基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境與出路探析

陳哲華，劉書(shū)明

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)行政體制最基礎(chǔ)的層級(jí)，是落實(shí)農(nóng)村基層社會(huì)治理的責(zé)任主體，也是脫貧攻堅(jiān)、疫情防控的主力軍。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既受到權(quán)責(zé)與人事不匹配導(dǎo)致的職能越位、錯(cuò)位和缺位等問(wèn)題的影響，也被形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)所阻礙。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)悦媾R職能定位不清、財(cái)政體制制約以及管理方式落后等困境。在基層減負(fù)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)新時(shí)期新形勢(shì)下的新要求進(jìn)行政府職能定位，并以此劃分其所屬權(quán)責(zé)，這不僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)減負(fù)提供了途徑，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，從而更好地實(shí)現(xiàn)今后減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控。

關(guān)鍵詞：基層減負(fù);基層治理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;政府職能

中圖分類(lèi)號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）28-0128-03

作為承接中央頂層設(shè)計(jì)的“最后一公里”的基層機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)行政體制最基礎(chǔ)的層級(jí)，是落實(shí)農(nóng)村基層社會(huì)治理的責(zé)任主體，也是脫貧攻堅(jiān)、疫情防控的主力軍。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既受到權(quán)責(zé)與人事不匹配導(dǎo)致的職能越位、錯(cuò)位和缺位等問(wèn)題的影響，也被形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)所阻礙。2019年是中央確定提出的“基層減負(fù)年”，中央提出大力整治不良作風(fēng)的要求，為身處關(guān)鍵時(shí)期的基層政府和一線人員解決不良作風(fēng)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。在基層減負(fù)的背景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)新時(shí)期新形勢(shì)下的新要求去設(shè)置政府職能的定位，劃分其所屬權(quán)責(zé)，優(yōu)化財(cái)政管理體制，改進(jìn)基層工作中的管理方式，擺脫職能轉(zhuǎn)變中面臨的職能定位不清、財(cái)政體制制約以及管理方式落后等困境，更好地實(shí)現(xiàn)減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控的要求。

一、基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的意義

2017年，黨的十九大通過(guò)新修訂的黨章，明確寫(xiě)入反對(duì)以形式主義為首的“四風(fēng)”。2018年，中央一號(hào)文件中對(duì)各級(jí)政府在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確提出了“三不”要求——不搞層層加碼，不搞“一刀切”，不搞形式主義。2019年為中央提出的“基層減負(fù)年”，著力解決基層治理中的形式主義突出的問(wèn)題。把基層干部從一些無(wú)謂的形式中解放出來(lái)，在關(guān)鍵時(shí)期把基層政府一線人員的精力集中在全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)中來(lái)。2020年，新冠疫情的防控也是對(duì)基層政府和干部在全力落實(shí)國(guó)家政策方針上的艱巨考驗(yàn)。整治形式主義為基層減負(fù)是新形勢(shì)新任務(wù)下的新要求，目的是減少基層工作中因不良作風(fēng)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，為基層放權(quán)賦能，把基層干部從報(bào)表、會(huì)議等形式主義工作安排中轉(zhuǎn)向農(nóng)村基層社會(huì)治理的重大問(wèn)題中來(lái)。

在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府職能動(dòng)態(tài)發(fā)展的特性要求政府職能必須適時(shí)轉(zhuǎn)變以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新要求。自從1982年通過(guò)修訂憲法恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能便隨著歷次政府機(jī)構(gòu)的改革而不斷進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。黨的十九大上提出了“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)”的要求，這進(jìn)一步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變廓清了框架，也為解決基層形式主義，落實(shí)基層減負(fù)提供了政策保障。在國(guó)內(nèi)，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了多角度的探析：李長(zhǎng)根等（2014）通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析，總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能中的偏差與相關(guān)影響，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要秉承公共服務(wù)的理念，從重“管理”到重“服務(wù)”轉(zhuǎn)變[1];曲延春、王淑晴（2016）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境從宏觀上來(lái)看是受?chē)?guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略以及由此衍生的城市偏向政策的影響，中觀上的制約是來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財(cái)政管理體制，微觀層面的限制因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性[2]。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新要求，且基層減負(fù)的背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變方面的研究還較少。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)栽诼毮芏ㄎ弧⒇?cái)政體制以及管理方式等方面存在問(wèn)題。本文旨在從基層減負(fù)的背景下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境與出路進(jìn)行探析。通過(guò)基層減負(fù)這一基層治理實(shí)踐來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的調(diào)整定位，這不僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)減負(fù)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，以期更好地實(shí)現(xiàn)今后減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控要求。

二、基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變困境的表現(xiàn)

作為決勝全面建成小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)以及新冠疫情防控的關(guān)鍵之年，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化。2020年習(xí)總書(shū)記在視察時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：要持續(xù)整治不良的工作作風(fēng)，讓基層干部更好地投身在一線的工作中，而不要被形式主義、官僚主義所束縛?；鶎訙p負(fù)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不僅關(guān)系到當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)的全面收官、小康社會(huì)的全面建成等現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)今后減貧政策轉(zhuǎn)型和新冠疫情防控的有力保障。而基層減負(fù)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)耘f面臨以下困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位困境

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能缺乏明晰的定位，其職能多是根據(jù)上級(jí)政府部門(mén)的命令與安排來(lái)被動(dòng)履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時(shí)常因?yàn)樯霞?jí)部門(mén)要求而加班加點(diǎn)工作，最后努力往往也流于應(yīng)付材料和填寫(xiě)表格等形式之中，這種狀況已經(jīng)不能適應(yīng)不斷發(fā)展的基層社會(huì)和新時(shí)期新形勢(shì)下的基層社會(huì)治理的需要。學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的研究主要圍繞在要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“全能型政府”的定位，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層社會(huì)治理下的公共服務(wù)職能方面。如，姬秀娟（2007）認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位在于：落實(shí)黨和國(guó)家的方針、政策以及法律法規(guī);加強(qiáng)公共服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理;提升行政干部的素質(zhì);擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債[3]。方雷、盧征（2016）認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的核心環(huán)節(jié)，基本職能定位是管理與建設(shè)[4]。面對(duì)社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，只依靠上級(jí)政府的命令與安排落實(shí)政策的唯任務(wù)論、指標(biāo)論，而不從根本上確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理現(xiàn)代化的要求。這不僅浪費(fèi)了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、財(cái)政資源，也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)黨和國(guó)家政策方針時(shí)顯得不夠人性化，在事務(wù)處理不當(dāng)時(shí)更是了降低了群眾對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度和滿意度。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的財(cái)政困境

在當(dāng)下關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的脫貧攻堅(jiān)和疫情防控的一線任務(wù)，相應(yīng)的財(cái)政收入增幅卻有限，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的財(cái)政困境。分稅制改革實(shí)施以來(lái)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，經(jīng)濟(jì)落后發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其財(cái)政困難更加凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剛性支出的不斷增加，更加劇了其財(cái)政赤字。僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的微薄財(cái)力，難以滿足基層農(nóng)村群眾對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的需求，且維持相關(guān)職能機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)也難以為繼。因此，只有上級(jí)政府部門(mén)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不選擇將上級(jí)政府的考核指標(biāo)作為其行政的方向，而不是通過(guò)其處于最基層的優(yōu)勢(shì)來(lái)為群眾提供更為需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[5]。這導(dǎo)致從基礎(chǔ)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變便缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的積極性和主動(dòng)性，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基層農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的管理困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主要面對(duì)最基層的廣大農(nóng)村社會(huì)，所涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的工作量較大。而在傳統(tǒng)的壓力型體制的影響下，一些上級(jí)部門(mén)和單位權(quán)責(zé)理念錯(cuò)位，把手中的權(quán)力當(dāng)作“指揮權(quán)”，把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任當(dāng)作“包袱”，通過(guò)簽“責(zé)任狀”的方式，把份內(nèi)的工作和職責(zé)以行政發(fā)包的方式“甩”給基層[6]，這無(wú)疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往收到來(lái)自上級(jí)政府?dāng)偱傻闹T多任務(wù)，并以此為指標(biāo)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大小考核的標(biāo)準(zhǔn)。這些考核不僅不具備針對(duì)性，而且多數(shù)因缺乏實(shí)際的激勵(lì)而走向了形式主義，遑論其相當(dāng)一部分事務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)范圍。反復(fù)的巡查督查也使得基層形式主義問(wèn)題多發(fā)，上級(jí)部門(mén)以頻繁和過(guò)度督查、檢查和考核來(lái)證明本級(jí)政府部門(mén)工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，下級(jí)政府部門(mén)通過(guò)材料堆積、數(shù)據(jù)堆砌等各種形式向上級(jí)政府部門(mén)證明其在認(rèn)真履行職責(zé)，這造成了上下級(jí)政府之間層層避責(zé)的現(xiàn)象[7]。這些頻繁督查檢查評(píng)比催生了“痕跡主義”，痕跡管理這一評(píng)價(jià)工作成效的手段替換了為人民服務(wù)的根本性目標(biāo)，導(dǎo)致以“痕”代“效”，留“跡”去“績(jī)”。這不僅耗費(fèi)了大量基層干部的精力，弱化了基層的治理效力，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變難以深入。

三、基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的出路

在基層減負(fù)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須根據(jù)新形勢(shì)、新要求，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位、財(cái)政體制和管理方式等方面的困境，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，以便更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新變化提出的新要求，把更多的精力放在脫貧攻堅(jiān)的全面收官、小康社會(huì)的全面建成以及疫情防控的推進(jìn)等現(xiàn)實(shí)需求上來(lái)，為新時(shí)期社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展提供體制保障和動(dòng)力支持，具體來(lái)說(shuō)要注重以下三點(diǎn)。

（一）基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要明晰行政職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位受?chē)?guó)家不同階段政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。隨著基層減負(fù)的提出和落實(shí)，將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能要求。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想擺脫職能定位的困境，就應(yīng)當(dāng)以基層減負(fù)為機(jī)會(huì)對(duì)其職能進(jìn)行重新定位。在基層減負(fù)的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位須以脫貧攻堅(jiān)的全面收官、小康社會(huì)的全面建成以及疫情防控的推進(jìn)等現(xiàn)實(shí)需求為基準(zhǔn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“全能型”大政府不斷向“服務(wù)型”專(zhuān)政府的轉(zhuǎn)化。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府的職能界限與權(quán)責(zé)關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能歸屬，針對(duì)性地歸并、上交甚至是剝離不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)范圍以外的職能。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不僅針對(duì)脫貧攻堅(jiān)和疫情防控，而且要為全面脫貧后的基層農(nóng)村社會(huì)治理做好規(guī)劃，并且根據(jù)未來(lái)的防疫形勢(shì)，結(jié)合基層減負(fù)的要求落實(shí)國(guó)家中央層面的政策、路線和法律法規(guī)，為基層農(nóng)村居民提供所需的、人性化的公共服務(wù)，維護(hù)基層農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要優(yōu)化財(cái)政管理體制

在基層減負(fù)背景下，優(yōu)化財(cái)政管理體制首先要清晰界定縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)?？h級(jí)政府應(yīng)適當(dāng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一定的財(cái)權(quán)，使其財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱(chēng);根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位確定職責(zé)所屬，使其支出與責(zé)任相統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新時(shí)期基層社會(huì)治理的履職能力。只有科學(xué)合理地劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政支出，調(diào)整規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的支持，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，才能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在脫貧攻堅(jiān)的全面收官、小康社會(huì)的全面建成以及疫情防控的推進(jìn)等方面的作用。同時(shí)，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育扶植，以擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源，只有充盈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)有力的保障。另外，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管力度。

（三）基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要改變管理方式

通過(guò)基層減負(fù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率和轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，首先要明確基層治理中“以人為中心”的價(jià)值取向，這樣才能科學(xué)合理地改變管理方式。在脫貧攻堅(jiān)的全面收官、小康社會(huì)的全面建成以及疫情防控的推進(jìn)等現(xiàn)關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作考核方式，精簡(jiǎn)會(huì)議和文件，杜絕形式主義的文山會(huì)海，優(yōu)化改進(jìn)各種督查檢查和調(diào)研活動(dòng)，用實(shí)際性、激勵(lì)性的考評(píng)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式的轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)支持，便捷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾之間的聯(lián)系。然而，技術(shù)的進(jìn)步并不必然帶來(lái)治理績(jī)效的提高，在形式主義等不良作風(fēng)的影響下，技術(shù)手段被一味地用來(lái)證明其行政的痕跡，反而會(huì)增加基層負(fù)擔(dān)。目前在基層減負(fù)背景下，各地方政府紛紛對(duì)微信群的“形式主義”、相機(jī)拍照的“留痕主義”等問(wèn)題大力整治。只有樹(shù)立“技術(shù)為人”的理念，讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“干部跑路”甚至是“群眾跑路”，才能實(shí)現(xiàn)為基層賦能，為基層松綁的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]