外債管理改革穩(wěn)步向前

文/查曉陽 編輯/章蔓菁

改革開放以來，外債作為利用境外資金的一項重要方式，對國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)起到了重要作用。其間，外匯局根據(jù)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟金融、國際收支形勢以及資本項目可兌換的總體安排和步驟，在提高外債管理有效性的同時，不斷優(yōu)化外債管理模式，既有效支持了市場主體充分利用國際、國內(nèi)“兩個市場、兩種資源”，也牢牢守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。未來，外匯局將繼續(xù)貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不斷完善外債管理體制，推動建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟新體制。

我國外債管理改革歷程

1978—2000年：統(tǒng)一計劃、分工負(fù)責(zé)、窗口對外、登記管理

改革開放以前，我國遵循的是“自力更生為主，爭取外援為輔”的方針，長期實行對外不舉債的政策，因此一度處于既無內(nèi)債也無外債的狀態(tài)。改革開放以后，我國對外經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，開始主動同其他國家開展經(jīng)濟、金融、技術(shù)方面的合作，對外經(jīng)濟交往不斷擴大，吸收外債資金用于國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)的需求相應(yīng)增加，外債管理逐漸成為我國宏觀經(jīng)濟管理的重要組成部分。這一時期，我國外債管理體制基本采用了“統(tǒng)一計劃、分工負(fù)責(zé)、窗口對外、登記管理”的管理模式。

統(tǒng)一計劃，指國家在綜合考慮國民經(jīng)濟發(fā)展需要、國際收支狀況和國家整體經(jīng)濟實力等因素的基礎(chǔ)上，制定對外借款的中長期計劃和年度計劃。除外商投資企業(yè)的對外借款外，其他所有對外中長期借款都須事先納入國家計劃；同時，國家對短期商業(yè)貸款實行余額管理，人民銀行根據(jù)國家中長期借款計劃和外債總體控制規(guī)模，并結(jié)合長短期貸款的使用情況，確定余額指標(biāo)。

分工負(fù)責(zé)，是指我國根據(jù)政府機構(gòu)的職能分工以及歷史沿革，按照業(yè)務(wù)相近的原則，在外債管理上進行職責(zé)分工，涉及人民銀行、財政部、對外經(jīng)濟貿(mào)易部（即后來的商務(wù)部）、海關(guān)總署等多個部門。其中，人民銀行負(fù)責(zé)建立和健全全國統(tǒng)一的國外貸款信貸、結(jié)算制度，財政部負(fù)責(zé)建立和健全全國統(tǒng)一的國外貸款借、用、還的財務(wù)會計核算制度，對外經(jīng)濟貿(mào)易部和海關(guān)總署負(fù)責(zé)建立和健全全國統(tǒng)一的借用國外貸款的進出口貨物監(jiān)管制度。

窗口對外，是指以開放窗口為主要形式進行外債管理，以充分發(fā)揮各部門、地方、企業(yè)的優(yōu)勢。按照外債類型和性質(zhì)的不同，負(fù)責(zé)籌集雙邊和多邊貸款的五大窗口包括人民銀行、財政部、對外經(jīng)濟貿(mào)易部、農(nóng)牧漁業(yè)部（即后來的農(nóng)業(yè)部）、中國銀行；負(fù)責(zé)國際商業(yè)貸款和對外發(fā)行外幣債券的十大窗口包括中國銀行、交通銀行、中國投資銀行、中國國際信托投資公司和6家地區(qū)類機構(gòu)。

登記管理，是指所有借款單位都必須到外匯管理部門進行外債登記，以保證國家對外債的監(jiān)督。這有利于加強國家對國外貸款資金借、用、還全過程的信息監(jiān)測，為有效的債務(wù)管理奠定基礎(chǔ)。

這一階段，通過舉借外債，在一定程度上緩解了國內(nèi)建設(shè)資金的不足，幫助我國引進了大量的國外先進技術(shù)設(shè)備和管理經(jīng)驗，促進了能源、交通和通訊等領(lǐng)域的重點建設(shè)，打通了長期制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，同時也促進了我國出口部門的壯大和多元化發(fā)展，增加了出口創(chuàng)匯。自1985年進行外債統(tǒng)計以來，外債余額逐年上升。但總體來看，這一階段雖然外債余額增長較快，但同時國民經(jīng)濟、出口收入和外匯儲備呈現(xiàn)更快的增長，外債總體風(fēng)險較低。

2001—2012年：外債管理體制進一步完善

進入新世紀(jì)以來，我國外債管理體制進一步完善。2003年，國家發(fā)展計劃委員會（即后來的國家發(fā)展和改革委員會）、財政部和外匯局聯(lián)合發(fā)布了《外債管理暫行辦法》，首次從全口徑角度規(guī)范各類外債管理。2004年，國家發(fā)展和改革委員會、人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》，統(tǒng)一了中、外資銀行的外債政策待遇。至此，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，加強管理，嚴(yán)格控制”的外債管理體制基本確立。在共同的外債管理目標(biāo)和管理框架下，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、外匯局以及各級商務(wù)主管部門都直接或者間接承擔(dān)外債管理職能。其中，國家發(fā)展和改革委員會依據(jù)《外債管理暫行辦法》和《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，匯總提出國際金融機構(gòu)貸款、債券發(fā)行等各類中長期及年度利用外資計劃，并會同相關(guān)部門確定國家中長期和年度利用國外貸款的總規(guī)模；財政部依據(jù)《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)主權(quán)外債的對外簽約以及債務(wù)資金的使用管理等；外匯局依據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》《外債管理暫行辦法》《外債統(tǒng)計監(jiān)測實施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)核定短期國際商業(yè)貸款余額指標(biāo)，審核中資企業(yè)、中資銀行、外商投資企業(yè)借用外債的借款資格，核準(zhǔn)外債的簽約和提款登記、開戶以及還本付息和結(jié)售匯等。

在上述外債管理框架下逐步有序地放寬中資企業(yè)借用外債的相關(guān)規(guī)定，是這一時期外債管理的一大重要特點。長期以來，外商投資企業(yè)借用外債適用“投注差”原則，在對外借款總量控制方面較為寬松，外債結(jié)匯的限制也較少。中資企業(yè)對外借款條件則較為嚴(yán)格，并且外債資金無法結(jié)匯使用，因此中資企業(yè)很少向外匯局申請短期外債指標(biāo)。但隨著我國經(jīng)濟與國際接軌程度的不斷提高，為促進中資企業(yè)利用國外資源實現(xiàn)國際化經(jīng)營與發(fā)展，這一時期對中資企業(yè)的外債管理予以了適度放松。2009年，為落實國務(wù)院關(guān)于“促出口”“保增長”的宏觀調(diào)控政策，外匯局選擇部分地區(qū)開展中資企業(yè)外匯融資試點工作，適度增加四川、廣東和浙江的短期外債余額指標(biāo)，允許上述地區(qū)的分局在地區(qū)指標(biāo)的一定比例或額度內(nèi)，為轄內(nèi)符合條件的中資企業(yè)核定短期外債余額指標(biāo)，用于與進出口貿(mào)易有關(guān)的境外融資。2010年，在前期試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中資企業(yè)借用短期外債政策在全國推廣。

2013年以來：建立健全全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出，要“建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系”。經(jīng)過持續(xù)探索，以“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”為主要特點的全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架基本建立起來，同時將外債管理的重點由關(guān)注單個債務(wù)主體的償債風(fēng)險轉(zhuǎn)向關(guān)注國際收支風(fēng)險、維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。這一階段外債管理改革的成就主要包括以下三個方面。

一是跨境融資管理改革“三部曲”。第一階段。外匯局自2014年開始，先后在北京中關(guān)村、福建平潭等多個改革試驗區(qū)，針對中資企業(yè)實施了以比例自律為核心的外債管理改革試點政策，允許試點地區(qū)的中資企業(yè)按照凈資產(chǎn)的一定比例自主借用外債，無需事前審批。第二階段。2016年1月，人民銀行對27家金融機構(gòu)和注冊在上海、天津、廣州、福建自貿(mào)區(qū)的企業(yè)實施本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點，并自2016年5月起，將試點政策推廣至全國。該政策引入了跨境融資杠桿率、宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)等宏觀審慎規(guī)則，更加合理、科學(xué)地考量了跨境融資的幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一了各類境內(nèi)機構(gòu)的外債管理方式。第三階段。2017年1月，人民銀行發(fā)布《關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》，根據(jù)前期政策實施情況，對全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策進行了完善和優(yōu)化，境內(nèi)機構(gòu)跨境融資空間進一步擴大。2020年以來，受新冠肺炎疫情和國際經(jīng)濟金融形勢影響，人民銀行和外匯局根據(jù)宏觀經(jīng)濟熱度和國際收支形勢，對宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)及跨境融資杠桿率適時進行了逆周期調(diào)整。目前，企業(yè)跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限為其凈資產(chǎn)的2倍（其中外商投資類企業(yè)仍可按照投注差管理模式借用外債），非銀行金融機構(gòu)跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限為其資本的1倍，銀行跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限一般為其一級資本的0.8倍。

二是深化外債資金結(jié)匯管理改革。2016年6月，外匯局發(fā)布《關(guān)于改革和規(guī)范資本項目結(jié)匯管理政策的通知》，在總結(jié)相關(guān)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面實施外債資金意愿結(jié)匯管理，拉平了中、外資資金結(jié)匯管理政策待遇，允許企業(yè)自由選擇外債資金結(jié)匯時機，對包括外債在內(nèi)的相關(guān)資本項目收入使用，實施統(tǒng)一的負(fù)面清單管理，并強化了事后監(jiān)測。從市場反饋來看，這一改革收到了良好效果。2020年，外匯局發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化外匯管理 支持涉外業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》，在全國推廣資本項目收入支付便利化改革。在確保資金使用真實合規(guī)，并符合現(xiàn)行資本項目收入使用管理規(guī)定的前提下，允許企業(yè)在將外債等資本項目收入用于境內(nèi)支付時，無需事前向銀行逐筆提供真實性證明材料，進一步便利了企業(yè)使用外債資金。

三是簡政放權(quán)，促進跨境融資便利化。其一，簡化外債登記管理。2013年，外匯局發(fā)布《外債登記管理辦法》，取消外債賬戶開立、資本金結(jié)匯和還本付息等業(yè)務(wù)審批事項；債務(wù)人無需到外匯局辦理逐筆審批，在完成外債簽約登記后可直接到銀行辦理結(jié)匯和購付匯手續(xù)，實現(xiàn)了由事前審批向事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，以及外債數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化采集。2019年，外匯局發(fā)布《關(guān)于進一步促進跨境貿(mào)易投資便利化的通知》，取消非銀行債務(wù)人需到所在地外匯局辦理外債注銷登記的管理要求，企業(yè)在辦理完最后一筆還本付息業(yè)務(wù)時，即可同時在銀行辦理外債注銷登記；同時，取消非銀行債務(wù)人辦理外債注銷登記業(yè)務(wù)的時間限定，進一步改革企業(yè)外債登記管理。其二，改革外債轉(zhuǎn)貸款的管理。2009年以來，外匯局按照“三統(tǒng)一”（即債權(quán)人統(tǒng)一登記、統(tǒng)一結(jié)匯、統(tǒng)一購匯）對外債轉(zhuǎn)貸款進行了改革；2014年，為進一步完善外債轉(zhuǎn)貸款的登記和匯兌管理，外匯局發(fā)布了《外債轉(zhuǎn)貸款外匯管理規(guī)定》，簡化了外匯管理程序，對外債轉(zhuǎn)貸款外匯管理方式進行了改革。

外債管理的相關(guān)思考

一是進一步完善外債政策供給，進一步便利企業(yè)跨境融資。當(dāng)前，外匯局已在北京、上海、海南等多地開展了取消非金融企業(yè)外債逐筆登記、外債便利化額度等試點政策。在總結(jié)前期試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，外匯局將根據(jù)國際收支形勢和市場實際需求，適時擴大試點范圍，進一步便利企業(yè)跨境融資。同時，將充分發(fā)揮各自貿(mào)區(qū)深化改革、擴大開放的試驗田作用，選擇合適的地區(qū)先行先試，優(yōu)化外債在跨境交易、貨幣兌換和資金跨境等各環(huán)節(jié)的管理制度，以及外債借款、用款、還款等相關(guān)規(guī)定，不斷降低市場主體的經(jīng)營成本、財務(wù)成本。

二是探索構(gòu)建國民原則外債統(tǒng)計框架，完善外債統(tǒng)計和管理。近些年來，中資企業(yè)不斷“出海”擴張，通過設(shè)立SPV、搭建紅籌架構(gòu)等方式，在全球布局融資。從中資機構(gòu)境外債券市場看，相當(dāng)部分債券為中資境外機構(gòu)（非居民）發(fā)行。從最終風(fēng)險承擔(dān)的角度看，在資源全球配置和資本全球流動的背景下，將中資非居民發(fā)行的債券納入統(tǒng)計范圍，將其作為居民原則的有效補充，有利于獲得更加全面的外債統(tǒng)計數(shù)據(jù)。探索構(gòu)建國民原則外債統(tǒng)計框架，將是未來完善外債統(tǒng)計和管理的一項重要工作。

三是引導(dǎo)融資主體樹立風(fēng)險中性理念，做好匯率風(fēng)險管理。當(dāng)前，全球新冠疫情反復(fù)，全球經(jīng)濟復(fù)蘇不均衡，金融體系脆弱性普遍提升；未來，外匯局將繼續(xù)引導(dǎo)市場主體適應(yīng)匯率雙向波動的常態(tài)，樹立匯率風(fēng)險中性理念，強化外債風(fēng)險管控。