突發(fā)事件下公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)的立法保障

文/孟杰

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，并且容易造成重大人員傷亡、經(jīng)濟財產(chǎn)損失或生態(tài)環(huán)境破壞的緊急事件。根據(jù)影響范圍和對社會危害造成的影響程度，可將突發(fā)事件劃分為四個級別，分別為一般突發(fā)事件、較大突發(fā)事件、重大突發(fā)事件和特別突發(fā)事件[1]。根據(jù)當(dāng)前實施的《公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱保障法）中第二項規(guī)定可知，政府及有關(guān)部門作為主導(dǎo)，通過社會力量的廣泛參與，達到滿足公民基本文化需求的目的，并同時可為公民提供公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品等相關(guān)的服務(wù)。應(yīng)急公共文化服務(wù)的關(guān)鍵在于“應(yīng)急性”，即在于應(yīng)對當(dāng)下迫切的需要。因此，根據(jù)這一特點，可將應(yīng)急公共文化服務(wù)定義為是針對突發(fā)公共事件，對公民基本的文化需求采取相應(yīng)的緊急服務(wù)安排[2]。通過加強對突發(fā)事件下公共圖書館的應(yīng)急公共文化服務(wù)中的相關(guān)法律問題研究，通過不斷完善并創(chuàng)新相關(guān)的法律制度，可以起到提升預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的能力，對于構(gòu)建和諧社會，提升公共圖書館的應(yīng)急公共文化服務(wù)能力具有十分重要的現(xiàn)實意義?；诖?，文章針對當(dāng)前公共圖書館立法保障中缺乏相關(guān)規(guī)定、尚未形成完整體系問題，開展突發(fā)事件下公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)的立法保障研究。

一、公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)立法保障存在的不足方面

（一）公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)缺失職能規(guī)范

截至目前為止，各地區(qū)公共圖書館的公共文化服務(wù)相應(yīng)的職能在法律上仍然處于不斷完善的階段，并且在應(yīng)急公共文化服務(wù)方面存在嚴(yán)重的缺失。在《保障法》當(dāng)中，明確給出了公共文化服務(wù)內(nèi)容的各項基本內(nèi)涵及要求。在《公共圖書館法》當(dāng)中，也明確給出了公共圖書館面向社會大眾所應(yīng)當(dāng)提供的各類文化服務(wù)內(nèi)容。但上述兩部法律當(dāng)中，均未找出與應(yīng)急公共文化服務(wù)相關(guān)的內(nèi)容。因此，容易造成公共圖書館在發(fā)生突發(fā)事件時，無法清晰地明確自身職能的范圍，被動應(yīng)對事件的發(fā)生，從而造成不利的影響[3]。例如，在特殊時期下，大部分的公共圖書館均會采取閉關(guān)的措施應(yīng)對，而只有部分的公共圖書館可為公眾提供線上的電子資源服務(wù)項目，通過公眾號或APP客戶端的形式向公眾提供各類電子圖書或期刊雜志等電子類資源服務(wù)項目。

（二）專門法中法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定不全面

盡管當(dāng)前在《保障法》當(dāng)中明確給出了具體推動公共圖書館健全法人治理的根本結(jié)構(gòu)要求，并在實際運行過程中不斷吸收相關(guān)方面專業(yè)人士、社會公眾的大力參與和管理。但目前專門法中法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定仍然存在不全面的問題，造成政府部門與公共圖書館之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，在一定程度上制約著相關(guān)應(yīng)急公共文化服務(wù)各項措施的實施。專門法中法人治理結(jié)構(gòu)在建立的過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮到公共圖書館以公益性事業(yè)法人的身份明確其內(nèi)在屬性[4]。在建立過程中可充分借鑒其他性質(zhì)公司的治理結(jié)構(gòu)特點，理事會作為結(jié)構(gòu)當(dāng)中的核心組成部分，并具有一定的決策權(quán)。其他相關(guān)的權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，均可通過政府、圖書館和外界人士三方面作為理事會成員，從而確保結(jié)構(gòu)整體的相互平衡，以此更加合理地完善有關(guān)管理的內(nèi)、外部事務(wù)。但當(dāng)前專門法中法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定不全面，并未給出上述三方權(quán)利的具體界限范圍，因此在應(yīng)對突發(fā)事件時，公共圖書館的應(yīng)急公共文化服務(wù)的科學(xué)運用無法得到有效地實施。

（三）缺少具體的圖書館應(yīng)急管理制度

公共圖書館內(nèi)部的應(yīng)急管理是針對圖書館在面臨突發(fā)事件時，從發(fā)生到消亡整個過程的監(jiān)控處理以及管理實踐。公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)當(dāng)中的具體內(nèi)容，同時也是圖書館應(yīng)急管理制度中的重要組成部分。從客觀角度出發(fā)，盡管當(dāng)前《公共圖書館法》當(dāng)中已經(jīng)發(fā)布了相關(guān)的內(nèi)容，但公共圖書館專門法的制定目前僅限用于對基本理念和基礎(chǔ)原則的闡釋，缺少了對圖書館在突發(fā)事件下對應(yīng)急專項的管理內(nèi)容。因此，當(dāng)前公共圖書館應(yīng)急管理主要是基于整個突發(fā)事件應(yīng)對法以及相關(guān)法律的一般性指導(dǎo)建議和長期以來圖書館運行的基本工作經(jīng)驗總結(jié)，實施相應(yīng)的應(yīng)急措施。這種方法僅能夠?qū)ν话l(fā)事件進行簡單的危機處理，無法從根本上消除危害，并避免對經(jīng)濟、社會造成的損失[5]。同時，公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)與公共圖書館一般的館內(nèi)危機管理相比，仍然存在較大的差異，公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)是一種面向于社會公眾文化的需要，因此無法脫離政府、圖書館和公眾群體的相互銜接和配合。因而目前公共圖書館的應(yīng)急公共文化服務(wù)仍處于缺乏專門的危機應(yīng)急管理體系的狀態(tài)。

二、突發(fā)事件下公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)的立法保障

（一）健全《公共圖書館法》相關(guān)規(guī)范

針對突發(fā)事件下公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)的立法保障缺失職能規(guī)范的問題，可通過健全《公共圖書館法》相關(guān)規(guī)范的方式實現(xiàn)[6]。首先通過對《公共圖書館法》中公眾文化服務(wù)職能的內(nèi)容進行規(guī)范和補充，將圖書館當(dāng)中相應(yīng)的應(yīng)急公共文化服務(wù)的職能全部明確地寫入到相關(guān)法律條例當(dāng)中。由于現(xiàn)行法律當(dāng)中并沒有明確的職能要求，因此造成了公共圖書館在應(yīng)對突發(fā)事件下的應(yīng)急公共文化服務(wù)長期處于被動的狀態(tài)。為了有效避免這一現(xiàn)象的發(fā)生，需要將相關(guān)應(yīng)急公共文化服務(wù)的各項基本職能充分明確。其次，通過進一步充實《公共圖書館法》有關(guān)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定，實現(xiàn)對《公共圖書館法》的規(guī)范。在規(guī)定過程中，應(yīng)當(dāng)明確政府與公共圖書館之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并做到政事公開、管辦分離的效果。由于當(dāng)前公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)仍然處于剛剛起步的階段，因此政府與公共圖書館之間的權(quán)責(zé)界限并未明確劃分，難以應(yīng)對突發(fā)事件下的各項文化服務(wù)所需[7]。針對這一問題，一方面，政府應(yīng)當(dāng)從宏觀調(diào)控的角度，對公共圖書館在發(fā)展過程中的各項事務(wù)進行干預(yù)，幫助公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)決策的具體實施；另一方面，政府的過度放手也會造成公共圖書館相關(guān)的服務(wù)缺乏監(jiān)管和支撐，因此政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共圖書館的發(fā)展需要，嚴(yán)格控制其參與度，通過明確的法律規(guī)定職權(quán)范圍，實現(xiàn)政府與公共圖書館的各司其職。

（二）建立公共圖書館應(yīng)急事件應(yīng)對條例

為了實現(xiàn)公共圖書館在突發(fā)事件下具備良好的應(yīng)急公共文化服務(wù)能力，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)的一般指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，制定專門針對這一問題的公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急條例。建議這一條例當(dāng)中應(yīng)當(dāng)包含六項內(nèi)容。

第一項，條例總則。用于對條例的適用范圍、原則以及相關(guān)概念進行闡述。

第二項，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。其主要作用是用于建立更加健全的公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案相關(guān)體系，方便各級部門對應(yīng)急預(yù)案和本地區(qū)的實際情況進行規(guī)范總結(jié)，方便后續(xù)工作內(nèi)容的順利實施。

第三項，監(jiān)測與預(yù)警。明確提出各地區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)聯(lián)動本地區(qū)的公共圖書館，通過加強跨部門或跨區(qū)域的信息交流，逐步建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息處理體系。

第四項，應(yīng)急處置及相關(guān)服務(wù)提供。針對突發(fā)事件發(fā)生后，對其后續(xù)產(chǎn)生的問題進行規(guī)范，根據(jù)不同的危害程度，采取不同的應(yīng)急措施，并根據(jù)需要提供不同類型的公共文化服務(wù)內(nèi)容。

第五項，法律責(zé)任。針對在進行公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)的過程中，存在影響或妨礙服務(wù)行為的人員應(yīng)當(dāng)對其作出相應(yīng)的處罰。

第六項，附則。針對公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)中缺少的內(nèi)容進行適當(dāng)補充，并規(guī)范服務(wù)的具體實施行為。

通過有關(guān)公共圖書館應(yīng)急事件應(yīng)對條例的明確規(guī)范，輔助并監(jiān)督公共圖書館在突發(fā)事件下順利地完成相應(yīng)的服務(wù)行為，并為服務(wù)行為的具體實施提供法律保障。

三、結(jié)語

在突發(fā)事件下，公共圖書館的應(yīng)急公共文化服務(wù)的相關(guān)法律保障，在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)在混亂狀態(tài)下民眾文化的權(quán)益保護，并且可以有效降低由于突發(fā)事件對國家、社會以及民眾造成的威脅和損害。因此，結(jié)合文章提出的兩點措施，能夠有效加強在突發(fā)事件下公共圖書館應(yīng)急公共文化服務(wù)能力，并為其提供更多的立法保障，從而幫助服務(wù)行為順利實施。此外，還可以通過完善地方性立法的方式，對區(qū)域范圍內(nèi)的公共圖書館的相關(guān)服務(wù)能力進行強化，因地制宜地對權(quán)利和資源進行分配，確保立法保障的合理性應(yīng)用。