農(nóng)業(yè)技術(shù)合作平臺建設(shè)中政府角色的演變邏輯

張陳蓮

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

一、引言

農(nóng)業(yè)技術(shù)合作平臺，即農(nóng)業(yè)科技園，是目前加速農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的最常見載體。本文之所以研究農(nóng)業(yè)技術(shù)合作平臺建設(shè)過程中政府角色的演變邏輯，一是因為國內(nèi)絕大多數(shù)有影響力的園區(qū)都是在政府主導(dǎo)下成立的，政府地位可見一斑；二是園區(qū)成立容易、發(fā)展困難，時常面臨資金短缺、管理困境、資源浪費等問題。已有關(guān)于農(nóng)業(yè)科技園內(nèi)政府角色的研究呈現(xiàn)出以下幾種視角:農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中角色界定[1-2]、農(nóng)業(yè)科技政策變遷[3-4]、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新模式[5-6]。概而言之，第一個研究視角著力回答“誰是創(chuàng)新主體”，描述主體行為特征；研究的第二視角聚焦政策演變、發(fā)展模式與動力機制。不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有針對主體角色、創(chuàng)新模式的研究仍處于表層，功能描述仍停留在靜態(tài)的理論研究，尚未涉及微觀主體的實踐行為以及主體間的互動狀態(tài)。從這個意義上講，探究微觀主體角色演變邏輯以試圖還原更系統(tǒng)性、更具互動性的合作創(chuàng)新過程是有價值的。

二、分析框架

學(xué)者埃茨科維茲(Henry Etzkowitz)和雷德斯多夫(Loet Leydesdoff)借助生物學(xué)領(lǐng)域的三螺旋模型提出了創(chuàng)新領(lǐng)域的“政、產(chǎn)、學(xué)”三螺旋理論。在三螺旋的框架下，組織的邊界具有“開放性”、組織的功能呈現(xiàn)“彈性化”，因此創(chuàng)新環(huán)境的實時變化與階段性的創(chuàng)新需求促使行為主體適時拓展自身邊界、調(diào)整自身功能，這種邊界開放性和功能調(diào)適性，被稱為“自反機制”。因該機制的作用使得政府、產(chǎn)業(yè)、大學(xué)之間形成“功能耦合網(wǎng)絡(luò)”，在這個網(wǎng)絡(luò)中，每一條螺旋輸出的新功能都有可能成為其他螺旋活躍的動力；一條螺旋也可以代替原主螺旋成為創(chuàng)新的新動力，原有核心螺旋就會成為支撐螺旋，繼續(xù)維持整體的動態(tài)平衡。本文借助三螺旋理論討論農(nóng)業(yè)技術(shù)合作平臺建設(shè)中政府角色的演變，并從理論中提煉出分析框架“定位—延展—互構(gòu)”，政府經(jīng)歷這三個環(huán)節(jié)后與其他主體協(xié)同實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

三、功能定位:農(nóng)業(yè)技術(shù)合作創(chuàng)新主體的先賦角色

將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園視作一個政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、高校支持的創(chuàng)新系統(tǒng)模式幾乎是國內(nèi)大型農(nóng)業(yè)科技園成立的共識。并且農(nóng)業(yè)技術(shù)是準公共產(chǎn)品，國家因掌握基本資源獲得對園區(qū)規(guī)劃建設(shè)的絕對支配權(quán)也是其特殊性質(zhì)的必然要求。所以，探討初始狀態(tài)下農(nóng)業(yè)科技園中政府的先賦角色既是理性的又是合理的。

(一)作為主導(dǎo)者的政府進行指導(dǎo)規(guī)劃

從規(guī)劃層面來講，園區(qū)選址、明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及功能區(qū)規(guī)劃等都需要政府以歷史為基調(diào)，合理籌措，發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略職能，扮演主導(dǎo)者的角色。2009年政府主張在白馬鎮(zhèn)建設(shè)一個具有科技展示度的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，多層級多部門隨即決策制定園區(qū)政產(chǎn)學(xué)合作的未來發(fā)展計劃、同步出臺多項優(yōu)惠政策與規(guī)定，希望科學(xué)技術(shù)到成果的轉(zhuǎn)化能達到預(yù)期成效。另外，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是引領(lǐng)國家和地方農(nóng)業(yè)未來發(fā)展趨勢的決定性因素之一，創(chuàng)新成果兼具實用性與社會共享性，但因其資金投入大、收益周期長等特點，政府有必要在平臺成立之初明確優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，從宏觀上制定長期發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)政產(chǎn)學(xué)合作的方向。20世紀80年代，江蘇省中科院植物研究所在白馬引入了第一株藍莓和黑莓，生態(tài)環(huán)境適宜，農(nóng)戶種植熱情高，于是政府介入，反思農(nóng)業(yè)發(fā)展的新思路，改變原有散戶式種植的模式，引導(dǎo)布局“兩莓”產(chǎn)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，“兩莓”產(chǎn)業(yè)也就引發(fā)了政府反思農(nóng)業(yè)發(fā)展新路徑。

(二)作為管理者的政府健全公共服務(wù)體系

園區(qū)建構(gòu)勢必需要部分農(nóng)民讓渡原有居住空間，他們雖然在形式上轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛保蠘前徇M了社區(qū)，但失地農(nóng)民的社會保障如養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系該何去何從?此時，強有力的行政規(guī)制是應(yīng)對突發(fā)公共服務(wù)體系斷鏈的關(guān)鍵手段，白馬鎮(zhèn)是南京市協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的試點鎮(zhèn)，在建設(shè)征地前期政府就已經(jīng)把被征地人員全部納入城鎮(zhèn)保險范疇，對青少年這類屬于非勞動年齡段的人群也一律按照城鎮(zhèn)標準補交保障金。同時政府按照南京市重點特色鎮(zhèn)建設(shè)的要求配套建設(shè)綜合服務(wù)區(qū)，打造配套齊全環(huán)境優(yōu)美的新市鎮(zhèn)。

總之，從宏觀層面講，政府在初期的籌謀規(guī)劃活動中擔(dān)當(dāng)起主導(dǎo)者、管理者的角色，其本質(zhì)就是健全政策體系、完善機制體制，構(gòu)建后期合作中各要素充分互動所需的創(chuàng)新環(huán)境。從微觀層面講，平臺建設(shè)期政府功能主要體現(xiàn)在與被管理主體及要素間的互動關(guān)系上。政府是市場經(jīng)濟下的引導(dǎo)者，公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的提供者，因地制宜、多樣化地提供給企業(yè)政策優(yōu)惠，給農(nóng)民公共服務(wù)供給傾斜。

四、功能延展:政府角色的動態(tài)演變

在技術(shù)創(chuàng)新的過程中，組織邊界具有開放性和彈性化，因此傳統(tǒng)政府角色在螺旋內(nèi)進化，適時拓展邊界，開啟角色轉(zhuǎn)變。這種“自反機制”一方面使得政府新功能的輸出都能夠為其他主體的發(fā)展創(chuàng)造條件，從而進一步強化各主體自身的功能；另一方面，政府適應(yīng)創(chuàng)新過程后通過功能的延展，一定程度上發(fā)揮其他主體的作用，提高整體性創(chuàng)新效率。

(一)公共服務(wù)者“跳脫”全能型政府角色

服務(wù)型政府是一種全新的政府治理體系，為了使政產(chǎn)學(xué)合作更加貼合我國社會主義的建設(shè)要求，政府從原有的“全能型”角色中跳脫出來，追求服務(wù)的理念；摒棄政府“管制”行為而促成的強制合作，通過樹立服務(wù)政產(chǎn)學(xué)合作的觀念促進各合作主體有效結(jié)合。具體來看，政府服務(wù)者的角色表現(xiàn)在以下三個方面:政策服務(wù)、組織服務(wù)、技術(shù)服務(wù)。

首先，政府提供政策服務(wù)。需要強調(diào)這類“政策服務(wù)”不同于功能定位階段的規(guī)制型政策，它以鼓勵、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)企業(yè)活動為特征，從2013年開始，南京市政府連續(xù)3年安排1000萬元支農(nóng)預(yù)算支持白馬園區(qū)的建設(shè)，溧水區(qū)區(qū)財政也會每年安排產(chǎn)業(yè)資金支持園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)然人才是地區(qū)發(fā)展的動力源，市、區(qū)兩級政府聯(lián)合發(fā)文推動市級人才項目吸引創(chuàng)新性人才。企業(yè)是經(jīng)濟實現(xiàn)快速增長的最直接助推器，也是技術(shù)應(yīng)用與經(jīng)濟效益產(chǎn)生的第一線。訪談中企業(yè)代表給予政府政策充分的肯定，市場行為下信息不對稱使得技術(shù)創(chuàng)新成果的研發(fā)與應(yīng)用阻力重重，但政府基于一定的市場分析，通過稅收減免、人才引進計劃等措施給予企業(yè)與高校外部支持是解決信息不對稱、實現(xiàn)成果快速對接最前置以及最佳的選擇。

其次，政府提供組織服務(wù)。政府在謀劃農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)鍵要素時，遵守創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)規(guī)律，全力打造服務(wù)型政府角色，尤其是意識到技術(shù)對于園區(qū)戰(zhàn)略定位的重要性后，整合資產(chǎn)重組建設(shè)農(nóng)高集團，對接境內(nèi)外銀行、投行、期貨等市場金融組織，為企業(yè)、高校發(fā)展嫁接多元化多層次的資本市場。截至2020年底已有13家金融機構(gòu)授信，園區(qū)也與亞太投資銀行簽署合作意向協(xié)議書。另外，園區(qū)也引入中介組織，國家級“星創(chuàng)天地”入駐園區(qū)，為新型職業(yè)農(nóng)民和創(chuàng)業(yè)型農(nóng)業(yè)企業(yè)家提供便利，園區(qū)內(nèi)各類組織機構(gòu)數(shù)量增加，科技創(chuàng)新必備的“物理要素”齊聚。

最后，政府提供技術(shù)服務(wù)。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)內(nèi)嵌于經(jīng)濟社會，服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)治理的存在提供合適的機遇，大面積推行技術(shù)治理也是政府提升治理效能的輔助手段。中植示范園的網(wǎng)絡(luò)化信息服務(wù)平臺是政府功能觸角延伸至信息技術(shù)領(lǐng)域的顯性表現(xiàn)，一方面，互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了“兩莓”示范園內(nèi)資源互通和共享，企業(yè)管理人員、工人、專家無須“共同在場”，通過“脫域”的形式即可展開生產(chǎn)活動，所謂的“脫域”意味著三螺旋主體被集合到同一個虛擬時空，各主體之間的交流邊界逐漸模糊；另一方面，擁有強大數(shù)據(jù)庫的信息共享模式實現(xiàn)了示范園信息的完整儲存?？梢哉f，通過此應(yīng)用不管是向上級管理層匯報日常工作還是精細化管理基層工人，又或是基層工人與專家實時交流疑難問題都能夠在數(shù)據(jù)庫內(nèi)實現(xiàn)快速獲取，提高了工作的精準度與有效性。

(二)公共投資商“入場”

技術(shù)創(chuàng)新的動力啟動階段，需要有一方率先進入角色帶動另外兩條螺旋前進。企業(yè)和高校院所由于自身條件與特點無法起到領(lǐng)航者的角色，那么產(chǎn)業(yè)識別期為了減少創(chuàng)新成本，贏得創(chuàng)新時機，不能通過屢次試錯來選擇正確的產(chǎn)業(yè)。精準地進行產(chǎn)業(yè)選擇，這種角色一般由政府承擔(dān)。當(dāng)然，這與三螺旋模型中強調(diào)各螺旋在整體系統(tǒng)中的平等地位并不矛盾，因為創(chuàng)新過程中隨著動力進程不斷演進，相對的主導(dǎo)方也會改變，可能會轉(zhuǎn)變?yōu)檎a(chǎn)學(xué)中的任意一方。

所以政府此時的角色是公共投資商，為農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新指明方向。當(dāng)然，政府也不是無償?shù)靥峁┵Y金，理性的“經(jīng)濟人”假設(shè)同樣適用于遵守成本-收益原則的政府，譬如，政府與中植集團共同打造中植示范園，公司每年要給當(dāng)?shù)卮逦瘯?chuàng)造完成年收入10%的集體增收指標，當(dāng)然政府選擇投資中植集團不僅是因為該企業(yè)擁有靈活的市場機制和組織創(chuàng)新能力，而且因為公司與中科院植物研究所、南京林業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校院所有長期科研合作基礎(chǔ)，強大的科研力量是未來創(chuàng)新的基石，同樣的成本投入收益可能是最佳。超越了傳統(tǒng)使命，政府以投資者的角色參與公共項目進入創(chuàng)新領(lǐng)域，為示范園提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及高科技支持，這一條螺旋的轉(zhuǎn)型明確了園區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一；為企業(yè)和高校搭建自由交流的平臺，節(jié)省了另兩條螺旋之間的溝通管理成本；看中企業(yè)本身的科研基礎(chǔ)和捕捉市場信息的能力，為合作期滿后政府退出、企業(yè)獨立運營奠定基礎(chǔ)。所以從整體上來講，政府角色轉(zhuǎn)變不僅能獲得經(jīng)濟效應(yīng)，還能間接履行基本職能，收獲社會效應(yīng)。

五、功能互構(gòu):成熟的功能耦合網(wǎng)絡(luò)形成

三螺旋模型中三個主體有著明確的結(jié)構(gòu)位置，保持自身獨特地位、不是彼此附屬品的同時也都有各自追求的目標，實現(xiàn)這些目標利益需要三條螺旋交互發(fā)生關(guān)系，而維系這種關(guān)系需要穩(wěn)定的空間組合形態(tài)，即依托指定的物理空間區(qū)域(南京國家農(nóng)業(yè)高新科技產(chǎn)業(yè)示范區(qū))，依賴政府的外力供給進行政產(chǎn)學(xué)合作。直至目前，在南京國家農(nóng)高區(qū)內(nèi)，三主體功能互構(gòu)后形成了以點帶面、產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)、多功能發(fā)展的階段性成果。

(一)多要素集聚促成穩(wěn)定的主體結(jié)構(gòu)

與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠自然資源不同，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建立在科技研發(fā)活動的基礎(chǔ)上，園區(qū)也以智力型要素為首要特征。政府前期已通過資源配置優(yōu)化園區(qū)環(huán)境，營造有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長的經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境，促使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與外圍環(huán)境形成明顯的“勢差優(yōu)勢”，于是更多優(yōu)質(zhì)的企業(yè)生產(chǎn)要素向園區(qū)內(nèi)部高度聚集，如資金、信息；高校科研院所等組織也不斷涌入，知識要素聚合，南京林業(yè)大學(xué)溧水校區(qū)規(guī)劃建設(shè)；中國東部農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新港建設(shè)開工；專家教授、科技特派員創(chuàng)業(yè)企業(yè)33家、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)98家、國家級星創(chuàng)天地入駐企業(yè)131家，為實現(xiàn)科技創(chuàng)新提供強大動力，形成了人才落地集聚的虹吸效應(yīng)。在政府的推動下，多要素集聚農(nóng)高區(qū)，三螺旋主體結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固，共同構(gòu)建互動發(fā)展的共贏新格局。

(二)主體互構(gòu)形成完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

園區(qū)在政府的指引下按照國家食品產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，堅持“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新＋產(chǎn)業(yè)集群”發(fā)展方向，形成生物農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和未來食品的“1＋3＋1”產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。首先以現(xiàn)代生物技術(shù)、信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴展，資源要素向農(nóng)業(yè)各環(huán)節(jié)滲透融合，逐漸模糊產(chǎn)業(yè)邊界，政府以工業(yè)化理念謀劃現(xiàn)代生物農(nóng)業(yè)，工業(yè)基礎(chǔ)扎實的溧水區(qū)實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，為生物農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供新理念。同時，作為農(nóng)高區(qū)三大特色產(chǎn)業(yè)之首的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)形成以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)的集聚效應(yīng)，以食品?？聘咝榛A(chǔ)的智力驅(qū)動，以“兩莓”特色產(chǎn)業(yè)基地為依托的成果實踐。另外，為了解決食品供給、安全、飲食方式等問題，農(nóng)高區(qū)將未來食品列為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，代表綠色健康、關(guān)系國計民生的未來產(chǎn)業(yè)正在農(nóng)高區(qū)內(nèi)政產(chǎn)學(xué)深度融合，構(gòu)建未來食品技術(shù)創(chuàng)新體系。

(三)農(nóng)業(yè)多功能拓展賦予產(chǎn)業(yè)新形式

政產(chǎn)學(xué)三主體互構(gòu)進一步催生新的消費形態(tài)，延長農(nóng)業(yè)的增值環(huán)節(jié)和發(fā)展空間。聚焦農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展的主線，南京農(nóng)高區(qū)大力探索都市型農(nóng)業(yè)，以農(nóng)旅休閑和會展農(nóng)業(yè)為代表，欣賞農(nóng)田藝術(shù)景觀、體驗農(nóng)事、擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)品知名度，農(nóng)業(yè)的多功能性和歷史性發(fā)生充分的變化。園區(qū)政府又聯(lián)動白馬鎮(zhèn)政府一方面以科技帶動鄉(xiāng)村振興，另一方面打造鄉(xiāng)村旅游，立足自然人文資源稟賦，依據(jù)全域美麗鄉(xiāng)村政策，注重融入地方文化特色，打造以李巷紅色文化為特色的南部片區(qū)和以周園傳統(tǒng)文化為特色的北部片區(qū)，休閑農(nóng)業(yè)從原有的外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，為促進園區(qū)農(nóng)民就業(yè)增收、提升周邊城市居民幸福指數(shù)、推動和諧宜居城市建設(shè)持續(xù)作為。

六、結(jié)語

回溯農(nóng)業(yè)技術(shù)合作平臺的建設(shè)過程，政府的先賦角色是在靜態(tài)下獨自定位的，現(xiàn)實國情牽引著政府成為平臺“法人”，構(gòu)想性文件的頒布為園區(qū)建設(shè)成為一個完整的實體提供合法性依據(jù)；“征地政治”又推動著政府完善土地流轉(zhuǎn)機制，公共服務(wù)保障體系為后續(xù)主體合作提供堅實的地基。當(dāng)三螺旋進階至第二階段，彈性化的組織邊界逐漸開放，服務(wù)型政府的興起是政府從管理走向服務(wù)的契機，然而，資源占有者并不僅僅滿足于服務(wù)者的身份，政府開始向企業(yè)角色融合。毋庸置疑，商業(yè)經(jīng)濟對政府來說完全就是一個陌生的領(lǐng)域，所以政府選擇和企業(yè)進行具象化的互動合作。政府、企業(yè)、高校平等互構(gòu)后形成了成熟的功能耦合網(wǎng)絡(luò)，有必要補充一點，在這個“復(fù)合”的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，政府并沒有拋棄原有的行政職能，其多種角色融合推動園區(qū)內(nèi)主體形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)形態(tài)?？傊疚恼J為，必須厘清每一個階段中政府扮演的角色及其演變的動力機制，我們才能促使農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新對整個社會產(chǎn)生遞歸效應(yīng)。