我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新的擴散研究

潘婷婷

(海南大學政治與公共管理學院，海南 ?？?70208)

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央賦予部分地方政府以實現(xiàn)制度創(chuàng)新的試驗田，承擔著我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求，兼并著中國改革風向標的任務(wù)。 上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國黨中央、國務(wù)院于2013 年8 月正式批準設(shè)立的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，是中國經(jīng)濟新的試驗田，承擔著政府職能改革、金融制度、外商投資和稅收政策等多項改革措施的任務(wù)。 上海自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新取得了豐碩的成果，引起了中央的廣泛關(guān)注，故此中央通過自由貿(mào)易試驗區(qū)擴容的形式對政策創(chuàng)新成果進行擴散。 作為一種政策創(chuàng)新，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新在不同批次政策擴散值得研究。 論文以政策創(chuàng)新擴散理論為分析視角，研究我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新擴散的過程，通過討論我國自由貿(mào)易試驗區(qū)時間的變化趨勢、動力因素以及擴散的機制，為理解這一政策提供新的視角，并為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策的推廣擴散提供借鑒。

一、 理論基礎(chǔ)與研究框架

(一)政策創(chuàng)新與擴散相關(guān)研究

20 世紀60 年代，西方公共政策學者尤其是美國學者積極推動政策創(chuàng)新理論方面的研究，經(jīng)過Walker、Rogers、Gray、Glor、Berry 和Berry 等人的努力，政策創(chuàng)新理論得到了發(fā)展。1969 年美國學者Jack Walker 最早開始政策創(chuàng)新的相關(guān)研究，其通過研究美國各州政府間的政策學習采納行為，政策創(chuàng)新被定義為一個政府采納一個對它而言是“新”的項目，而不論該項目以前是否在其他時間其他地點被采用過只要對某個政府(一般指州)而言是新的政策就是政策創(chuàng)新。 我國學者在西方學者擴散機制研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出了一些具有本土特色的擴散機制。 公認的擴散機制或者解釋框架總共是學習、模仿、社會化、競爭和強制這五種。

(二)研究框架

論文基于政策創(chuàng)新擴散理論通過對中央政府和地方政府政策文件的整理，從時間、動力因素、擴散機制三個維度來構(gòu)建我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策擴散的分析框架，探究我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策擴散的規(guī)律，豐富我國公共政策擴散理論的內(nèi)容。

二、 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新與擴散的過程

(一)我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的時間特征

以我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策發(fā)布年份為橫軸，以每一年度中央和地方政策發(fā)文量為縱軸。 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策過程是波浪前進的過程，伴隨著中央新設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)，政策發(fā)文會在一定時間內(nèi)有顯著的上升，在出現(xiàn)政策的急劇爆發(fā)后，政策發(fā)文會出現(xiàn)顯著的下降。 動態(tài)表現(xiàn)為擴散速度在一定時間內(nèi)累計采納的新政策數(shù)量和速度上的變化。 一般而言，擴散前期政策被采納的地區(qū)會少于擴散中期，擴散中期的政策往往會多于擴散后期。 故時間上會出現(xiàn)擴散的“S”形曲線，中央發(fā)文的年度變化趨于緩和，地方發(fā)文會隨著中央文件對自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立出現(xiàn)顯著的變化，上海作為首批自貿(mào)試驗區(qū)，承擔了中國改革“試驗池”的任務(wù)，政策發(fā)文的變化趨勢與中央層面的發(fā)文趨于一致，但也存在政策發(fā)文量先上升后下降的情況，而第二批自貿(mào)試驗區(qū)出現(xiàn)的政策集中爆發(fā)后下降的情況會比較顯著。 第三批自貿(mào)區(qū)是國家經(jīng)過前兩年實踐的產(chǎn)物，是自由貿(mào)易試驗區(qū)由沿海發(fā)達省份向內(nèi)陸的推進，就年度政策發(fā)文而言，也存在擴散的“S”形曲線。 同時，政策發(fā)文量來看，后期設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)文，與前期設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)文相比，發(fā)文量明顯少于前期的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

(二)我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策擴散的動力因素

自由貿(mào)易試驗區(qū)政策得以創(chuàng)新擴散，其根源在于創(chuàng)新擴散的動力因素，動力因素即動力和原因，是事物在發(fā)生改變之前應(yīng)具備的條件和因素。

1. 背景：對標貿(mào)易規(guī)則及政府職能轉(zhuǎn)變

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和投資貿(mào)易規(guī)則的新動向所做出的戰(zhàn)略安排。 伴隨著中美投資雙邊協(xié)定、跨太平洋伙伴協(xié)議談判、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議談判等國際背景，中國企業(yè)參加國際投資活動受到了阻礙，國際競爭力被嚴重削弱。 多邊貿(mào)易談判協(xié)定作為外交手段是以實現(xiàn)其經(jīng)濟政治為目的，另一方面隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展從本質(zhì)上要求應(yīng)當進一步消除貿(mào)易和投資上的壁壘，以促進全球范圍內(nèi)資源的充分利用，進而使貿(mào)易和投資自由化和便利化。 自由貿(mào)易試驗區(qū)就是為了解決計劃經(jīng)濟時期所留下來的政府多頭管理的體制，按照國際化法治化的市場經(jīng)濟要求不斷地通過簡政放權(quán)、部門之間的有效溝通來提高辦事效率。

2. 主體：上級推動及中央關(guān)注分析

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)是在黨中央和國務(wù)院授權(quán)下開展的，是我國重要的國家戰(zhàn)略。 地方政府是公共政策創(chuàng)新擴散的主體，在現(xiàn)行的壓力型體制下，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授予。 我國的中央政府通過政策發(fā)文對地方予以權(quán)力的下放，通過不斷地調(diào)整法律法規(guī)和暫停相關(guān)的條例予以地方政策創(chuàng)新的空間。 同時，黨中央和國務(wù)院也通過政策發(fā)文對地方予以制度創(chuàng)新的要求和方向，地方政府制度創(chuàng)新的空間來源于中央政府所規(guī)定的政策方向。 中央政府的政策對下級政府來說具有重要的指導作用，會在一定程度上影響下級政府的行為。 中央政策理念的引導促使地方政府行為發(fā)生轉(zhuǎn)變。 中央政府政策發(fā)文所涉及的問題，往往是地方政府政策創(chuàng)新的方向。 在中央政府越來越關(guān)注自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的背景下，中央政府及各部委通過不斷地政策發(fā)文明確地方政策創(chuàng)新的目標，使得地方政府有了政策創(chuàng)新的方向。

3. 客體：政策本身屬性分析

(1)“自由貿(mào)易試驗區(qū)”的相對優(yōu)勢

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)是中央給予部分地區(qū)改革創(chuàng)新的試驗田，國家正式的法律授權(quán)使得自由貿(mào)易試驗區(qū)的各項制度創(chuàng)新獲得了相應(yīng)的制度空間，減少了地方政府走良性違憲或打政策擦邊球的可能。 通過將中央權(quán)力的下放暫停相應(yīng)的法律法規(guī)和調(diào)整有關(guān)條例給予了地方政策創(chuàng)新的“合法性”。

(2)“自由貿(mào)易試驗區(qū)”的兼容性

首先自由貿(mào)易試驗區(qū)與我國的國家戰(zhàn)略兼容，自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球經(jīng)濟發(fā)展新形勢所做出來的戰(zhàn)略安排，為了消除投資和貿(mào)易上的壁壘，中央政府給予地方政府更大的政策空間，使得地方政府更加容易進行政策創(chuàng)新和擴散。 自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策創(chuàng)新要求我國加快轉(zhuǎn)變行政職能的改革，通過政府職能的轉(zhuǎn)變給予自由貿(mào)易試驗區(qū)更加公開公正透明的營商環(huán)境，自由貿(mào)易試驗區(qū)實際上給我國政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求，要求我國各職能部門間相互協(xié)調(diào)，進而推進我國市場經(jīng)濟體制的改革。

三、 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新與擴散的擴散機制

全球性經(jīng)濟下滑的風險以及全球性貿(mào)易規(guī)則的轉(zhuǎn)變，促使我國設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的相對優(yōu)勢性和兼容性為其在不同批次自貿(mào)區(qū)的擴散中提供了支持的動力。 僅僅分析我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新擴散的動力因素還不夠，動力因素只有通過擴散機制產(chǎn)生政策擴散結(jié)果。

(一)學習型政策擴散機制

在學習型的擴散中，鄰近的地理位置政策屬性是影響擴散的重要動力因素，主要擴散路徑為鄰近的區(qū)域擴散。 相近的地理空間容易引起相似的政策理念，浙江省與上海市共處長三角城市群，擁有更好的“同城效應(yīng)”，在分享上海自貿(mào)區(qū)帶來的改革開放紅利時，也更加容易促使浙江省站在更高的發(fā)展起點上，上海市的政策創(chuàng)新對浙江省的政策走向起到了引領(lǐng)示范作用。 浙江省依托上海市這一平臺，具有相同的背景和相似的制度空間，使得浙江省更容易實現(xiàn)政策擴散。 當自主的政策創(chuàng)新行為預(yù)期成本不明時，政策學習容易使預(yù)期收益達到最高，倘若有一項能夠解決當下問題的創(chuàng)新方案已經(jīng)在其他政府形成時，且在實踐中論證有效，這無疑增強了地方政府政策采納的信心，作為擴散的學習型機制，要求相互學習的地方政府間需要有更加相似的政策背景以及以經(jīng)濟條件作為大前提，只有將相似的經(jīng)濟條件作為前提，才容易促成政策之間的理解，故此發(fā)生學習型的擴散。

(二)模仿型政策擴散機制

地方政府在引進采納新政策時，通常會選擇其他地區(qū)的經(jīng)驗進行經(jīng)驗參考，則會表現(xiàn)為兩種不同的形式：第一種是有選擇的學習借鑒，第二種是全盤復(fù)制模仿。 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)不斷地擴容，在推行自由貿(mào)易區(qū)政策的過程中，模仿型政策擴散也是無法避免的。 當上海市出臺新政策時，其他的自貿(mào)區(qū)也會紛紛地制定相應(yīng)的政策方案，但經(jīng)過內(nèi)容上的對比后，發(fā)現(xiàn)部分自貿(mào)區(qū)的政策文件內(nèi)容出現(xiàn)高度的相似，由此可見部分地區(qū)的自貿(mào)區(qū)政府并未理性考慮上海自貿(mào)區(qū)的政策是否與本地區(qū)的經(jīng)濟情況、社會條件所兼容，就進行直接“移植”，并未考慮到移植所產(chǎn)生的水土不服問題。 政策的模仿集中在中央設(shè)立新一輪的自由貿(mào)易試驗區(qū)的開始階段，這一階段新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)政府往往來不及反應(yīng)就進行政策的直接模仿。

(三)強制型政策擴散機制

中央政府以政策試點的形式，不斷對自由貿(mào)易試驗區(qū)進行擴容，為了進一步鞏固自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新所取得的成效，以下發(fā)行政指令的方式在全國自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)進行強制性的復(fù)制推廣。 關(guān)于我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策目標的制定，在中央政府的政策文件中也規(guī)定了自由貿(mào)易試驗區(qū)的目標和主要任務(wù)，在省級層面表現(xiàn)為省級政府對自貿(mào)區(qū)相關(guān)部門同時也制定了相應(yīng)的時間節(jié)點以及目標內(nèi)容的設(shè)置。中央政府的進入加速了我國自由貿(mào)易試驗區(qū)政策創(chuàng)新擴散的進程，各自由貿(mào)易試驗區(qū)在中央政府和上一級政府的指示下，也抓緊落實了相應(yīng)的配套政策。

四、 結(jié)語

研究中發(fā)現(xiàn)我國自由貿(mào)易區(qū)政策創(chuàng)新的擴散動力因素可歸納為國際和國內(nèi)背景的推動、上級及中央政府的推動以及政策創(chuàng)新的屬性等影響因素，這些因素在動力機制的作用下發(fā)揮了重要作用。 動力機制包括學習、模仿、強制機制，其中學習型的政策擴散中，鄰近的地理位置、相似的政策背景是其擴散的主要動力，主要路徑為區(qū)域型擴散。 在模仿型擴散中，地方政府的擴散模式往往是簡單地復(fù)制，并未考慮到地方政府的適用性問題。 強制性擴散是中央政府及上級政府主導的擴散模式，中央政府和上級政府作為主要的推動力量，自上而下地進行政策的層級擴散。 從文本的內(nèi)容分析來看，我國的政策擴散主要以模仿型擴散和強制性擴散為主，地方的主動學習略微有些欠缺。 與此同時，政策發(fā)文量伴隨著每一次新設(shè)的自由貿(mào)易試驗區(qū)而產(chǎn)生政策急劇爆發(fā)的現(xiàn)象，過了一段時間后，政策擴散速度也會出現(xiàn)急劇下降的情況。 從擴散來看，地方政府的政策擴散缺乏持續(xù)擴散的動力。