我國(guó)民間環(huán)保組織信息披露問(wèn)題研究

張翠梅，張亞萍

（東華大學(xué)，上海 201620）

0 引言

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也受到越來(lái)越多的重視。作為環(huán)境治理主體的重要一方，民間環(huán)保組織發(fā)揮其作用的重要性不言而喻。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題與政府和公眾關(guān)系更為密切，因此社會(huì)組織長(zhǎng)期面臨的信息披露問(wèn)題對(duì)民間環(huán)保組織來(lái)說(shuō)更具挑戰(zhàn)性。有效的信息披露可以促進(jìn)民間環(huán)保組織提高信息透明度和社會(huì)公信力，與政府、公眾等利益相關(guān)方形成良性的溝通，以獲取更多的社會(huì)資源支持。尤其是在民間環(huán)保組織面臨著資金缺乏、人員專業(yè)性不足等問(wèn)題時(shí)，向外界更好地、準(zhǔn)確地傳達(dá)信息，是獲得社會(huì)支持和信任的有效途徑。

1 民間環(huán)保組織信息披露現(xiàn)狀

隨著民間環(huán)保組織在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，其在信息披露方面也取得了進(jìn)步。截至2021 年2 月26 日，在基金會(huì)中心網(wǎng)進(jìn)行搜索，涉及環(huán)保活動(dòng)相關(guān)的基金會(huì)共213 家，其平均得分僅為46.32［1］。環(huán)保類基金會(huì)作為環(huán)保社會(huì)組織中發(fā)展較好且法律法規(guī)和政策對(duì)其信息披露要求也較高的組織尚且如此，那么其他類型環(huán)保社會(huì)組織信息披露的提升空間也就更大了?？梢?jiàn)雖然近年來(lái)很多的民間環(huán)保組織已經(jīng)達(dá)到了基本的透明，但是同時(shí)也要看到有相當(dāng)一部分民間環(huán)保組織的信息透明度仍處于較低的水平。完善民間環(huán)保組織信息披露，促進(jìn)民間環(huán)保組織持續(xù)發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。

2 民間環(huán)保組織信息披露存在的問(wèn)題

2.1 信息披露內(nèi)容不完整

從總體上看，我國(guó)民間環(huán)保組織在基本信息上的披露相對(duì)較為完整，大部分民間環(huán)保組織涉及了基本信息的披露，但很多組織對(duì)組織人事管理、項(xiàng)目管理、捐贈(zèng)方查詢模塊和相關(guān)財(cái)務(wù)等制度的披露并不完善。在項(xiàng)目信息的披露上，很多民間環(huán)保組織都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了簡(jiǎn)單介紹，卻忽略了對(duì)最核心項(xiàng)目——資金的使用和實(shí)施情況的披露。在受外界關(guān)注的財(cái)務(wù)信息披露上，有些組織并沒(méi)有審計(jì)報(bào)告的信息，在進(jìn)行了審計(jì)的組織中，對(duì)項(xiàng)目資金的數(shù)額等也沒(méi)有公開(kāi)。

2.2 不同組織間信息披露差異較大

現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對(duì)信息披露內(nèi)容配套的具體措施和統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)，而且各個(gè)民間環(huán)保組織的內(nèi)部及外部環(huán)境均有不同，就導(dǎo)致各個(gè)組織之間信息披露形式和內(nèi)容各異。較好的組織信息披露的方式較豐富，且披露內(nèi)容較為全面、詳實(shí)，有很多組織信息披露雖包括年度工作報(bào)告、審計(jì)報(bào)告和一些項(xiàng)目信息，但只是簡(jiǎn)單的文字?jǐn)⑹?，信息披露的?nèi)容較少，信息的可獲得性差。信息披露內(nèi)容參差不齊，不利于社會(huì)公眾獲取信息也很不利，無(wú)法較為直觀地對(duì)各個(gè)組織之間的差異進(jìn)行比較，不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

2.3 民間環(huán)保組織信息公開(kāi)的新生力量：互聯(lián)網(wǎng)公益

在民間環(huán)保組織推動(dòng)信息披露的過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)的興起發(fā)揮了重要的作用。近年來(lái)，民間環(huán)保組織通過(guò)微博、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，建立了官方賬戶，發(fā)布各種信息，通過(guò)即時(shí)、連續(xù)的分享，使公眾能夠了解組織的相關(guān)信息和項(xiàng)目進(jìn)展的情況。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，民間環(huán)保組織不僅可以對(duì)組織信息進(jìn)行及時(shí)的披露，還使公眾對(duì)信息的獲取變得更加簡(jiǎn)潔、方便，與公眾建立良性的互動(dòng)關(guān)系，并達(dá)到良好的宣傳作用，提升自身知名度［2］。

2.4 信息披露與公眾期望存在差距

近些年來(lái)，民間環(huán)保組織的信息披露工作在不斷地推進(jìn)，且有著小范圍的穩(wěn)步提升。但是據(jù)調(diào)查顯示，認(rèn)為民間環(huán)保組織的信息披露工作“一般”的人占63.2%，這也說(shuō)明民間環(huán)保組織的信息披露并未達(dá)到令公眾滿意的狀態(tài)。除了民間環(huán)保組織自身信息披露工作存在不足外，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到對(duì)民間環(huán)保組織的信息披露，社會(huì)公眾貌似總存在一個(gè)誤區(qū)，即認(rèn)為信息披露越具體、越全面，程度越高越好，這就導(dǎo)致一定程度上公眾對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的需求過(guò)于極端化、理想化，進(jìn)而導(dǎo)致公眾對(duì)民間環(huán)保組織信息披露總體的不信任和質(zhì)疑。

3 影響我國(guó)民間環(huán)保組織信息披露的根源分析

民間環(huán)保組織作為非營(yíng)利組織，與政府和企業(yè)有著顯著的不同，因其公益性的特征，所以進(jìn)行信息披露的動(dòng)力和效果理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是很好的。但是事實(shí)上，由于各種因素的影響，我國(guó)民間環(huán)保組織的信息披露存在很多問(wèn)題。

3.1 制度細(xì)化程度不足

我國(guó)現(xiàn)已出臺(tái)的法律法規(guī)如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)信息公布辦法》《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》，以及《中華人民共和國(guó)慈善法》都對(duì)民間環(huán)保組織的信息披露做了相關(guān)的規(guī)定，尤其是《中華人民共和國(guó)慈善法》的出臺(tái)肯定會(huì)對(duì)認(rèn)定為慈善組織的民間環(huán)保組織信息披露的提升起到推動(dòng)作用，但是也要看到這個(gè)過(guò)程不是短時(shí)間內(nèi)能完成的，而且《中華人民共和國(guó)慈善法》作為一部基本法，有關(guān)內(nèi)容還有待進(jìn)一步細(xì)化。

3.2 缺乏切實(shí)有效的外部監(jiān)督

3.2.1 政府監(jiān)管不當(dāng)

民間環(huán)保組織的屬性決定了其對(duì)政府具有天生的依賴性，這也就導(dǎo)致了其發(fā)展必須要有政府的監(jiān)管。但是政府在監(jiān)管過(guò)程中也面臨著一些問(wèn)題。第一，政府監(jiān)管理念需要轉(zhuǎn)變。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)有關(guān)信息披露的規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了對(duì)結(jié)果的重視。對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)管有年檢報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等一年一次的監(jiān)管，有些民間環(huán)保組織的年檢報(bào)告甚至在規(guī)定時(shí)間之后才提交，可見(jiàn)，這并不能對(duì)民間環(huán)保組織的日常監(jiān)管產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。第二，政府監(jiān)管主體分散化。關(guān)于民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)管主體的規(guī)定散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)中，并沒(méi)有明確統(tǒng)一的說(shuō)明。在我國(guó)對(duì)民間環(huán)保組織具有監(jiān)管職責(zé)的有各級(jí)人民政府、各級(jí)環(huán)境部門、各級(jí)民政部門、各級(jí)財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門。這些部門職能不同，分工各異，在監(jiān)管的過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)各種投機(jī)行為。這不僅加大民間環(huán)保組織信息披露的成本，還會(huì)帶來(lái)監(jiān)管的低效率。

3.2.2 社會(huì)監(jiān)督薄弱

隨著人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注以及國(guó)內(nèi)環(huán)境公益訴訟勝訴案例的增多，我國(guó)對(duì)民間環(huán)保組織的社會(huì)監(jiān)督已經(jīng)逐漸增強(qiáng)，但總體來(lái)看，民間環(huán)保組織的社會(huì)力量仍需調(diào)動(dòng)。第一，社會(huì)公眾監(jiān)督動(dòng)力缺乏。一般認(rèn)為捐贈(zèng)者和受益人最易獲取民間環(huán)保組織的相關(guān)信息，但是一些個(gè)人捐贈(zèng)者和受益者并不具備對(duì)組織信息披露情況進(jìn)行評(píng)估的能力。尤其是對(duì)公眾來(lái)講，不具備對(duì)民間環(huán)保組織的審計(jì)報(bào)告、年度報(bào)告進(jìn)行分析的專業(yè)知識(shí)，這使得很多人望而卻步，加之信息獲取成本比較高，耗時(shí)且費(fèi)力，即使有人對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的內(nèi)容存在疑問(wèn)，卻也缺乏主動(dòng)監(jiān)督的積極性。尤其是在對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行反映后很難得到及時(shí)性的回應(yīng)時(shí)，社會(huì)公眾監(jiān)督的積極性將進(jìn)一步受到打擊。第二，新聞?shì)浾摫O(jiān)督未充分發(fā)揮效力。新聞媒體在當(dāng)下信息傳播速度極快的情況下，其影響力不可小覷。但是目前來(lái)看，其對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的監(jiān)督并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)披露的信息調(diào)查取證較為困難，在一定程度上阻礙其實(shí)施監(jiān)督。還由于新聞媒體工作者的趨利性，他們更愿意把精力放在公眾關(guān)心、政府支持的事件上，而不是對(duì)很難引起大波瀾的民間環(huán)保組織的監(jiān)督。第三，外部評(píng)估機(jī)構(gòu)匱乏。相比于其他的監(jiān)督，外部評(píng)估的獨(dú)立性和專業(yè)性使其可信度更高。但是國(guó)內(nèi)獨(dú)立的第三方監(jiān)督平臺(tái)非常匱乏，目前基金會(huì)中心網(wǎng)的中基透明指數(shù)FTI 只關(guān)注基金會(huì)的行業(yè)透明。對(duì)民間環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，依舊缺乏一個(gè)統(tǒng)一、公開(kāi)的第三方平臺(tái)對(duì)其數(shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)。

3.3 缺乏內(nèi)部自律

民間環(huán)保組織必須有嚴(yán)格的內(nèi)部自律才能保證組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展。第一，缺乏生存和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。我國(guó)民間環(huán)保組織起步之時(shí)就面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展環(huán)境，很像一盤散沙，很難與政府、企業(yè)之間形成真正平等的相互關(guān)系，這也就決定了其先天的勢(shì)弱。而且民間環(huán)保組織因其公益性，缺乏私人利益分配的激勵(lì)，使得工作人員缺乏奮斗的目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致工作懈怠、效率低下。缺乏競(jìng)爭(zhēng)性也使得民間環(huán)保組織進(jìn)行信息披露的動(dòng)力減弱。第二，缺乏專業(yè)人才。因?yàn)楹芏喹h(huán)保組織的規(guī)模較小，缺乏如網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)、技術(shù)處理、法律、會(huì)計(jì)等專業(yè)技能人才。此外由于民間環(huán)保組織在薪資待遇方面并不具備很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，也使得組織內(nèi)部人才流失較為嚴(yán)重。第三，組織內(nèi)部管理不完善。各職能部門的職責(zé)不明確，如很多組織雖設(shè)有理事會(huì)，卻并未充分發(fā)揮其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。很多民間環(huán)保組織工作人員缺乏對(duì)組織使命的理解和認(rèn)識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到信息披露的重要性與必要性，這也是民間環(huán)保組織信息披露工作推進(jìn)緩慢的原因之一。此外針對(duì)信息披露工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，民間環(huán)保組織缺乏對(duì)工作人員投機(jī)和懈怠行為的約束。

4 完善我國(guó)民間環(huán)保組織信息披露的建議

我國(guó)民間環(huán)保組織的發(fā)展時(shí)間短，其信息披露的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，因此應(yīng)針對(duì)暴露出來(lái)的問(wèn)題制定措施，為民間環(huán)保組織的信息披露創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，保障社會(huì)公眾的信息需求意愿，促進(jìn)民間環(huán)保組織的健康發(fā)展。

4.1 出臺(tái)具體辦法，提供制度保障

第一，制定民間環(huán)保組織信息披露的法律規(guī)章。由于我國(guó)目前針對(duì)民間環(huán)保組織的法律規(guī)章并不完善，環(huán)保行政部門和地方政府有關(guān)部門可以參照民政部制定的相關(guān)法律規(guī)章，制定有關(guān)環(huán)保社會(huì)組織信息披露的相關(guān)規(guī)章，如《環(huán)保社會(huì)組織信息公開(kāi)辦法》。

第二，有邊界的信息披露。隨著社會(huì)公眾對(duì)信息披露的需求不斷提高，也要注意信息披露并非完全毫無(wú)保留的公開(kāi)。對(duì)此鄧國(guó)勝教授就曾提出非營(yíng)利組織的透明應(yīng)當(dāng)是有邊界的，并不是披露越多越好，最有效的披露應(yīng)該是在成本可控范圍內(nèi)的披露［3］。首先要注重個(gè)人隱私的保護(hù)，對(duì)民間環(huán)保組織而言，主要針對(duì)的是捐贈(zèng)方、志愿者和受贈(zèng)方等個(gè)人信息的保護(hù)。其次還要考慮對(duì)民間環(huán)保組織秘密信息的保護(hù)。民間環(huán)保組織有必要對(duì)技術(shù)機(jī)密，與捐贈(zèng)方的協(xié)議、捐贈(zèng)方的商業(yè)秘密以及個(gè)別開(kāi)展的商業(yè)行為等重要內(nèi)容等進(jìn)行保護(hù)。

第三，針對(duì)不同對(duì)象劃分不同層次。針對(duì)政府主管部門，民間環(huán)保組織應(yīng)該按照法律規(guī)定及時(shí)提交年度工作報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等相關(guān)信息，便于政府部門的監(jiān)管。針對(duì)捐贈(zèng)方，民間環(huán)保組織應(yīng)該將捐贈(zèng)款物的使用情況、項(xiàng)目的進(jìn)展和結(jié)果等信息及時(shí)更新，并對(duì)捐贈(zèng)方的疑問(wèn)及時(shí)做出解釋說(shuō)明［4］；針對(duì)受贈(zèng)方，由于民間環(huán)保組織的受贈(zèng)方不局限于個(gè)人，因此民間環(huán)保組織對(duì)此類信息的選擇空間較大，可以有選擇地公開(kāi)信息，但是與受益方有關(guān)的信息應(yīng)當(dāng)披露；針對(duì)社會(huì)公眾，民間環(huán)保組織應(yīng)該在社會(huì)公眾期望與組織自身發(fā)展之間找到平衡點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)地、有選擇性地公開(kāi)，如簡(jiǎn)化年度工作報(bào)告，方便快速獲取內(nèi)容，但須注明詳細(xì)報(bào)告的獲取方式和組織聯(lián)系方式，以便隨時(shí)接受公眾監(jiān)督。此外，由于規(guī)模不同、類型各異，針對(duì)目前民間環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)行不同的披露標(biāo)準(zhǔn)非常有必要?？梢詫?duì)規(guī)模大的組織提出更為具體的要求以保證其健康發(fā)展，對(duì)規(guī)模小的組織的信息披露要求寬松一些可以激發(fā)其發(fā)展活力。

第四，完善民間環(huán)保組織信息披露的法律責(zé)任。對(duì)于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露的信息，民間環(huán)保組織沒(méi)有公開(kāi)或公開(kāi)不完整，甚至披露虛假信息時(shí)，可以視情節(jié)嚴(yán)重與否給予不同的處罰。除行政處罰外，對(duì)利益相關(guān)方造成的損失，由民間環(huán)保組織承擔(dān)，情況嚴(yán)重的甚至應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任。還要對(duì)民間環(huán)保組織的管理人員和工作人員的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確。

4.2 建立完善的監(jiān)管機(jī)制

4.2.1 轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式

政府監(jiān)管所具備的強(qiáng)制性，也決定了其在對(duì)民間環(huán)保組織信息披露監(jiān)管中不可或缺的地位。政府部門應(yīng)當(dāng)樹(shù)立新的監(jiān)管理念，提高工作人員的專業(yè)性，注重對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，而不僅是定期的結(jié)果監(jiān)管?？梢詫⒚耖g環(huán)保組織的監(jiān)管主要集中在環(huán)保部門，日常性的信息和項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)展由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，年檢報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等仍需每年定期向民政部門提交。政府部門還可以建立民間環(huán)保組織信息披露平臺(tái)，使民間環(huán)保組織通過(guò)網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)建立環(huán)保信息數(shù)據(jù)庫(kù)，滿足各界監(jiān)管需要。

此外，也要意識(shí)到政府監(jiān)管并不是越多越好，政府監(jiān)管應(yīng)該更注重引導(dǎo)，支持民間環(huán)保組織的健康發(fā)展。政府在監(jiān)管時(shí)應(yīng)該達(dá)到一個(gè)平衡，讓民間環(huán)保組織在法律允許的框架中發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管和內(nèi)部自律的良性互動(dòng)。

4.2.2 強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

第一，加強(qiáng)公眾監(jiān)督?？梢酝ㄟ^(guò)信函、電子郵件、傳真等多種方式豐富公眾監(jiān)督渠道，調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督的積極性。還可以設(shè)立公民舉報(bào)電話和網(wǎng)上舉報(bào)渠道，這樣公眾在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以及時(shí)做出反應(yīng)。而且民間環(huán)保組織和政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的監(jiān)督積極配合，并予以重視，盡快回應(yīng)，以提高公眾監(jiān)督的積極性。第二，強(qiáng)化新聞媒體工作者的使命感。由于當(dāng)下新媒體對(duì)民間環(huán)保組織信息披露的震懾作用比較強(qiáng)烈，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)媒體工作人員進(jìn)行宣傳教育，塑造其職業(yè)使命感，促使他們更多地關(guān)心公共利益，充分發(fā)揮輿論作用。第三，充分發(fā)揮第三方評(píng)估在監(jiān)督中的獨(dú)立性和專業(yè)性，更好地規(guī)范民間環(huán)保組織信息披露的過(guò)程。

4.3 加強(qiáng)內(nèi)部自律

民間環(huán)保組織想要取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，歸根結(jié)底還是要靠?jī)?nèi)部自律來(lái)壯大自身力量，從而獲得更多的支持和捐助［5］。第一，轉(zhuǎn)變民間環(huán)保組織發(fā)展理念。民間環(huán)保組織管理人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到組織發(fā)展的局限和所處的地位，轉(zhuǎn)變觀念。民間環(huán)保組織可以借鑒營(yíng)利性組織的做法，在行業(yè)間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，和同行業(yè)組織之間開(kāi)展良性的競(jìng)爭(zhēng)。主動(dòng)向社會(huì)公眾進(jìn)行信息披露，接受公眾的監(jiān)督也是其獲取公眾支持的手段。第二，建設(shè)高效協(xié)同的行業(yè)內(nèi)部自律機(jī)制。應(yīng)當(dāng)積極鼓動(dòng)民間環(huán)保組織行業(yè)內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和合作，通過(guò)行業(yè)自律進(jìn)行互相監(jiān)督和促進(jìn)，促進(jìn)整個(gè)民間環(huán)保組織行業(yè)的發(fā)展。第三，加強(qiáng)民間環(huán)保組織內(nèi)部管理。首先，建立健全的組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。民間環(huán)保組織的管理者應(yīng)該具備前瞻意識(shí)，落實(shí)組織的各項(xiàng)規(guī)章制度，使組織能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)施有效的監(jiān)督。其次，加強(qiáng)組織內(nèi)部人員培訓(xùn)，使組織工作人員具備會(huì)計(jì)、法律等專業(yè)性知識(shí)。最后，制定民間環(huán)保組織內(nèi)部責(zé)任追究制度。對(duì)于信息披露過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和違法違規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)該及時(shí)落實(shí)到個(gè)人，并給予負(fù)責(zé)人相應(yīng)的處罰。