城市反貧困政策的國(guó)際比較與我國(guó)未來路徑

文/劉芝佑

“全面小康路上一個(gè)也不能少。”這是我們黨向全國(guó)人民作出的鄭重承諾。在邁向全面小康的道路上，不能讓一個(gè)農(nóng)村貧困群眾掉隊(duì)，更不能讓一個(gè)城市貧困群眾掉隊(duì)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市貧困逐步得到關(guān)注，特別是在新冠肺炎疫情影響下，更多的人開始關(guān)注城市中的貧困群眾。在農(nóng)村，再窮也能有地方住，有食物吃。但是城市里擺地?cái)偂㈤_出租車、打零工、殘疾人家庭、空巢老人家庭等，他們沒有穩(wěn)定的收入，在沒有足夠積蓄的情況下，一旦風(fēng)云突變，生活就將受到極大的傷害。因此，城市貧困人口的脫貧問題將成為今后我國(guó)貧困治理的重點(diǎn)及難點(diǎn)。

貧困問題是較為復(fù)雜的問題，世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)水平、政治結(jié)構(gòu)和制度體系及社會(huì)文化上各有差異，在城市貧困的劃定標(biāo)準(zhǔn)、衡量方式及致貧原因各不相同，所實(shí)施的城市反貧困政策也千差萬別。馬太·杜甘在《國(guó)家的比較》一書的開篇便提出：“不關(guān)心別國(guó)的人不能真正地認(rèn)識(shí)自己的祖國(guó)。只有將你所在的國(guó)家同其他國(guó)家相比較，才有可能體悟到本國(guó)的獨(dú)特性、結(jié)構(gòu)以及運(yùn)作?！?/p>

為此，我們需要了解西方福利性國(guó)家在城市反貧困方面所做的工作和其他發(fā)展中國(guó)家的各項(xiàng)政策方案，借鑒各國(guó)在城市反貧困工作上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)城市反貧困的下一步走向指明可行路徑。

一、城市貧困與反貧困

城市，是人類社會(huì)、自然界演化的高級(jí)形態(tài)，其自身是一種有機(jī)的生命形式。城市是人類社會(huì)發(fā)展的理想和歸宿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%。在幾年前有部出名的電影，叫《貧民窟的百萬富翁》，展現(xiàn)了印度繁華城市另一側(cè)的一個(gè)貧民窟。近年來，城市貧困逐步得到重視，城市中大量的貧民人群已經(jīng)成為一種讓人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)。而無論從經(jīng)驗(yàn)或理論上講，貧困都是極其復(fù)雜的問題。不同的福利體系，迥異的時(shí)空條件，學(xué)界、政府與大眾對(duì)貧困的理解各不相同[1]。因此，城市貧困的內(nèi)涵特征、成因及困境等相關(guān)的知識(shí)，成了本文首要解決的問題。

（一）城市貧困

1.城市貧困的基本內(nèi)涵

直至今日，學(xué)界對(duì)貧困還沒有確定的內(nèi)涵及其衡量標(biāo)準(zhǔn)，但貧困卻是客觀地存在的。本文認(rèn)為，貧困即因某些原因?qū)е虏糠秩瞬荒塬@得足夠的資源以維持其最低生活水平，進(jìn)而帶來一系列不良后果的現(xiàn)象。主要分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。

就我國(guó)而言，現(xiàn)階段城市內(nèi)的絕對(duì)貧困問題已基本解決，但依舊面臨相對(duì)貧困的問題。相對(duì)貧困是指生活水平低于社會(huì)平均水平，但勉強(qiáng)可以維持生計(jì)。英國(guó)奧本海默對(duì)貧困的定義是“貧困是指物質(zhì)上的、社會(huì)上的和情感上的匱乏。它意味著在食物、保暖和衣著方面的開支要少于平均水平?！庇捎谪毨Ц拍钌形疵鞔_，各國(guó)學(xué)者對(duì)城市貧困的研究夾雜在貧困現(xiàn)象之中。以美國(guó)為例，早期關(guān)于城市貧困的研究多集中在住房問題上，但隨著全球化、城市化帶來經(jīng)濟(jì)重組及大量移民，對(duì)城市貧困的研究逐漸轉(zhuǎn)向失業(yè)、婦女及少數(shù)族裔上面。我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大沖擊下，將下崗失業(yè)、外地打工者、老弱病殘等不能維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的人群定義為城市貧困人群[2]。

2.城市貧困的主要成因

城市貧困是普遍存在的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但各國(guó)城市貧困的成因有所側(cè)重。城市貧困具有動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性，隨時(shí)代的變化而變化?？傮w來看，各國(guó)城市貧困的成因可以從外部、內(nèi)部?jī)纱髮用孢M(jìn)行分析。

在外部原因中，首先是制度背景和政府相應(yīng)的政策。以中國(guó)為例，改革開放后城市生活成本日益提高，在社會(huì)保障體系未能及時(shí)跟進(jìn)的情況下，城市中大量無勞動(dòng)力的殘疾人、無生活來源的老年人和無法定撫養(yǎng)義務(wù)的未成年人，即“三無”人員，只能靠最低保障金度日，淪落為城市貧困人群。其次是就業(yè)，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求也逐步提高，對(duì)于部分年齡較大、文化素質(zhì)不高，缺乏社會(huì)資源的城市勞動(dòng)者而言，極易失去工作。最后是突發(fā)型重大疾病帶來高昂醫(yī)療費(fèi)，易使本處于小康的家庭支撐不下去。

內(nèi)部原因中有家庭背景、文化程度，個(gè)人或家庭成員品質(zhì)等因素導(dǎo)致貧困。首先是家庭背景，譬如在一個(gè)家庭中，需要贍養(yǎng)的老人多且需要撫養(yǎng)的孩童多，當(dāng)主要經(jīng)濟(jì)來源遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這個(gè)家庭就容易落入貧困群體。其次是文化程度和技能水平，支撐城市生活的主要是工資，而知識(shí)技能與工資水平是成正比的，一些簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)者的工資水平大多較低。最后是個(gè)人志氣，消極怠工和努力奮斗所獲得的成果是不一樣的，如若一味消沉，發(fā)泄自身不滿，毫無改變現(xiàn)狀的志氣，僅僅依靠“吃低保”將很難“扶上墻”。扶貧先扶志，脫貧離不開內(nèi)生動(dòng)力。

（二）城市反貧困

1.城市反貧困的內(nèi)涵及特征

反貧困（Anti-poverty）一詞最早出現(xiàn)在《世界貧困的挑戰(zhàn)》一書中，作者岡納·繆爾達(dá)爾指出，貧困的發(fā)生受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等多要素作用，因而反貧困工作不可能一蹴而就，與政策層面上的指導(dǎo)密切相關(guān)。全球化、工業(yè)化、城市化的縱深發(fā)展，致貧現(xiàn)象逐漸多樣，反貧困的內(nèi)容不斷豐富，目標(biāo)也不斷推進(jìn)。

城市反貧困具有長(zhǎng)期性、艱巨性，與農(nóng)村反貧困相比較，城市反貧困還兼具復(fù)雜多變性。有學(xué)者指出，貧困起源于相對(duì)性，是一種在人腦中構(gòu)建的對(duì)比，具有時(shí)間相對(duì)性和空間相對(duì)性。城市反貧困需與時(shí)俱進(jìn)，與時(shí)代、生產(chǎn)力水平相一致；更要因地制宜，不同的地域應(yīng)有不同的對(duì)策。

2.城市反貧困的政策困境

首先是政策制定主體較為單一，由政府主導(dǎo)，貧困群體參與不足。目前各國(guó)城市反貧困政策的制定、落實(shí)，資金的分發(fā)，執(zhí)行中的監(jiān)督，基本都為政府主導(dǎo)。城市貧困群眾只是消極地等待資金發(fā)放，缺乏制定政策話語權(quán)。

其次是城市反貧困政策的定位有失偏差。例如我國(guó)的城市反貧困政策主要為居民生活最低保障制度，是為補(bǔ)齊城市低保家庭的人均收入與城市貧困線的差距，進(jìn)行物質(zhì)方面的補(bǔ)給，從目標(biāo)設(shè)定上看，是一種消極的保護(hù)性政策。

再次是政策重疊，監(jiān)督乏力。目前，我國(guó)已初步建立社會(huì)保障政策、就業(yè)政策，社會(huì)救助政策等一系列社會(huì)反貧困政策，但在實(shí)施過程中，由于缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)格的法律規(guī)定，各項(xiàng)政策的衡量標(biāo)準(zhǔn)也略有偏差，很容易導(dǎo)致各部門相互推諉、“一保再保”“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡炔涣棘F(xiàn)象。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家的城市反貧困政策

介于各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)形態(tài)等方面的差異，以及貧原因和對(duì)城市貧困程度的劃定標(biāo)準(zhǔn)、衡量方式等方面各不相同，本文把世界各國(guó)的城市反貧困政策劃分為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩部分，在發(fā)達(dá)國(guó)家中選取英、美兩個(gè)老牌大國(guó)。在發(fā)展中國(guó)家中主要選取了金磚國(guó)家中的巴西和印度作為分析對(duì)象，將在本文第三部分展開。需要指出的是，本文在國(guó)際比較這一部分并不做鋪展論述，主要是挑出這四個(gè)國(guó)家在城市反貧困中具有代表性的核心政策。

（一）英國(guó)社會(huì)福利保障政策

英國(guó)，是世界首個(gè)建立現(xiàn)代意義社會(huì)保障體系的國(guó)家，其濟(jì)貧制度成為近代西方國(guó)家濟(jì)貧制度發(fā)展的典范。早在14世紀(jì)中期，都鐸王朝就曾頒布禁止流民因懶惰而不干活的懲罰性法令。隨后100多年，英王陸續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)濟(jì)貧法令，例如1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，針對(duì)貧困人口特點(diǎn)進(jìn)行分類救濟(jì)，對(duì)有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)救濟(jì)，對(duì)無勞動(dòng)能力者提供最低生活保障、住所和技能培訓(xùn)等，奠定了最初的濟(jì)貧制度。隨后，又陸續(xù)出臺(tái)其他法令對(duì)濟(jì)貧法予以完善，例如1662年《居住法》、1908年《老年年金法》、1925年《寡婦孤兒及養(yǎng)老年金法》、1938年《盲人法》等等一系列法案。

二戰(zhàn)后，英國(guó)社會(huì)福利保障政策進(jìn)行深入推進(jìn)時(shí)期，在1946年～1948年間，英國(guó)政府頒布和實(shí)施了一系列的社會(huì)立法，如《國(guó)民醫(yī)療保健法》及《國(guó)民救濟(jì)法》等。1948年頒布《國(guó)民救濟(jì)法》正式確立了英國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。1979年8月，保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)展開一系列大刀闊斧的改革，被稱為“撒切爾革命”。在福利制度上，主要有四項(xiàng)措施：第一，公共住房私有化；第二，改革國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度；第三，養(yǎng)老金制度，改革降低養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)；第四，教育改革，削減政府教育開支?？v觀英國(guó)將近半個(gè)世紀(jì)的社會(huì)福利保障政策發(fā)展過程，在反貧困政策建設(shè)上屬于先驅(qū)者，起步早、經(jīng)驗(yàn)豐富、體系完善、成效卓著，并在不斷發(fā)展和完善中，政策涵蓋的內(nèi)容越來越廣泛，相關(guān)法律法規(guī)也越來越正規(guī)，還出現(xiàn)新特征。例如，將社會(huì)福利保障政策由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向放權(quán)市場(chǎng)，大力激發(fā)市場(chǎng)的作用；政策從全民性的“從搖籃到墳?zāi)埂鞭D(zhuǎn)變?yōu)橛羞x擇性的福利以及福利多元主義的特征。

（二）美國(guó)的社會(huì)福利體系

美國(guó)在城市反貧困工作中實(shí)施的主要政策正是我們所熟知的社會(huì)福利體系。自1935年《社會(huì)保障法》的頒布，經(jīng)過85年的發(fā)展演變，美國(guó)的福利體系，由醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、失業(yè)救濟(jì)和福利制度組成。包含的援助津貼項(xiàng)目眾多，有養(yǎng)老金、傷殘福利金、聯(lián)邦保健、糧食券、住房援助金等14種，針對(duì)的人群多為老年人或傷殘者。

目前，美國(guó)已基本建立了較為完善的社會(huì)福利體系。整體上，美國(guó)社會(huì)福利體系包括兩部分：社會(huì)安全保障體系和社會(huì)救助體系。第一，社會(huì)安全保障體系。包含社會(huì)安全保障、聯(lián)邦醫(yī)療保障、失業(yè)保障等，主要由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，面向?qū)ι鐣?huì)有貢獻(xiàn)、曾繳納收入稅的群體。第二，社會(huì)救助體系。主要由各州政府負(fù)責(zé)，其目標(biāo)是維持最基本的生活，面向沒有社會(huì)安全保障的困難群體。

美國(guó)的福利體系對(duì)解決貧困問題是切實(shí)有效的，福利制度在設(shè)立初期，指導(dǎo)思想是穩(wěn)定社會(huì)秩序、緩和社會(huì)矛盾，通過政府把從富人那里納稅所得的錢轉(zhuǎn)交救濟(jì)貧民，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平公正，具有一定的促進(jìn)作用。

三、發(fā)展中國(guó)家的城市反貧困政策與對(duì)比小結(jié)

以巴西和印度為代表的發(fā)展中國(guó)家，城市貧困問題依然以絕對(duì)貧困為主，在應(yīng)對(duì)城市貧困的問題上，大多采取的三步措施：直面貧困現(xiàn)狀、重點(diǎn)領(lǐng)域突破、層層遞進(jìn)減貧。通過上述引用的四國(guó)主要政策的對(duì)比，能看出在應(yīng)對(duì)城市反貧困上，各國(guó)面臨的發(fā)展環(huán)境是不一樣的；成效上，發(fā)達(dá)國(guó)家已擁有較為健全的社會(huì)福利體制，而發(fā)展中國(guó)家還處于制度建設(shè)上。

（一）巴西與印度在城市反貧困工作中實(shí)施的主要政策

作為金磚五國(guó)之一的巴西，城市貧困是需要直面的重大問題。巴西政府為解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的“蛋糕”分配不均的問題，在1993年，推出了較為完善的“雷亞爾”計(jì)劃，即通過建立一種良性的收入分配模式扼制城市之中的通貨膨脹危機(jī)，使城市經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，以及“零饑餓”計(jì)劃和“無貧困”計(jì)劃。隨后，巴西政府還提出了一系列救助計(jì)劃，其目的不僅僅在于減少貧困饑餓，還加大交通、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施的改善，促進(jìn)貧困家庭更大程度地融入社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

盡管現(xiàn)行城市化發(fā)展階段不同，但巴西和印度的城市貧困卻有著許多的共同特征。同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的貧民窟、就業(yè)、收入差距懸殊的問題。同樣，印度政府推行了針對(duì)貧困家庭兒童的“基礎(chǔ)教育工程”“營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃”等項(xiàng)目，為老人、婦女還設(shè)立了一系列退休金、產(chǎn)婦津貼。在就業(yè)方面，印度政府推行了各色技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃，以期提升貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。印度有著嚴(yán)峻的貧民窟問題，基礎(chǔ)設(shè)施供不應(yīng)求，近年來，印度政府主要是以提供住房來應(yīng)對(duì)，例如“尼赫魯全國(guó)市區(qū)重建計(jì)劃”“拉吉夫城市住房工程”計(jì)劃。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家城市反貧困的特征比較

在城市反貧困治理中，可有選擇性地借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)、注意各反貧困主體的分工與協(xié)作、并做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家大多已經(jīng)建立了完善的社會(huì)福利體系，而發(fā)展中國(guó)家仍處在社會(huì)保障制度的建設(shè)層面。各國(guó)內(nèi)部的側(cè)重有所不同，英國(guó)的國(guó)家福利體系更多的是一種全民保障，已完備地覆蓋各個(gè)階層、保障人生各個(gè)階段，易導(dǎo)致政府壓力過大，容易陷入福利病的窘境。而美國(guó)，則更加側(cè)重一種補(bǔ)救、助推力量的社會(huì)福利，其提倡勤勞工作的價(jià)值觀，認(rèn)為貧困不是因?yàn)槿卞X，而是缺少掙錢的能力。

可見，全面性、高保障的福利制度并不是一勞永逸的，“授人以魚，不如授人以漁”，城市貧困治理的核心應(yīng)是提升貧困人口自身的脫貧意愿和脫貧能力，打鐵還得自身硬。這在世界多國(guó)的城市反貧困政策中都有所體現(xiàn)，巴西“零饑餓”計(jì)劃中就體現(xiàn)了抑制貧困代際傳遞的意愿，在印度政府公布的多項(xiàng)減貧計(jì)劃中也提及基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、推進(jìn)就業(yè)的重要性。脫貧不是政府的獨(dú)角戲，而應(yīng)需要中央政府主導(dǎo)、地區(qū)政府、貧困群眾、用人單位、培訓(xùn)學(xué)校等多方合作，方能更好地促進(jìn)反貧困系統(tǒng)的平穩(wěn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、對(duì)我國(guó)城市反貧困的未來探索

我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，城市貧困群體多樣化，城市致貧原因復(fù)雜化。隨著全球化、城市化、工業(yè)化的深入推進(jìn)，我國(guó)城市貧困問題日益凸顯。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)保障城鄉(xiāng)低保人員數(shù)量高達(dá)4333.5萬。同時(shí)，我國(guó)的城市反貧困政策還存在消極保護(hù)、選擇性忽略、政策縫隙較大的問題，下一步需要從更新政策理念、合理界定待援助人群、嚴(yán)防執(zhí)行疏漏等方面進(jìn)行突破，盡可能最大限度地發(fā)揮政策效果。

通過梳理主要發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的城市反貧困的經(jīng)驗(yàn)、并對(duì)照我國(guó)城市反貧困實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)以下三點(diǎn)可行的未來路徑。

第一，更新反貧困理念，由物質(zhì)援助轉(zhuǎn)向精神幫扶。剔除“依賴感”，以“扶志”為目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)職業(yè)或技能培訓(xùn)，提供更多的就業(yè)渠道；完善基礎(chǔ)教育，嚴(yán)防貧困的代際傳遞；著力改善城市配套措施，實(shí)施城中村改造。

第二，合理界定待援助人群，從“有選擇”到“全方位”。關(guān)注農(nóng)民工、私企職工、待業(yè)學(xué)生等城市新貧困群體的合理保障，有標(biāo)準(zhǔn)有條件、合法地將他們納入到救助對(duì)象范圍內(nèi)。消除歧視性規(guī)定，提供衣食住行的保障。通過棚戶區(qū)改造，分配廉租房，分發(fā)食用油、大米等及時(shí)穩(wěn)定待援助人群，并加快解決新貧困群體工傷保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、養(yǎng)老保障等問題，推動(dòng)其融入城市生活。

第三，嚴(yán)防執(zhí)行疏漏，織天網(wǎng)，保銜接。教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等多項(xiàng)政策在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放執(zhí)行上難免重疊，加之缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)格的法律規(guī)定，容易產(chǎn)生部門相互推諉，甚至出現(xiàn)“一保再?！薄瓣P(guān)系保”“人情?！钡炔涣棘F(xiàn)象。為確保城市反貧困政策順利推行，需要不同城市不同部門的政府相互協(xié)作、彼此監(jiān)督，可采用信息公開“一網(wǎng)通辦”公開招標(biāo)等的方式，聯(lián)合企業(yè)、非政府組織等共同開展咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。需要設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)督及獎(jiǎng)懲機(jī)制，為城市反貧困政策的推進(jìn)保駕護(hù)航。

五、結(jié)語

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市的貧困問題日益嚴(yán)重，特別是在此次新冠肺炎疫情下，讓更多的人了解到城市貧困群眾的艱辛。因此，城市貧困人口的脫貧問題將成為我國(guó)今后扶貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前各國(guó)的城市反貧困政策基本呈現(xiàn)出物質(zhì)援助向精神幫扶的轉(zhuǎn)型傾向；發(fā)展中國(guó)家大多由有選擇性救濟(jì)向發(fā)達(dá)國(guó)家的全方位保障進(jìn)行轉(zhuǎn)變。我國(guó)城市反貧困也體現(xiàn)了上述兩項(xiàng)特征，在未來，還應(yīng)提高政策執(zhí)行效率，完善監(jiān)督及獎(jiǎng)懲措施。

無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，在城市反貧困工作上都獲得了一定經(jīng)驗(yàn)，城市貧困并非解不開的死結(jié)，但城市貧困治理注定是條漫長(zhǎng)而艱辛的道路。