生態(tài)公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制研究
——以揚州市為例

高 梅

(揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚州225127)

2005 年起，國家逐步建立起生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，對國家級和省級生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償。 2006 年，揚州市正式將市級公益林納入生態(tài)效益補(bǔ)償范疇并不斷加大補(bǔ)償力度。 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立一定程度上對保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了積極作用，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要由政府財政負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償機(jī)制逐漸體現(xiàn)出不完善之處，生態(tài)效益補(bǔ)償獲得收入不足以抵消經(jīng)營和保護(hù)生態(tài)公益林所需支出，導(dǎo)致社會資本、集體和林農(nóng)等主體建設(shè)、保護(hù)生態(tài)公益林意愿不足；此外森林生態(tài)效益屬于間接效益，實際操作中很難量化指標(biāo)，而森林資源又處在不斷變化之中，僅僅以面積為唯一測算指標(biāo)的固定化生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制也不符合生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)某踔?，需探索市場化生態(tài)效益補(bǔ)償方式，不斷完善公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

一、 揚州市公益林補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)基本情況

揚州市現(xiàn)有各類型生態(tài)公益林面積為31523.22 公頃，其中納入森林生態(tài)效益范圍的面積為17049.30 公頃，占生態(tài)公益林總面積的54.08%。 補(bǔ)償資金由國家、省、市三級政府財政承擔(dān)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為省級以上公益林450 元/公頃；市級公益林市轄區(qū)375 元/公頃，寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市162 元/公頃。 根據(jù)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法規(guī)定，政府財政支出的補(bǔ)償資金只能用于生態(tài)公益林管理和保護(hù)等方面的支出。

(二)實施成效

從資源總量來看，近年來，揚州市全市生態(tài)公益林面積保持穩(wěn)定并略有增長；從資源質(zhì)量上看，以楊樹為主體的公益林樹種結(jié)構(gòu)逐漸向“珍貴化、彩色化、效益化”多元化樹種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，公益林生態(tài)效益得到一定程度提升，可見生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的運行取得了較好的成效。

(三)存在問題

當(dāng)前公益林建設(shè)和保護(hù)上取得的成效基本是通過行政手段實現(xiàn)的，如嚴(yán)格限制生態(tài)公益林的經(jīng)營利用，加大破壞公益林資源的查處力度等，存在一定的隱患。 研究選取了30位公益林經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人和林農(nóng)做了滿意度調(diào)查，調(diào)查顯示，30 位調(diào)查對象對當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制滿意的僅有2人，其余均表示不滿意。 其中，30 位調(diào)查對象均認(rèn)為當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，24 位認(rèn)為補(bǔ)償資金領(lǐng)取與使用不方便，有26 位受訪者表達(dá)出不愿再從事林業(yè)建設(shè)的意愿。 而針對林業(yè)管理部門的訪談也體現(xiàn)出，當(dāng)前公益林補(bǔ)償存在的問題已經(jīng)開始影響補(bǔ)償機(jī)制的順利運行，補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)低且分散，但資金使用需受到嚴(yán)格的監(jiān)管，要簽訂管護(hù)合同、制定實施方案，并保存公益林補(bǔ)植、撫育、病蟲害防治、巡查等各項資料備查，付出與收益不成正比，各類經(jīng)營主體的積極性受到影響，部分地區(qū)已出現(xiàn)不要補(bǔ)償資金的現(xiàn)象。 可見，當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制需進(jìn)行改革，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

二、 公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制的必要性分析

(一)市場化補(bǔ)償是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求和趨勢

社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論指出，市場在資源配置中起決定性作用，政府主要是以宏觀調(diào)控為主。 雖然從生態(tài)補(bǔ)償層面來看，政府在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，仍要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任，也需作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，但僅僅以政府作為單一補(bǔ)償主體的固定模式顯然是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求不相適應(yīng)的。 探索實行市場化補(bǔ)償機(jī)制，將政府投入作為最低標(biāo)準(zhǔn)和保障，吸引更多市場主體參與生態(tài)公益林的建設(shè)保護(hù)，讓市場成為調(diào)節(jié)補(bǔ)償價格和補(bǔ)償范圍的決定性因素，才能充分優(yōu)化資源配置，有效實現(xiàn)生態(tài)公益林的科學(xué)化、動態(tài)化補(bǔ)償。

(二)市場化補(bǔ)償有利于實現(xiàn)財政減負(fù)與林農(nóng)增收雙贏

生態(tài)公益林的建設(shè)、保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償，每年需要投入大量的資金，近年來揚州市生態(tài)公益林每年投入財政資金近800 萬元，但仍面臨擴(kuò)大補(bǔ)償范圍與提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實要求，財政壓力較大。 與此同時，納入生態(tài)公益林管理后，林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益必然受損，而當(dāng)前財政支出的補(bǔ)償資金遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失。 尤其隨著土地租金、人力、器械藥劑等各類成本的上升，投入與產(chǎn)出的差距就愈加明顯。 實行市場化補(bǔ)償機(jī)制，一方面吸引多方社會資本納入補(bǔ)償，能夠形成開源節(jié)流的效果，有效彌補(bǔ)公益林建設(shè)和保護(hù)資金的不足，實現(xiàn)財政減負(fù)，另一方面各方資本的進(jìn)入也必然帶來可用于生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)馁Y金總量提升，促進(jìn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，帶來林農(nóng)增收。

(三)市場化補(bǔ)償有利于實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共存

部分人認(rèn)為，生態(tài)公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，必然需要犧牲經(jīng)濟(jì)效益，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益共同發(fā)展的方法是很難出現(xiàn)的。 建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林，對生態(tài)環(huán)境的改善起到了一定的積極作用，但當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，森林經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)利益長期得不到保障，經(jīng)濟(jì)效益確實受到了影響。 而長遠(yuǎn)來看，經(jīng)濟(jì)效益的缺失必然影響社會各方投入林業(yè)生產(chǎn)的積極性，不利于生態(tài)公益林的穩(wěn)定發(fā)展。因此實現(xiàn)市場化補(bǔ)償就顯得尤為重要，從理論上講，“綠水青山就是金山銀山”等生態(tài)文明理念為公益林的保護(hù)和建設(shè)提供了新的思路和理論支撐；從實踐上看，如果建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林能夠獲得足夠的補(bǔ)償資金，甚至帶來一定收益，就能夠充分調(diào)動林農(nóng)或其他經(jīng)營主體投入公益林建設(shè)的積極性，從而形成良性循環(huán)，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

三、 基于碳匯交易價值的市場化補(bǔ)償機(jī)制的可行性分析

(一)森林碳匯具備進(jìn)行市場化交易的條件

生態(tài)公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，具備生態(tài)功能。 森林生態(tài)效益主要體現(xiàn)在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、固碳供氧、凈化空氣、美化環(huán)境等方面。 其中，森林的固碳供氧功能是指森林生態(tài)系統(tǒng)對維護(hù)大氣中二氧化碳的穩(wěn)定具有重要作用，主要表現(xiàn)為釋放氧氣和固定二氧化碳，森林植物通過光合作用可緩解溫室效應(yīng)，根據(jù)現(xiàn)有計量方法，可以有效地計量森林的碳儲量。 而碳排放則主要是由于人類生活以及工業(yè)生產(chǎn)等人為活動產(chǎn)生的，溫室氣體的產(chǎn)生就是由于碳排放造成的，從節(jié)能減排的國際共識來看，減少碳排放除了加大投入控制排放量外，還可以通過增加碳吸收能力來實現(xiàn)，因此森林固碳與生產(chǎn)排放碳之間就滿足了進(jìn)行價值交換的條件，就是市場化的必要條件。

(二)森林碳匯具備較高的可計量交易價值

在森林的各類型生態(tài)效益中，森林碳匯所具備的交易價值最高，國際市場上，碳交易已經(jīng)形成了較為成熟的交易體系，美國、歐盟、韓國等國家碳交易價格基本穩(wěn)定在每噸20美元，而在國內(nèi)個別城市的試點中，碳交易也已得到市場一定程度的認(rèn)可，碳交易價格也在平穩(wěn)的增長中，北京、上海等地的交易市場也達(dá)成過每噸80 元的交易價格。 此外，森林碳匯的計量也已形成了國際通用的計量標(biāo)準(zhǔn)，碳匯計量的各類因子和指標(biāo)均可以通過調(diào)查和監(jiān)測予以量化，具備了實踐上進(jìn)行推廣的可操作性。

(三)森林碳匯交易具備國際國內(nèi)市場交易的試點經(jīng)驗

從國際上看，在《京都議定書》確立了“清潔發(fā)展機(jī)制”以及“排放交易機(jī)制”后，全球碳交易市場迅速發(fā)展，目前國外已有近25 個國家實施了碳排放權(quán)交易機(jī)制，碳交易成交量一直處于穩(wěn)步增長狀態(tài)。 從國內(nèi)來看，在哥本哈根世界氣候大會召開前期，我國政府承諾到2020 年時單位GDP 碳排放將比2005 年減少40%～45%。 中國的碳交易市場已于2010 年正式啟動，2014 年起，我國在7 個試點省市建立碳排放交易市場，并取得了較好的試點成效，這些成效和經(jīng)驗可以對森林碳匯的市場需求和應(yīng)用帶來參考。

四、 基于碳匯交易價值的市場化補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建難點分析

(一)公益林產(chǎn)權(quán)不夠明晰

從市場交易理論來看，能夠進(jìn)行價值認(rèn)定并進(jìn)行交易的產(chǎn)品前提是具備明晰的產(chǎn)權(quán)，但目前揚州市公益林產(chǎn)權(quán)從法律層面上不夠明晰。 一方面林權(quán)證覆蓋面不夠，因為林權(quán)的特殊性質(zhì)，無論是森林經(jīng)營單位還是林農(nóng)個人對林木產(chǎn)權(quán)的意識不夠，林權(quán)證發(fā)放大部分為林地的所有權(quán)和使用權(quán)證，而林木的所有權(quán)和使用權(quán)證申請和發(fā)放數(shù)量均不足，此外林權(quán)的變更、注銷、抵押等信息也未及時登記。 另一方面林地性質(zhì)存在爭議，2016 年，林權(quán)登記統(tǒng)一納入不動產(chǎn)登記，由于原國土部門和林業(yè)部門存在規(guī)劃地類不一致的問題，林地性質(zhì)存在爭議，因此進(jìn)行林權(quán)類不動產(chǎn)登記時林地所有權(quán)或使用權(quán)方面難以依法確認(rèn)，導(dǎo)致涉林不動產(chǎn)權(quán)證發(fā)放進(jìn)度緩慢。

(二)政策法規(guī)不夠完善

一是林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度不夠完善，公益林產(chǎn)權(quán)包括林地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及林木的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，雖然森林法規(guī)定林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等，但揚州市具體操作規(guī)程尚未出臺，林權(quán)交易平臺尚未建立，也未納入公共資源交易平臺。 二是碳交易政策和機(jī)制仍存在問題，碳匯交易的監(jiān)管方式、準(zhǔn)入機(jī)制、糾紛解決途徑等多方面法律及政策依據(jù)均不足，這對于碳匯發(fā)展市場化交易，并以此為基礎(chǔ)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來講具備現(xiàn)實難度。 三是市場化補(bǔ)償無相關(guān)政策引導(dǎo)，省、市相關(guān)公益林管理文件和資金管理辦法還沒有將市場化補(bǔ)償機(jī)制納入其中，也無政策推動。

(三)碳匯計量監(jiān)測體系尚未建立

以碳匯交易價值作為市場交易的條件，就需要構(gòu)建一套簡便易行的監(jiān)測計量與價值核算體系，雖然揚州市已經(jīng)進(jìn)行了兩次碳匯計量監(jiān)測試點工作，制定了碳匯計量工作實施方案和技術(shù)規(guī)程，但從試點進(jìn)程來看，此類監(jiān)測主要是以政府為主體開展的常規(guī)性監(jiān)測工作，監(jiān)測方法為抽樣調(diào)查法，技術(shù)規(guī)程相對較為復(fù)雜，主要是根據(jù)抽樣結(jié)果推出市級乃至省級森林碳匯情況，并非以發(fā)展森林碳匯交易為目的。 從森林碳匯的應(yīng)用層面，目前碳儲量的計量監(jiān)測已有相對統(tǒng)一簡便的操作標(biāo)準(zhǔn)，但目前各類型森林經(jīng)營活動所帶來的增匯行為的監(jiān)測、計量和認(rèn)證還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

五、 相關(guān)建議

(一)科學(xué)開展公益林界定和確權(quán)登記

首先根據(jù)國土三調(diào)、森林資源調(diào)查等基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)以及國土空間規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等上位規(guī)劃成果，進(jìn)一步明確公益林地的區(qū)位和范圍，將生態(tài)公益林科學(xué)界定到位，確保無地類爭議。 其次根據(jù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的要求，將生態(tài)公益林確權(quán)到位，并進(jìn)行登記，發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書，明確公益林林地和林木的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，確保不產(chǎn)生權(quán)屬爭議。 為構(gòu)建公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制提供前提條件。

(二)完善各類要素保障

一是以碳匯交易為目的制定標(biāo)準(zhǔn)化的具備可操作性的碳匯計量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，既能根據(jù)市場化要求快速核算和評估公益林的碳匯量，又能對造林活動、森林撫育等森林經(jīng)營活動產(chǎn)生的碳匯增量進(jìn)行科學(xué)評估。 二是建立健全林權(quán)交易市場，建立林權(quán)交易平臺或?qū)⑵浼{入現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)交易平臺中，保障各類產(chǎn)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。 三是培育第三方監(jiān)測、認(rèn)證企業(yè)，用于市場交易所需的碳匯監(jiān)測和價值認(rèn)定，為碳匯交易作出保障。

(三)加強(qiáng)政策引導(dǎo)

市場化補(bǔ)償機(jī)制目前缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支撐，因此需要從政府層面制定政策措施，明確森林碳匯作為生態(tài)產(chǎn)品的價值屬性，將碳匯交易統(tǒng)一納入生態(tài)補(bǔ)償范疇，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制法規(guī)體系，明確生態(tài)產(chǎn)品提供者和使用者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范公益林生態(tài)效益市場交易行為，使森林碳匯既能滿足市場經(jīng)濟(jì)需要，又能發(fā)揮出最大的社會效益和生態(tài)效益。

生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)，對維護(hù)生態(tài)平衡、美化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等多方面都發(fā)揮了十分重要的作用，是人類社會不可多得的綠色財產(chǎn)。 建立生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，根本目的是以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，在最大限度保護(hù)森林資源的同時，又能通過生態(tài)補(bǔ)償反哺經(jīng)濟(jì)，最終達(dá)到森林生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。 因此，經(jīng)濟(jì)手段需要走市場化發(fā)展方向，以最具市場交易價值的森林碳匯功能為核心，探索建立生態(tài)公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制，是協(xié)調(diào)現(xiàn)實矛盾、促進(jìn)公益林生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌發(fā)展的可行路徑之一。