xié)調(diào)因素的重要手段。一是對(duì)海南自貿(mào)港各職能部門的現(xiàn)有職能進(jìn)行合并與分類，綜合分析各職能對(duì)應(yīng)的具體部門，明確各自職能范圍。二是依托法律法規(guī)，逐步取消職能相近部門，消除職能重疊和交叉的問題。三是對(duì)于難以確定范圍，需要多方共同承擔(dān)的交叉職能，必須明確牽頭部門、協(xié)辦部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（三）發(fā)揮協(xié)調(diào)處的整體協(xié)調(diào)作用

海南自貿(mào)港為保障各項(xiàng)政策落地，成立了多個(gè)專門的職能機(jī)構(gòu)，設(shè)置了專門的協(xié)調(diào)處，為提升跨部門協(xié)同能力，還需強(qiáng)化協(xié)調(diào)處的整體協(xié)調(diào)作用。

1.成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提升協(xié)調(diào)的有效性?？绮块T協(xié)同的有效實(shí)施需要協(xié)調(diào)處能自始至終發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，并貫穿整個(gè)協(xié)調(diào)過程。而在跨部門協(xié)同的具體事項(xiàng)中，協(xié)調(diào)處能否形成強(qiáng)大的約束力來整合分散的職能則取決于協(xié)調(diào)處本身是否具有權(quán)威的組織架構(gòu)。從海南自貿(mào)港的組織架構(gòu)設(shè)置中可以看出，協(xié)調(diào)處與綜合處、人事處、政策法規(guī)處以及宣傳處等是平行機(jī)構(gòu)，一定程度上就限制了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。為保障協(xié)調(diào)的有效實(shí)施，應(yīng)在協(xié)調(diào)處基礎(chǔ)上成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由最高行政長(zhǎng)官掌控協(xié)調(diào)全過程，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人也應(yīng)納入控制體系內(nèi)部。在具體執(zhí)行中，負(fù)責(zé)跨部門協(xié)同的協(xié)調(diào)處可專職負(fù)責(zé)具體操作事項(xiàng)，協(xié)同決策和部署則由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完成。日常的跨部門協(xié)同事務(wù)，可交由協(xié)調(diào)處負(fù)責(zé)，其成員可由各職能部門的副職組成。

2.組織跨部門協(xié)同的長(zhǎng)期保障力量。自貿(mào)港建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，自然要求長(zhǎng)期的跨部門協(xié)同。而針對(duì)長(zhǎng)期的跨部門協(xié)同任務(wù)，應(yīng)細(xì)分各職能部門的具體職能，將需要協(xié)同整合的職能進(jìn)行合并，設(shè)置更為具體的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還需根據(jù)跨部門協(xié)同的實(shí)際需要將與跨部門協(xié)同相關(guān)的部門進(jìn)行整合。因此，跨部門協(xié)同機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要保持機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，也需根據(jù)實(shí)際需求具備相應(yīng)的靈活性，以提升跨部門協(xié)同的效率。