試論高校內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)及對(duì)策

廣西醫(yī)科大學(xué)

引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）的頒布為高校內(nèi)控建設(shè)指明了方向，其實(shí)施也取得了一定的成效，不僅有效規(guī)范了單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且在一定程度上提升了高校預(yù)防規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。但是內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)需長(zhǎng)期堅(jiān)持且不斷優(yōu)化的工作，至今仍有許多高校在內(nèi)部控制建設(shè)上存在不足，且近年來(lái)由于許多高校內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不完善，使得業(yè)務(wù)流程方面存在較多漏洞，以至于部分主體在利益驅(qū)動(dòng)下利用制度漏洞發(fā)生挪用公款等犯罪行為，導(dǎo)致高校屢屢出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)案件，這勢(shì)必會(huì)對(duì)高校的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。因此，當(dāng)前高校有必要建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制，并加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，提升管理成效，同時(shí)也要強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，從而避免各種舞弊和腐敗行為的發(fā)生。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)的目的及意義

（一）目的

《內(nèi)控規(guī)范》是在《會(huì)計(jì)法》和《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)基本規(guī)范制定而成，對(duì)各單位內(nèi)控建設(shè)及管理有著重要的指導(dǎo)作用。對(duì)于高校而言，則是為高校建設(shè)和完善內(nèi)部控制體系指明了方向。隨著全面依法治國(guó)基本方針的實(shí)施，黨和中央對(duì)于行政權(quán)力制約監(jiān)督的重視程度也越來(lái)越高，而內(nèi)部控制則是制約和監(jiān)督行政權(quán)力的重要手段。通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，能夠有效提升行政管理水平，同時(shí)也能夠推進(jìn)各行政事業(yè)單位積極履行自身的職責(zé)，并將權(quán)利關(guān)在籠子里，從而避免腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)。而高校屬于行政事業(yè)單位的范疇，也因此對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求：一方面是因?yàn)楦咝＝?jīng)費(fèi)來(lái)源不斷增加，使得內(nèi)部控制在規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、提升效率及保障學(xué)校管理等方面的作用愈發(fā)突出；另一方面是因?yàn)楫?dāng)前部分高校在內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)上并不完善，甚至有的高校缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和緊迫性，從而導(dǎo)致許多內(nèi)部管理問(wèn)題的出現(xiàn)。針對(duì)這些情況，教育部下發(fā)了《關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實(shí)施工作的通知》，要求各行政教育單位應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》全面認(rèn)真貫徹落實(shí)。具體而言，高校應(yīng)以實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范管理、行動(dòng)流程充分體現(xiàn)制度化、各流程信息化為內(nèi)部控制體系建設(shè)的中長(zhǎng)目標(biāo)，并不斷完善和優(yōu)化內(nèi)控體系，從而提升內(nèi)部管理效率和廉政建設(shè)水平，進(jìn)而有效規(guī)避各種腐敗行為。

（二）意義

高校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)高校開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)具有保障作用。各高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，并不斷完善內(nèi)控體系，可通過(guò)有效的內(nèi)控手段對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，這樣便可以有效保障高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)性。二是有利于保證資產(chǎn)安全及提升使用效率。各高校不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，通過(guò)有效的監(jiān)管措施，可避免高校出現(xiàn)公款私用、資產(chǎn)占用等問(wèn)題。減少經(jīng)濟(jì)損失，不僅能夠保障資產(chǎn)的完整性和安全性，而且能夠提升資產(chǎn)的使用效率。三是對(duì)高校的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有促進(jìn)作用。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高校獲取經(jīng)濟(jì)收入的來(lái)源也不斷擴(kuò)大，但也一定程度上增加了高校收支管理的難度，這期間時(shí)有發(fā)生財(cái)務(wù)信息虛報(bào)、資金浪費(fèi)等問(wèn)題。而通過(guò)建設(shè)有效的內(nèi)部控制機(jī)制，能對(duì)高校資金分配和使用進(jìn)行有效的監(jiān)管，確保資金有效利用，同時(shí)還能夠確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性，可為高校財(cái)務(wù)決策與管理提供可靠的依據(jù)，進(jìn)而促進(jìn)高校健康長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)中面臨的困難

縱使《內(nèi)控規(guī)范》的實(shí)施很大程度上促進(jìn)了高校內(nèi)部控制的建設(shè)與發(fā)展，但從實(shí)際情況來(lái)看，也面臨著許多困難。目前高校內(nèi)控建設(shè)中面臨的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）內(nèi)部控制建設(shè)流于形式

當(dāng)前許多高校的內(nèi)部控制建設(shè)更多是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而進(jìn)行，使得內(nèi)部控制建設(shè)流于形式。而出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，一方面是因?yàn)楦咝９芾碚邔?duì)內(nèi)部控制了解不夠深入，認(rèn)為內(nèi)部控制的實(shí)施是給自己套上了枷鎖，不利于工作效率的提升，因此不重視內(nèi)部控制建設(shè)；另一方面是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督管理機(jī)制，以及高校內(nèi)部控制建設(shè)配套的績(jī)效考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，因此高校管理者缺乏對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施的動(dòng)力。

（二）缺少具體實(shí)施的方法

當(dāng)前許多高校內(nèi)部控制制度中存在許多漏洞，實(shí)際上這與高校找不到建設(shè)內(nèi)部控制的實(shí)施路徑有關(guān)系，一方面體現(xiàn)在高校對(duì)于《內(nèi)控規(guī)范》的了解還不夠深入，且不能結(jié)合自身實(shí)際情況建立有效的內(nèi)部控制制度，缺乏明確的建設(shè)目標(biāo)，以至于實(shí)施過(guò)程中存在盲目性；另一方面體現(xiàn)在部分高校只是將內(nèi)部控制當(dāng)作財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢部門或少數(shù)人的事，缺乏全員參與的意識(shí)，加之未形成積極向上的校風(fēng)，制度建設(shè)水平不高，忽略了內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[1]。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行效果堪憂

為了應(yīng)付上級(jí)主管部門的監(jiān)督檢查，許多高校在短時(shí)間內(nèi)建立起了一套看似完善且“高大上”的內(nèi)部控制制度，但是實(shí)際執(zhí)行的效果不盡如人意。首先，許多高校并未建立起完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此難以準(zhǔn)確評(píng)估內(nèi)部控制的有效性，也無(wú)法針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行合理的調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部控制體系建設(shè)與發(fā)展受到阻礙；其次，當(dāng)前正處于高校治理體系大變革階段，但從內(nèi)部情況來(lái)看，存在多個(gè)崗位職能交叉和重疊的情況，以至于部門及人員權(quán)責(zé)不清，且在制度建設(shè)方面更多是原則性的規(guī)定，缺乏程序性指導(dǎo)，也未能與業(yè)務(wù)流程緊密銜接，導(dǎo)致內(nèi)控制度“兩張皮”現(xiàn)象，即內(nèi)控制度規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行不一致的情況，從而影響了治理的效果；最后，高校未在校園內(nèi)進(jìn)行《內(nèi)控規(guī)范》的有效宣傳，廣大師生及員工在內(nèi)部控制建設(shè)方面的積極性不高，主要因?yàn)閮?nèi)部信息公開(kāi)程度較低，存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，加之廣大師生及員工對(duì)于內(nèi)控建設(shè)的熟悉程度不高，以至于高校內(nèi)部控制建設(shè)存在許多不完善的地方，進(jìn)而影響了內(nèi)部控制執(zhí)行的效果。

（四）內(nèi)控人才缺乏

內(nèi)控人才缺乏也是高校內(nèi)部控制建設(shè)中面臨的難題之一。人才是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要構(gòu)成要素，但目前高校內(nèi)控人才儲(chǔ)備明顯不足。從內(nèi)部控制的特點(diǎn)來(lái)看，其屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性和復(fù)雜性較強(qiáng)的工作，且涉及的工作內(nèi)容較多，需要具備懂得預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理等多個(gè)專業(yè)的復(fù)合型人才，然而從高?，F(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)內(nèi)部控制了解的人員并不多。而高校財(cái)務(wù)部門或?qū)W校辦公室作為內(nèi)部控制建設(shè)牽頭和實(shí)施的重要部門，部門人員很多并沒(méi)有接受專門的培訓(xùn)，難以有效勝任內(nèi)部控制的工作[2]。

三、高校加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制建設(shè)的途徑

（一）加強(qiáng)外部控制環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化

結(jié)合當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的情況來(lái)看，高校普遍在控制環(huán)境建設(shè)方面存在許多不足。環(huán)境是高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)，為了進(jìn)一步完善高校內(nèi)部控制體系建設(shè)，應(yīng)從思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)的重要性和緊迫性，然后從外部環(huán)境建設(shè)方面開(kāi)始著手，為完善高校內(nèi)部控制體系奠定良好的基礎(chǔ)。為此，具體可從以下幾個(gè)方面著手：

第一，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。通過(guò)有效的審計(jì)手段，可準(zhǔn)確評(píng)估出高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的有效性，并在此基礎(chǔ)上明確高校內(nèi)部控制建設(shè)中存在的不足，分析其成因，從而提出針對(duì)性的改進(jìn)建議。這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)（構(gòu)）重視內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，通過(guò)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有效進(jìn)行高校內(nèi)部控制建設(shè)情況的評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，完善績(jī)效管理，充分發(fā)揮出審計(jì)的監(jiān)督作用，從而推進(jìn)高校內(nèi)部控制的建設(shè)與發(fā)展。

第二，完善內(nèi)控配套機(jī)制。依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，高校應(yīng)結(jié)合審計(jì)結(jié)果建立內(nèi)控問(wèn)責(zé)機(jī)制，并全面落實(shí)，明確各個(gè)部門及人員的權(quán)責(zé)，同時(shí)對(duì)于內(nèi)控建設(shè)不力的高校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，與其政績(jī)掛鉤。另外，應(yīng)積極建立與高校實(shí)際情況相符的財(cái)政獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)的有效監(jiān)督，并通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)督方式，結(jié)合自我評(píng)價(jià)和審計(jì)結(jié)果對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)情況實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，從根本上解決高校內(nèi)部控制建設(shè)流于形式的問(wèn)題。

第三，制定與高校特點(diǎn)相適應(yīng)的內(nèi)部控制指導(dǎo)文件。不同類型的單位在業(yè)務(wù)上也存在著較大的差別，所以有必要制定出不同行業(yè)的內(nèi)部控制指引文件。除了依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》以外，教育部門也應(yīng)根據(jù)高校特點(diǎn)，加快制定相適應(yīng)的內(nèi)控指引文件，為高校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)指明方向的同時(shí)，推動(dòng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程?？稍趦?nèi)部控制建設(shè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定出與高校特點(diǎn)相適應(yīng)的內(nèi)控手冊(cè)，然后將內(nèi)部關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或關(guān)鍵點(diǎn)，包括風(fēng)險(xiǎn)防范及控制、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及審計(jì)等工作流程，進(jìn)行梳理總結(jié)，以此為高校內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)與實(shí)施提供可操作的范本[3]。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化

為進(jìn)一步加快高校治理體系改革，提升高校內(nèi)部管理水平，高校還需要加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化。具體需要從以下幾個(gè)方面著手：

第一，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)。高校管理層應(yīng)增強(qiáng)自身的內(nèi)控意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和必要性，并著眼于推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)改革，建立起權(quán)責(zé)分明、有效監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，因此提升內(nèi)部權(quán)利執(zhí)行制約及監(jiān)督管理水平。另外，積極創(chuàng)新大學(xué)文化建設(shè)，充分發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用，并將制度文化建設(shè)作為內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)進(jìn)行，先對(duì)現(xiàn)行的制度進(jìn)行梳理總結(jié)，結(jié)合內(nèi)部控制目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，依據(jù)辦學(xué)效率提高的原則進(jìn)行取舍，然后需要增設(shè)內(nèi)控制度中完善的程序性調(diào)控，有意識(shí)地發(fā)揮帶頭人的示范和表率作用，促使全校師生積極參與其中，形成全員內(nèi)控、積極向上的文化氛圍。

第二，結(jié)合引進(jìn)來(lái)和內(nèi)部培養(yǎng)，加強(qiáng)內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)。人才是內(nèi)部控制實(shí)施的關(guān)鍵，各高?？山Y(jié)合引進(jìn)來(lái)和內(nèi)部培養(yǎng)的方式，借助校企合作平臺(tái)，積極引進(jìn)企業(yè)中優(yōu)秀的管理人才。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)有管理人才的培養(yǎng)，通過(guò)多種培訓(xùn)教育方式，不斷提升他們的專業(yè)技術(shù)能力，組建優(yōu)秀的內(nèi)部控制隊(duì)伍，或者可以利用人力資源的優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)高校相關(guān)專業(yè)的教授、學(xué)者等組成本單位的內(nèi)控專家咨詢委員會(huì)，以此為內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行奠定厚實(shí)的人才基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

綜上，當(dāng)前許多高校已經(jīng)初步建立了內(nèi)部控制機(jī)制，并取得了一定成效。但外部復(fù)雜的形勢(shì)給高校帶來(lái)許多不確定的因素，從而影響高校的建設(shè)與發(fā)展。因此當(dāng)前高校還需要從內(nèi)外部環(huán)境優(yōu)化方面著手，建立起完善、動(dòng)態(tài)化的內(nèi)部控制機(jī)制，從而保證高校健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。