“長(zhǎng)臂管轄”的本質(zhì)、影響和反制

文/羅紹琴 戚凱 編輯/白琳

隨著國(guó)際社會(huì)頻頻使用“長(zhǎng)臂管轄”這一表述，這一傳統(tǒng)上的美國(guó)國(guó)內(nèi)法概念愈發(fā)引人矚目?！伴L(zhǎng)臂管轄”這一法學(xué)學(xué)科專有名詞被“政治化”“外交化”，成為一種主要用于外交場(chǎng)合的抗議性表述，用來(lái)描述美國(guó)濫用域外管轄權(quán)、單方面依據(jù)國(guó)內(nèi)法在國(guó)際社會(huì)強(qiáng)行管轄他國(guó)公民或機(jī)構(gòu)的霸權(quán)行為。近年來(lái)，以金融機(jī)構(gòu)、高科技企業(yè)為代表的中國(guó)公司，頻頻遭遇美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”，并導(dǎo)致巨大損失。因此，要高度關(guān)注“長(zhǎng)臂管轄”的深刻影響，科學(xué)合理地推進(jìn)反制。

“長(zhǎng)臂管轄”的本質(zhì)

“長(zhǎng)臂管轄”是法律的域外管轄權(quán)問(wèn)題，但從根本上說(shuō)，是國(guó)與國(guó)交往的沖突與合作問(wèn)題。在一個(gè)缺乏所謂“超級(jí)世界政府”、國(guó)與國(guó)無(wú)論大小一律平等的世界當(dāng)中，當(dāng)國(guó)家之間發(fā)生利益沖突時(shí)，雙方或多方所能依賴的國(guó)際法是有限的。這主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)代國(guó)際關(guān)系體系逐步成型與不斷演進(jìn)的歷史進(jìn)程中，國(guó)際法中有關(guān)域外管轄權(quán)規(guī)制的治理進(jìn)展緩慢，使得國(guó)家對(duì)域外管轄權(quán)的劃定擁有較寬泛的自由裁量權(quán)?；仡櫄v史可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”并非一蹴而就，而是有著漫長(zhǎng)的積累過(guò)程。從歷史上針對(duì)其他大國(guó)到當(dāng)前，“長(zhǎng)臂管轄”都是為美國(guó)鞏固霸權(quán)、維護(hù)霸權(quán)服務(wù)的。

“長(zhǎng)臂管轄”的根本目的。從20世紀(jì)開始，特別是隨著兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)、美國(guó)逐步走向世界舞臺(tái)中央之后，借著國(guó)家權(quán)力膨脹、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)權(quán)勢(shì)擴(kuò)張、全球聯(lián)系日益密切的時(shí)代潮流，美國(guó)逐步突破了國(guó)內(nèi)法屬地主義的限制，無(wú)節(jié)制地拓展國(guó)內(nèi)法的域外效力，妄圖使美國(guó)一國(guó)的法律成為國(guó)際社會(huì)的“代國(guó)際法”。在這一過(guò)程中，模糊域內(nèi)管轄與域外管轄的界限，擴(kuò)張域外管轄權(quán)。當(dāng)美國(guó)利益與他國(guó)利益發(fā)生沖突之時(shí)，“長(zhǎng)臂管轄”就成為美國(guó)在法律領(lǐng)域有力的威懾與攻擊武器。

歐洲、日本等西方大國(guó)均受到“長(zhǎng)臂管轄”的威懾和制約。在歐洲主要大國(guó)、日本經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對(duì)美國(guó)的地位造成一定沖擊的時(shí)期，美國(guó)動(dòng)用“長(zhǎng)臂管轄”，宣稱這些國(guó)家的人或機(jī)構(gòu)違反了美國(guó)的某些法律，再轉(zhuǎn)而在政治外交層面逼迫其國(guó)家政府屈服，在金融、科技等核心領(lǐng)域?qū)ζ渥龀鲎尣?。譬如，上世紀(jì)80年代末期轟動(dòng)世界的“東芝機(jī)床出口案”，最終以日本做出經(jīng)濟(jì)與防務(wù)領(lǐng)域的讓步而告終。

“長(zhǎng)臂管轄”對(duì)我國(guó)的影響

當(dāng)前，圍繞金融與高科技領(lǐng)域，美國(guó)利用其強(qiáng)大的實(shí)力（包括政治影響力、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、美元地位、壟斷性金融體系與基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)信息及其他高科技領(lǐng)域領(lǐng)先地位等），針對(duì)我國(guó)官方機(jī)構(gòu)、企業(yè)及公民個(gè)人實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”。美國(guó)當(dāng)前最主要的手段是借助兩級(jí)制裁體系，發(fā)動(dòng)雙向“長(zhǎng)臂管轄”。美國(guó)的對(duì)華行動(dòng)目前以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域制裁（含出口管制）為主，利用“一級(jí)制裁”與“二級(jí)制裁”相結(jié)合的方式，對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)與高科技企業(yè)進(jìn)行正向與反向的雙重“長(zhǎng)臂管轄”。

在正向?qū)用妫蛟臁耙患?jí)制裁”與“二級(jí)制裁”相結(jié)合的遏制網(wǎng)絡(luò)。在一級(jí)制裁環(huán)節(jié)，美國(guó)聯(lián)邦行政部門濫用《貿(mào)易法》《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》等法律賦予的行政權(quán)力，以極其寬泛或無(wú)理的“國(guó)家安全、侵犯人權(quán)”為由，宣稱我國(guó)金融機(jī)構(gòu)或高科技企業(yè)威脅美國(guó)安全、侵蝕美國(guó)價(jià)值，禁止美國(guó)機(jī)構(gòu)或個(gè)人與其交易。在二級(jí)制裁環(huán)節(jié)，迫使其他國(guó)家或跨國(guó)機(jī)構(gòu)不得與我國(guó)開展交易。

在反向?qū)用?，利用針?duì)其他國(guó)家的雙重制裁網(wǎng)絡(luò)對(duì)中資機(jī)構(gòu)與個(gè)人進(jìn)行特定的制裁。多年來(lái)，美國(guó)國(guó)務(wù)院、司法部、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)稅局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)打造了針對(duì)伊朗、古巴、朝鮮等國(guó)家以及跨國(guó)恐怖組織、跨國(guó)犯罪組織的雙重制裁網(wǎng)絡(luò)，并在對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)的背景下，將這些制裁網(wǎng)絡(luò)用于針對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)、高科技企業(yè)。譬如，一級(jí)制裁體系下，在美設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的中資銀行常常面臨美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歧視性執(zhí)法；二級(jí)制裁體系則禁止包括我國(guó)境內(nèi)企業(yè)在內(nèi)的所有第三國(guó)機(jī)構(gòu)或個(gè)人與一級(jí)制裁目標(biāo)國(guó)進(jìn)行交易。

除此之外，“長(zhǎng)臂管轄”還在一定程度上影響我國(guó)與其他國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作。中資銀行或金融開發(fā)機(jī)構(gòu)是我國(guó)推進(jìn)“一帶一路”倡議的主要融資平臺(tái)，美國(guó)對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)及其他企業(yè)所施展的“長(zhǎng)臂管轄”，會(huì)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)在一些具體領(lǐng)域與我國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生負(fù)面影響。

其他國(guó)家應(yīng)對(duì)“長(zhǎng)臂管轄”的歷史實(shí)踐

1945年，美國(guó)聯(lián)邦法院在“美國(guó)訴美洲鋁業(yè)公司”一案中設(shè)立了所謂的“效果標(biāo)準(zhǔn)”。這種依據(jù)域內(nèi)效果倒推責(zé)任，追究域外外國(guó)公司與外國(guó)個(gè)人責(zé)任的做法，顯示出其域外管轄權(quán)“長(zhǎng)臂”的觸角之長(zhǎng)。盡管這引起了一些外國(guó)政府的強(qiáng)烈抗議，但之后的若干著名案件中仍能看見(jiàn)這一原則的“身影”。1955年美國(guó)聯(lián)邦法院在“美國(guó)訴瑞士鐘表制造商情報(bào)中心公司”案中，繼續(xù)適用“效果標(biāo)準(zhǔn)”。該案引起了瑞士政府的強(qiáng)烈抗議，并向美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦法院遞交了“法庭之友”抗辯意見(jiàn)書，聲稱美國(guó)此舉損害了瑞士主權(quán)和兩國(guó)關(guān)系，還威脅向國(guó)際法院提出控告，最終迫使美國(guó)法院取消了制裁。1982年，為了制裁前蘇聯(lián)，美國(guó)將行政法令的域外管轄權(quán)擴(kuò)展到歐洲各國(guó)企業(yè)身上，結(jié)果引發(fā)了巨大的外交風(fēng)波。這些國(guó)家不僅向美國(guó)提起外交抗議，還有不少公司就此提起訴訟，最終美國(guó)不得不予以妥協(xié)。

還有一些反制措施沒(méi)有取得預(yù)期效果。譬如，20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了反制美國(guó)的二級(jí)制裁體系，一些歐洲國(guó)家制定的阻斷法強(qiáng)行要求本國(guó)企業(yè)不遵守美國(guó)的二級(jí)制裁規(guī)定。企業(yè)因此陷入跨國(guó)經(jīng)營(yíng)合規(guī)與遵從母國(guó)法律的兩難境地，在跨國(guó)法務(wù)環(huán)節(jié)耗費(fèi)了大量的精力與資源；一些企業(yè)則選擇了將企業(yè)總部從母國(guó)搬遷至美國(guó)境內(nèi)，以避開母國(guó)阻斷法的管轄。

反制“長(zhǎng)臂管轄”的思路

域外管轄權(quán)沖突，是全球化時(shí)代主權(quán)國(guó)家之間如何有序處理國(guó)家利益沖突的問(wèn)題，本質(zhì)上是全球治理問(wèn)題?，F(xiàn)有的國(guó)際法及其他各類全球治理規(guī)則，面臨機(jī)制老化、協(xié)調(diào)難以為繼的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此推進(jìn)全球治理相關(guān)體制變革已是大勢(shì)所趨。但美國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”企圖以國(guó)內(nèi)法代替國(guó)際法，則是對(duì)全球治理秩序變革訴求的反民主行動(dòng)，因此，必須采取科學(xué)合理的反制措施予以堅(jiān)決反制。具體來(lái)說(shuō)，可以分為中長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)理念層面與短期的應(yīng)對(duì)策略層面。

中長(zhǎng)期層面，應(yīng)留意以下兩個(gè)方面。

第一，反制的根本目的在于維護(hù)國(guó)際社會(huì)的共同利益與發(fā)展。基于負(fù)責(zé)任的大國(guó)外交理念，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持反對(duì)美國(guó)對(duì)中國(guó)及世界其他各國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”，呼吁國(guó)際社會(huì)聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)美國(guó)“二級(jí)制裁”、濫用“長(zhǎng)臂管轄”的抵制?！伴L(zhǎng)臂管轄”本身既存在國(guó)際法爭(zhēng)議的內(nèi)容，也有部分隨時(shí)代進(jìn)步合理的一面，但不應(yīng)無(wú)限擴(kuò)展管轄權(quán)，濫用“長(zhǎng)臂管轄”。譬如，美國(guó)司法部和聯(lián)邦證券交易委員會(huì)共同負(fù)責(zé)《海外反腐敗法》的執(zhí)行，先是創(chuàng)立了“代理銀行賬戶管轄權(quán)理論”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），規(guī)定即使與美國(guó)全無(wú)聯(lián)系的外國(guó)企業(yè)，只要通過(guò)美國(guó)的代理銀行進(jìn)行過(guò)戶，就受美國(guó)管轄；之后的2011年，司法部又提出“電子郵件服務(wù)管轄論”，規(guī)定凡使用美國(guó)公司的電子郵箱服務(wù)器進(jìn)行違法犯罪，即受美國(guó)管轄。此類擴(kuò)張管轄權(quán)與濫用“長(zhǎng)臂管轄”，給世界各國(guó)，特別是主要經(jīng)濟(jì)體帶來(lái)了嚴(yán)重困擾。我國(guó)應(yīng)基于堅(jiān)定維護(hù)多邊主義、和平共處等多項(xiàng)國(guó)際社會(huì)的根本準(zhǔn)則，在聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系）等全球與地區(qū)多邊合作組織中積極推動(dòng)共同行動(dòng)；同時(shí)，進(jìn)一步倡導(dǎo)在國(guó)際民商事管轄權(quán)領(lǐng)域加強(qiáng)磋商與協(xié)作，提倡管轄權(quán)沖突克制原則，通過(guò)多邊合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以“良幣驅(qū)逐劣幣”的效果。

第二，科學(xué)合理地使用阻斷性反制工具。盡管“長(zhǎng)臂管轄”有追隨時(shí)代進(jìn)步而進(jìn)步的部分內(nèi)容（譬如行使屬人管轄權(quán)、保護(hù)性管轄權(quán)等），但域外管轄權(quán)的使用總歸有背離國(guó)際法的嫌疑與風(fēng)險(xiǎn)，片面使用阻斷性反制工具可能適得其反，因此對(duì)阻斷性反制工具的使用要科學(xué)合理、靈活適度。

短期應(yīng)對(duì)策略層面，可分為法律體系建設(shè)與企業(yè)防范兩個(gè)方面。對(duì)我國(guó)法律機(jī)關(guān)而言，應(yīng)考慮進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”法律譜系及其背后域外管轄法律思想的研究，厘清其法律域外適用的學(xué)理邏輯及其演化，反對(duì)其濫權(quán)學(xué)說(shuō)。立法機(jī)關(guān)對(duì)涉及反對(duì)國(guó)家分裂、反對(duì)恐怖主義、反對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪、反壟斷等重大利益的現(xiàn)有法律，合理拓展其域外效力，并在相關(guān)議題上加強(qiáng)與世界上其他國(guó)家立法機(jī)關(guān)的友好交流；行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)法律賦予的權(quán)力制定細(xì)化政令，確保法律的實(shí)踐執(zhí)行力；審判機(jī)關(guān)加強(qiáng)案件審理過(guò)程中的信息披露工作，通過(guò)審判實(shí)踐，積累域外管轄的相關(guān)實(shí)踐?？偟膩?lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)推進(jìn)域外效力擴(kuò)展工作，使其形成有效震懾。

對(duì)我國(guó)企業(yè)而言，一方面要實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)到，避其鋒芒不失為明智之舉，知其規(guī)律，方能有的放矢。要充分認(rèn)識(shí)美國(guó)全面而復(fù)雜的“長(zhǎng)臂管轄”體系所產(chǎn)生的負(fù)面影響和對(duì)全球的監(jiān)控能力，對(duì)合規(guī)工作給予高度重視，不能抱有僥幸心理；在日常經(jīng)營(yíng)中做好一定的應(yīng)急準(zhǔn)備，對(duì)涉美的關(guān)鍵性原材料進(jìn)口做好儲(chǔ)備，與專業(yè)的律師事務(wù)所保持定期溝通。另一方面，在遭遇嚴(yán)重歧視、不公待遇的時(shí)候，積極尋求外交與輿論的幫助，通過(guò)專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)，在美國(guó)法律體系內(nèi)進(jìn)行有關(guān)管轄權(quán)異議、違憲審查的法律應(yīng)對(duì)。