直接投資外匯管理砥礪前行

文/苗劍 編輯/章蔓菁

我國(guó)直接投資領(lǐng)域外匯管理在經(jīng)歷建國(guó)初期的空白后，伴隨著改革開(kāi)放的時(shí)代旋律，根據(jù)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，及時(shí)調(diào)整管理思路、轉(zhuǎn)變管理方式，先后經(jīng)歷了起步期、發(fā)展期和深化期的變遷。當(dāng)前，我國(guó)直接投資領(lǐng)域已實(shí)現(xiàn)較高水平的開(kāi)放，不論是外資“引進(jìn)來(lái)”還是內(nèi)資“走出去”，我國(guó)均已成為國(guó)際直接投資領(lǐng)域的重要參與者。在服務(wù)全面開(kāi)放新的歷史時(shí)期下，直接投資外匯管理還將不斷克服新的挑戰(zhàn)、滿足新的需求，助力形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

直接投資外匯管理改革歷程

新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。這一時(shí)期我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，外匯資源短缺，同時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)用匯量很大，為將有限的外匯資源用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，實(shí)行的也是高度集中的外匯管理體制。限于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在資本、技術(shù)及人才等生產(chǎn)要素嚴(yán)重匱乏的條件下，我國(guó)在這一時(shí)期難以開(kāi)展大規(guī)模對(duì)外投資活動(dòng)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是堅(jiān)持“自力更生為主，爭(zhēng)取外援為輔”的方針，基本不涉及外國(guó)來(lái)華直接投資?？傮w看，這一時(shí)期我國(guó)在直接投資領(lǐng)域的流量和存量基本為零，直接投資外匯管理概念尚未形成。

起步期：順應(yīng)改革開(kāi)放歷史潮流，積極吸引外商直接投資，直接投資外匯管理體制孕育成形（1978—1993年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)做出改革開(kāi)放的歷史性決策，把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，外匯管理體制改革的序幕就此拉開(kāi)。這一階段的直接投資外匯管理尚處于起步階段。為彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)建設(shè)以及引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)所面臨的資金不足，外匯管理部門配合國(guó)家規(guī)劃，采取了“寬進(jìn)嚴(yán)出”政策，積極支持相關(guān)企業(yè)利用外資。1980年，首次獲得批準(zhǔn)的北京航空食品有限公司等三家中外合資企業(yè)開(kāi)啟了中國(guó)引進(jìn)外資的先河。1983年，外匯管理政策允許“三資企業(yè)”開(kāi)立外匯存款賬戶并自由提取外匯匯出，允許其部分產(chǎn)品和服務(wù)在境內(nèi)以外幣計(jì)價(jià)。1986年后，為解決外匯收支不平衡的問(wèn)題，允許中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)外匯收支在一定范圍內(nèi)進(jìn)行外匯調(diào)劑；允許外商投資企業(yè)用所得人民幣利潤(rùn)進(jìn)行再投資，享受外資投資待遇。此后，外匯管理部門與其他行業(yè)主管部門出臺(tái)了一系列外商投資政策法規(guī)，以改善我國(guó)的投資環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)外資的吸引力，保障外商投資健康發(fā)展。

外商投資的發(fā)展對(duì)于這一階段的改革開(kāi)放起到了至關(guān)重要的作用，彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)建設(shè)資金的不足；更重要的是引進(jìn)了一大批先進(jìn)技術(shù)，縮短了我國(guó)與國(guó)外在技術(shù)方面的差距。

發(fā)展期：“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”并重，資金有序雙向流動(dòng)，直接投資外匯管理不斷完善（1994—2011年）

一是逐步調(diào)整并形成外商直接投資（FDI）外匯管理制度，提高利用外資水平。為適應(yīng)外匯管理體制改革的不斷深化和國(guó)際收支形勢(shì)的發(fā)展變化，1996年外匯局先后發(fā)布了《外商投資企業(yè)外匯登記管理暫行辦法》《關(guān)于外商投資企業(yè)資本金變動(dòng)若干問(wèn)題的通知》等法規(guī)，逐步建立起了外商直接投資外匯管理制度。在1997年亞洲金融危機(jī)及2002年國(guó)際收支形勢(shì)轉(zhuǎn)為跨境資金持續(xù)凈流入后，外商直接投資外匯管理框架逐步調(diào)整并基本成形。當(dāng)時(shí)外商直接投資外匯管理主要著眼于以下方面：一是確保外國(guó)投資者在境內(nèi)投資的真實(shí)性、合規(guī)性；二是優(yōu)化境內(nèi)投資環(huán)境，促進(jìn)對(duì)外資的有效利用；三是從外匯管理角度提高對(duì)外資統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，防范與化解相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)際收支平衡。

由于主體政策框架成形于亞洲金融危機(jī)發(fā)生前后，因而這一時(shí)期的外匯管理整體上仍留有較為濃重的危機(jī)管理特征，體現(xiàn)為減緩資金流動(dòng)性的政策意圖較明顯，在資金跨境出入方面設(shè)置的管理環(huán)節(jié)較多、管理鏈條較長(zhǎng)。外商直接投資的各個(gè)主要環(huán)節(jié)（登記、賬戶開(kāi)立、資金劃轉(zhuǎn)、匯兌等）幾乎都需要事先到外匯局逐筆辦理登記或?qū)徟鈪R管理的社會(huì)成本較高，管理流程有待簡(jiǎn)化、優(yōu)化。

二是精簡(jiǎn)境外直接投資外匯管理流程，積極支持“走出去”戰(zhàn)略。2001年之前，我國(guó)境外直接投資交易較少，且當(dāng)時(shí)主要政策目標(biāo)是控制資金流出，積累外匯儲(chǔ)備，因此外匯局對(duì)境外直接投資的外匯管理較為復(fù)雜，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)均需外匯局核準(zhǔn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)企業(yè)將目光投向國(guó)際市場(chǎng)，外匯局精簡(jiǎn)對(duì)外直接投資（ODI）管理流程和手續(xù)，大力支持國(guó)內(nèi)企業(yè)借助國(guó)際資本發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，開(kāi)展真實(shí)合規(guī)的境外直接投資。

2002年，為落實(shí)國(guó)務(wù)院行政審批制度改革要求，外匯局開(kāi)展境內(nèi)企業(yè)境外直接投資外匯管理改革試點(diǎn)，并于2005年將改革試點(diǎn)推廣至全國(guó)，取消了境外投資外匯風(fēng)險(xiǎn)審查和匯回利潤(rùn)保證金要求，允許符合條件的企業(yè)購(gòu)匯進(jìn)行境外投資，明確外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)均可作為投資主體境外投資，將全國(guó)年度境外投資購(gòu)匯總額度由33億美元提高至50億美元。2007年，將境外投資外匯資金來(lái)源審核權(quán)限下放至企業(yè)所在地外匯局。2009年7月，在整合前期改革成果的基礎(chǔ)上，外匯局發(fā)布了《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》，初步建立起以登記為核心的境外直接投資外匯管理框架。

深化期：直接投資外匯管理與時(shí)俱進(jìn)，不斷加大改革和簡(jiǎn)政放權(quán)力度，率先實(shí)現(xiàn)了基本可兌換（2012年以來(lái)）

一是積極“引進(jìn)來(lái)”，不斷提高利用外資質(zhì)量，構(gòu)建以登記為核心的外商直接投資外匯管理體系。2012年年底，外匯局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整直接投資外匯管理政策的通知》，對(duì)既有政策進(jìn)行了重大調(diào)整，大力精簡(jiǎn)優(yōu)化外商直接投資管理流程，前后共取消35項(xiàng)、簡(jiǎn)化合并14項(xiàng)行政審核子項(xiàng)，極大地縮短了企業(yè)直接投資外匯登記的辦理流程和時(shí)間，建立起了與擴(kuò)大開(kāi)放相適應(yīng)、具備有效管理且社會(huì)成本較低的外商直接投資外匯管理模式。2015年6月，外匯局進(jìn)一步簡(jiǎn)化FDI外匯管理：將直接投資項(xiàng)下外匯登記，由外匯局下放到銀行直接審核辦理，外匯局實(shí)施間接監(jiān)管；簡(jiǎn)化外國(guó)投資者出資確認(rèn)登記管理，取消非貨幣出資以及收購(gòu)中方股權(quán)出資確認(rèn)登記。至此，F(xiàn)DI驗(yàn)資詢證制度遂不復(fù)存在；取消FDI外匯年檢，改為FDI存量權(quán)益登記，并放寬了登記時(shí)間和登記渠道。上述新政實(shí)施后，外商直接投資外匯管理實(shí)現(xiàn)了基本可兌換。2018年開(kāi)始，外匯局對(duì)外商投資企業(yè)的存量權(quán)益登記持續(xù)進(jìn)行改革，先是參與商務(wù)部的聯(lián)合年報(bào)，后與商務(wù)部一道納入“多報(bào)合一”——企業(yè)年報(bào)數(shù)據(jù)在商務(wù)、工商、海關(guān)、外匯等部門共享，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路、企業(yè)少跑路”，減輕了外資企業(yè)數(shù)據(jù)申報(bào)負(fù)擔(dān)。2018年10月，外匯局取消了外商來(lái)華直接投資前期費(fèi)用額度及賬戶有效期的要求；2020年4月，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣資本項(xiàng)目外匯收入支付便利化改革，允許符合條件的企業(yè)將資本金、外債和境外上市募集資金等資本項(xiàng)目收入用于境內(nèi)支付時(shí)，無(wú)需事前提供真實(shí)性證明材料，由銀行進(jìn)行事后抽查。至此，我國(guó)外商來(lái)華投資外匯管理從登記設(shè)立、賬戶使用、資金流入和匯兌支付全流程的便捷程度已達(dá)到較高水平。

二是積極支持國(guó)內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)“走出去”開(kāi)展真實(shí)合規(guī)的境外直接投資。2012年，外匯局進(jìn)一步簡(jiǎn)化境外直接投資資金匯回管理，促進(jìn)民間資本“走出去”發(fā)展；2014年年初，放寬了對(duì)境外直接投資的前期費(fèi)用管理要求，并下放審核權(quán)限。2015年6月，外匯局取消了境外直接投資項(xiàng)下外匯登記核準(zhǔn)，將境外直接投資項(xiàng)下相關(guān)外匯登記業(yè)務(wù)下放銀行辦理；取消了境外再投資外匯備案，并將境外直接投資外匯年檢改為境外直接投資存量權(quán)益登記。這標(biāo)志著境內(nèi)機(jī)構(gòu)“走出去”在匯兌環(huán)節(jié)已無(wú)管制，境外直接投資外匯管理已基本實(shí)現(xiàn)可兌換。2016年年底，針對(duì)境外投資領(lǐng)域出現(xiàn)的非理性快速增長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、外匯局聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)ODI項(xiàng)目的規(guī)范管理。2017年8月，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將境外投資分為鼓勵(lì)類、限制類、禁止類，并進(jìn)行分類管理，支持國(guó)內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)“走出去”開(kāi)展真實(shí)合規(guī)的境外直接投資，并確定了未來(lái)境外投資管理的指導(dǎo)思想和基本原則。上述措施保障了境外投資持續(xù)健康發(fā)展，便利了境內(nèi)機(jī)構(gòu)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競(jìng)爭(zhēng)。

直接投資外匯管理改革成效

我國(guó)直接投資外匯管理改革并非一蹴而就。伴隨改革開(kāi)放，直接投資外匯管理從早期探索起步，也經(jīng)歷了1997年的亞洲金融危機(jī)、2008年全球金融危機(jī)等多次國(guó)際金融危機(jī)和高強(qiáng)度的跨境資本流動(dòng)的沖擊。外匯局在統(tǒng)籌促進(jìn)貿(mào)易投資便利化和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，抓住改革機(jī)遇和時(shí)點(diǎn)，緊緊跟隨我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐，推出了一系列的直接投資領(lǐng)域外匯管理改革措施。在2015年以前，相關(guān)改革主要以“簡(jiǎn)化流程，循序漸進(jìn)”為主；自2015年6月起，取消境內(nèi)和境外直接投資項(xiàng)下外匯登記核準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了直接投資領(lǐng)域外匯管理的歷史性飛躍。改革措施減少了外匯管理部門的直接參與，資金流出入的過(guò)程更加流暢和簡(jiǎn)便，直接投資項(xiàng)下已實(shí)現(xiàn)了較高水平的開(kāi)放。

經(jīng)過(guò)多年來(lái)持續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放，我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)規(guī)模大幅增長(zhǎng)。2020年，在全球新冠肺炎疫情暴發(fā)的背景下，我國(guó)實(shí)際利用外資約1444億美元，逆勢(shì)增長(zhǎng)4.5%，成為當(dāng)年全球最大的外資流入國(guó)。同年，我國(guó)全行業(yè)對(duì)外直接投資為1329億美元，同比增長(zhǎng)3.3%，也是全球主要對(duì)外投資國(guó)之一。根據(jù)商務(wù)部的數(shù)據(jù)，截至2019年年末，我國(guó)實(shí)際利用外資累計(jì)達(dá)22905億美元，對(duì)外直接投資存量達(dá)21989億美元，相比2006年年末，分別增長(zhǎng)近30倍和23倍。

對(duì)下一步直接投資外匯管理工作的相關(guān)思考

當(dāng)前，直接投資領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)可兌換，但由于交易環(huán)節(jié)與匯兌環(huán)節(jié)開(kāi)放程度不一，市場(chǎng)主體對(duì)跨境直接投資交易便利程度的實(shí)際感受還有提升的空間。未來(lái)，在全面放寬外資準(zhǔn)入的趨勢(shì)下，外匯局將進(jìn)一步清理準(zhǔn)入及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)存在的政策和程序障礙。優(yōu)化境外直接投資管理，支持符合“一帶一路”倡議、國(guó)際產(chǎn)能合作，以及涉及高新技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)的對(duì)外投資；同時(shí)，適應(yīng)資本“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的新發(fā)展模式，滿足境內(nèi)外市場(chǎng)主體多元化的投資需求。

一是推進(jìn)外商直接投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，適時(shí)整合修訂外商直接投資外匯管理法規(guī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，除涉及國(guó)家安全等領(lǐng)域外，外商來(lái)華直接投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不再設(shè)定限制性和禁止性條款，外匯局將進(jìn)一步清理整合直接投資項(xiàng)下的相關(guān)法規(guī)，及時(shí)調(diào)整外商投資企業(yè)管理中存在差異的內(nèi)容，為外商投資企業(yè)創(chuàng)造更加開(kāi)放、公平、便利的投資環(huán)境；同時(shí)，加快推進(jìn)外資項(xiàng)目落地，提升外商投資資金使用效率，促進(jìn)跨境投融資便利化。

二是優(yōu)化境外直接投資外匯管理，支持境內(nèi)各類主體自主開(kāi)展符合國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向的境外直接投資。深入優(yōu)化境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外投資制度體系，建立健全境外投資權(quán)益保護(hù)機(jī)制，完善企業(yè)境外放款外匯管理要求；鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，支持有條件、有能力的企業(yè)開(kāi)展真實(shí)合規(guī)的對(duì)外投資，參與“一帶一路”建設(shè)和國(guó)際產(chǎn)能合作；引導(dǎo)支持企業(yè)理性、穩(wěn)健、審慎的對(duì)外投資，防范對(duì)外投資的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)境外投資持續(xù)健康發(fā)展。

三是支持私募股權(quán)投資基金開(kāi)展跨境產(chǎn)業(yè)投資，便利相關(guān)投資運(yùn)作。其一，創(chuàng)新利用外資方式，實(shí)施更為開(kāi)放的合格境外有限合伙人（QFLP）制度。規(guī)范其資金募集、匯兌及投資管理，簡(jiǎn)化外匯登記操作，強(qiáng)化事后監(jiān)管，在符合條件的地區(qū)穩(wěn)步開(kāi)展試點(diǎn)。其二，有序推進(jìn)合格境內(nèi)有限合伙人/投資企業(yè)（QDLP/QDIE）試點(diǎn)。規(guī)范投資運(yùn)作管理，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)測(cè)，有序擴(kuò)大QDLP試點(diǎn)地區(qū)，并適時(shí)提高試點(diǎn)額度，逐步形成全球投資基金發(fā)展和管理的新模式。