試論城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的困境與對(duì)策
——以山東省為例

文/王麗萍

伴隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐漸完善，其參保人數(shù)、基金收支、累計(jì)結(jié)存等指標(biāo)均處于逐年遞增趨勢，據(jù)山東省人力資源和社會(huì)保障廳公布的數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2019年省本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)為180.4萬人，同比2018年增長2.44%；基金總收入870.02億元，同比上年增長54.27%；總支出915.97億元，同比上年增長55.82%。然而，現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理工作卻無法滿足其發(fā)展要求，在管理制度、資金來源、基金運(yùn)營和監(jiān)管機(jī)制等方面暴露出一定問題，為基金管理工作帶來較大的挑戰(zhàn)。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理疲軟問題分析

（一）管理制度存在缺陷，無法形成規(guī)模效應(yīng)

現(xiàn)有養(yǎng)老基金管理方式具有分散性、碎片化等特征，統(tǒng)籌層次較低、無法實(shí)現(xiàn)對(duì)基金的多元配置與有效利用，在一定程度上增大了投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在基金管理制度上存在漏洞，管理原則模糊、管理制度缺乏法律效力，各部門間缺乏有效溝通機(jī)制、存在信息不能有效銜接，資金未能有效利用、無法保證獲得可觀效益，甚至存在管理成本超過收益的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)違規(guī)操作問題，影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮、削弱保值增值作用。

（二）資金來源渠道較窄，缺乏有效激勵(lì)措施

通過觀察山東省公布的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳金額統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，省本級(jí)整體繳費(fèi)總額較高，但繳費(fèi)檔次多圍繞在300元、500元～600元等較低檔次展開，選擇800元及以上檔次的參保人數(shù)相對(duì)較少，人均居民養(yǎng)老金無法滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。同時(shí)，個(gè)人繳費(fèi)比例仍保持較高水平，說明籌資結(jié)構(gòu)仍未能實(shí)現(xiàn)合理布局，對(duì)于中央財(cái)政的依賴程度較高，資金籌集渠道狹窄，易受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，另外地方財(cái)政可調(diào)度資金有限，集體補(bǔ)助落實(shí)難度大，導(dǎo)致資金增長缺乏內(nèi)生性動(dòng)力，進(jìn)一步增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理難度[1]。

（三）基金運(yùn)營效率低下，保值增值作用有限

針對(duì)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營問題進(jìn)行分析，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，表現(xiàn)為政策約束作用，對(duì)投資方向產(chǎn)生一定限制；另一方面，則出于防范投資風(fēng)險(xiǎn)的考量，社保機(jī)構(gòu)習(xí)慣于采用保守投資方案，地方財(cái)政常采取購買國債與風(fēng)險(xiǎn)低的投資產(chǎn)品，加之央行利率、物價(jià)等因素的波動(dòng)進(jìn)一步威脅到基金的保值與增值，導(dǎo)致最終獲得的投資收益較小，無法全面發(fā)揮基金的價(jià)值。

（四）監(jiān)管機(jī)制仍待完善，冒領(lǐng)現(xiàn)象頻繁發(fā)生

當(dāng)前在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理工作中發(fā)現(xiàn)的養(yǎng)老金冒領(lǐng)現(xiàn)象大體分為以下兩種情況：一是死亡冒領(lǐng)，即在享受待遇人死亡后未及時(shí)銷戶，由其子女、夫妻等受益人領(lǐng)??；二是重復(fù)領(lǐng)取，包括本地和外地重復(fù)、享受待遇人員與退休職工重復(fù)、享受待遇人員與退休干部退休金重復(fù)三種類型。上述冒領(lǐng)現(xiàn)象均會(huì)造成國家社保資金的浪費(fèi)與流失問題[2]。針對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)冒領(lǐng)現(xiàn)象發(fā)生的原因進(jìn)行分析，主要取決于以下四項(xiàng)因素：一是制度不健全，沒有將參保人員死亡后及時(shí)銷戶列為部門考核指標(biāo)，在參保人員戶口遷入、遷出環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)審核機(jī)制，造成管理漏洞；二是部分城鄉(xiāng)居民未能樹立良好的誠信意識(shí)，加之辦理注銷戶口流程較為復(fù)雜，導(dǎo)致很少有人會(huì)主動(dòng)選擇辦理銷戶手續(xù)；三是異地認(rèn)證難度較大，無法保證獲取到參保人員的完整信息；四是諸如經(jīng)費(fèi)追回、異地認(rèn)證、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)均建立在充足經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，由于缺乏充足的經(jīng)費(fèi)保障，影響到上述工作的順利實(shí)施。

二、破解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理困境的有效出路

（一）建設(shè)多支柱基金保障體系，落實(shí)基金統(tǒng)籌管理

為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資難度大、來源渠道窄等問題，應(yīng)積極推動(dòng)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保障體系的建設(shè)，將國家財(cái)政、地方財(cái)政、集體與個(gè)人納入保障體系中，完善保障體系層次結(jié)構(gòu)的建設(shè)。例如，以全體公民作為目標(biāo)群體，可分別設(shè)置“強(qiáng)制性多方供款個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄金”“自愿型個(gè)人養(yǎng)老金”“半強(qiáng)制型家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)”三種基金類型，分別依照公民的工作屬性、政府與社會(huì)提供儲(chǔ)蓄或保險(xiǎn)產(chǎn)品以及“老年人權(quán)益保護(hù)法”作為出資方衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定不同基金的出資主體；以公民所在地區(qū)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置“普惠型雙重國民養(yǎng)老金”，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政策等差異進(jìn)行領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同撥款；以公民個(gè)體需求與條件作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置“需求型養(yǎng)老救助金”，由財(cái)政統(tǒng)一撥款，并且在發(fā)展至一定程度后將其進(jìn)行取締。

與此同時(shí)，面向基金統(tǒng)籌管理需求進(jìn)行相關(guān)制度的建設(shè)，從立法層面完善養(yǎng)老保險(xiǎn)立法、養(yǎng)老基金管理法等法規(guī)的設(shè)置，并廣泛征集城鄉(xiāng)居民意見進(jìn)行各區(qū)域制度規(guī)范的差異化編制，確保發(fā)揮制度實(shí)效性、滿足地方養(yǎng)老基金管理需求。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌管理層次進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，在現(xiàn)有地級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上陸續(xù)開展省級(jí)、全國統(tǒng)籌試點(diǎn)，綜合考量不同地區(qū)的養(yǎng)老金管理模式縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，并且針對(duì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)作出明確界定，由省級(jí)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)行對(duì)各類基金調(diào)劑、后備金的統(tǒng)一管理，由縣市級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理各項(xiàng)經(jīng)辦業(yè)務(wù)，借此在不同層級(jí)上實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老基金的規(guī)范化管理，有效擴(kuò)大基金規(guī)模、縮小地區(qū)差異。

（二）創(chuàng)設(shè)多元化繳費(fèi)激勵(lì)模式，提升居民參保比例

考慮到現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼力度和集體補(bǔ)助額度相較于國際投入比例仍保持較低水平，因此需運(yùn)用多種繳費(fèi)激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)起城鄉(xiāng)居民的參保熱情。例如，由山東省人力資源和社會(huì)保障廳、省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)的“關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的意見”于2019年初正式實(shí)施，其中針對(duì)繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制作出進(jìn)一步完善，采用“多繳多補(bǔ)”方式，針對(duì)選擇300元、500元～600元、800元及以上等檔次進(jìn)行繳費(fèi)的主體，可由政府分別為其補(bǔ)貼30元、60元和80元，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)即補(bǔ)；采取“多繳多得”的方式，將個(gè)人繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶，政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)掛鉤，繳納層次高對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金高，保證儲(chǔ)存額與養(yǎng)老金成正比；采用“長繳多得”模式，以連續(xù)繳費(fèi)15年為衡量基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上每增加繳費(fèi)1年即可將月基礎(chǔ)養(yǎng)老金額提高3元。通過推行上述激勵(lì)舉措，可有效調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民的參保熱情、提高參保比例。

與此同時(shí)，山東省根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合地區(qū)財(cái)力狀況，城鄉(xiāng)人均可支配收入建立健全居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定機(jī)制，政策應(yīng)適當(dāng)傾斜，針對(duì)不同年齡段，在原養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，分別提高不同的檔次，例如65周歲以上、75周歲以上居民每人每月分別在原養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高10元，以此進(jìn)一步擴(kuò)大受益主體的規(guī)模。

（三）完善一體化投資運(yùn)營方案，保證提升投資效益

一方面，應(yīng)完善養(yǎng)老基金投資運(yùn)營方案的編制，考慮到政府部門在養(yǎng)老基金運(yùn)營能力、金融風(fēng)險(xiǎn)控制能力等方面呈現(xiàn)出一定局限，因此需要納入委托代理方式尋求最佳資金運(yùn)作主體，實(shí)現(xiàn)多元化投資目標(biāo)。依據(jù)“三年分批進(jìn)入”計(jì)劃要求，在財(cái)政部門主導(dǎo)下實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場化投資運(yùn)營，建立社?；鹄硎聲?huì)與專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的一體化公共運(yùn)營機(jī)制，引入市場競爭模式進(jìn)行多元投資產(chǎn)品方案的比選，明確界定養(yǎng)老基金的最低收益、防范投資風(fēng)險(xiǎn)，并且面向公路、能源等公共設(shè)施領(lǐng)域加大投資力度，保證養(yǎng)老基金投資能夠獲得穩(wěn)定收益。

另一方面，還應(yīng)拓寬城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的投資路徑，例如創(chuàng)設(shè)多元化投資渠道，將一定比例的資金用在銀行存款、購買國債、地方債券等低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目中，再將一定比例資金運(yùn)用在期貨、股票、境外投資等高風(fēng)險(xiǎn)、高收益項(xiàng)目中，將剩余資金用在金融債券類項(xiàng)目中，借此有效分散投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值目標(biāo)。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善養(yǎng)老基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)選拔機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建設(shè)，配合適度監(jiān)管措施的應(yīng)用，為基金投資運(yùn)營的安全性提供保障。

（四）建立跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，有效遏制冒領(lǐng)現(xiàn)象

首先，應(yīng)由審計(jì)、稅務(wù)等行政部門建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，針對(duì)社保機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老金業(yè)務(wù)管理流程、各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)核算結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格審核，實(shí)行戶口注銷、喪撫費(fèi)領(lǐng)用等流程的精簡化處理，將戶口注銷率、個(gè)人賬戶結(jié)算率等指標(biāo)納入工作人員績效考核中，強(qiáng)化工作人員的責(zé)任意識(shí)，保證有效阻斷冒領(lǐng)現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制。

其次，由政府主導(dǎo)、以社保部門為核心加強(qiáng)宣教工作，根據(jù)冒領(lǐng)金額、主觀意圖等指標(biāo)確立分級(jí)懲戒措施，通過與公安等部門合作建立定期篩查與追款機(jī)制，針對(duì)逾期未認(rèn)證人員實(shí)行停發(fā)處理，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行重復(fù)發(fā)放情況的核對(duì)，并將冒領(lǐng)行為納入個(gè)人誠信記錄中，更好地發(fā)揮警示作用。

最后，健全各部門間的信息共享機(jī)制，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”生物識(shí)別、視頻認(rèn)證等多種技術(shù)手段輔助完成異地認(rèn)證，并且充分運(yùn)用社區(qū)街道勞動(dòng)保障工作平臺(tái)進(jìn)行參保人員信息的核實(shí)處理，配合網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證、上門服務(wù)等多種模式的推出，為認(rèn)證主體提供更加便捷周到的服務(wù)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，由財(cái)政加大經(jīng)費(fèi)投入力度、明確經(jīng)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理、考核、宣教等工作提供物質(zhì)保障，更好地提高管理工作效率。

綜上所述，當(dāng)前人口老齡化已呈現(xiàn)出不可逆趨勢，加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。為解決現(xiàn)階段養(yǎng)老金管理工作中暴露出的問題，仍需聚焦頂層設(shè)計(jì)、激勵(lì)方式、投資運(yùn)營與監(jiān)管機(jī)制四個(gè)層面尋求具體解決措施，保障養(yǎng)老金發(fā)放工作的順利進(jìn)行，提高管理工作質(zhì)量。