新形勢(shì)下對(duì)基層央行大型維修改造項(xiàng)目的審計(jì)探析

劉棟

摘 要：大型維修改造項(xiàng)目是基層央行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著2020年5月7日《中國(guó)人民銀行大型維修改造項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的出臺(tái)，大型維修改造項(xiàng)目出現(xiàn)了不少新特點(diǎn)與新情況。在此背景下，立足基層央行大型維修改造項(xiàng)目發(fā)展的新形勢(shì)，以審計(jì)實(shí)踐視角為切入點(diǎn)，從審計(jì)常用方法、關(guān)注重點(diǎn)及發(fā)展建議三個(gè)維度進(jìn)行探析，以期對(duì)基層央行大型維修改造項(xiàng)目審計(jì)實(shí)務(wù)工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);基層央行;大型維修改造項(xiàng)目;審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）28-0092-03

一、針對(duì)大型維修改造項(xiàng)目常用的審計(jì)方法

（一）調(diào)閱檔案資料

調(diào)閱檔案資料是開(kāi)展大型維修改造項(xiàng)目審計(jì)的常見(jiàn)方法?；鶎友胄械拇笮途S修改造項(xiàng)目檔案資料主要包括被審計(jì)單位制定的維修改造內(nèi)控制度、崗位職責(zé)及分工、基建領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要、項(xiàng)目立項(xiàng)審批資料、招投標(biāo)采購(gòu)檔案資料、設(shè)計(jì)、施工及監(jiān)理檔案資料，項(xiàng)目驗(yàn)收及竣工決算相關(guān)檔案資料等。通過(guò)調(diào)閱檔案資料，審計(jì)人員可以還原整個(gè)項(xiàng)目的具體過(guò)程，從而發(fā)現(xiàn)審計(jì)重點(diǎn)和疑點(diǎn)。

（二）開(kāi)展數(shù)據(jù)分析

在大型維修改造審計(jì)項(xiàng)目中運(yùn)用數(shù)據(jù)思維有助于提高審計(jì)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量和效率，如重點(diǎn)對(duì)可行性研究報(bào)告、時(shí)間進(jìn)度數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，挖掘數(shù)據(jù)背后的原因。一是將可行性研究報(bào)告中的工程時(shí)間進(jìn)度與項(xiàng)目立項(xiàng)后的實(shí)際進(jìn)度情況進(jìn)行對(duì)比，分析差異原因。二是對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行梳理，統(tǒng)計(jì)具體決策及上報(bào)黨委會(huì)或行辦會(huì)次數(shù)，為組織管理分析提供數(shù)據(jù)支持。三是對(duì)可行性研究中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與項(xiàng)目實(shí)際財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析。

（三）進(jìn)行多方座談

大型維修改造項(xiàng)目涉及的利益主體多，為充分了解情況，可以采用座談會(huì)的方式，邀請(qǐng)編制可行性研究報(bào)告的單位、項(xiàng)目招標(biāo)代理單位、項(xiàng)目施工單位、項(xiàng)目監(jiān)理單位、項(xiàng)目管理單位、基建辦等多個(gè)不同主體進(jìn)行座談。通過(guò)座談聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，結(jié)合調(diào)閱檔案資料及數(shù)據(jù)分析進(jìn)行綜合分析研判。需要注意的是，座談會(huì)可以視具體情況邀請(qǐng)多方利益主體一起參加或者采用一對(duì)一的形式進(jìn)行。

（四）深入工地走訪

一般情況下，大型維修改造審計(jì)項(xiàng)目是在工程竣工驗(yàn)收后開(kāi)展的，在這種情況下不存在深入工地走訪的情況，但是也有部分審計(jì)項(xiàng)目是在工程尚未完工時(shí)開(kāi)展的。對(duì)于尚未完工的項(xiàng)目，審計(jì)人員應(yīng)深入施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)工程進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)地了解。一是實(shí)地了解工地施工狀況與可行性研究報(bào)告之間的契合程度。二是通過(guò)察看施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)情況，發(fā)現(xiàn)組織管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。三是通過(guò)調(diào)閱書(shū)面資料進(jìn)行比對(duì)，驗(yàn)證相關(guān)資料的真實(shí)性。四是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)與施工人員的交談，聽(tīng)取一線工人對(duì)工程項(xiàng)目的看法。

二、對(duì)大型維修改造項(xiàng)目的審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)

（一）從源頭入手關(guān)注可行性研究

可行性研究是大型維修改造項(xiàng)目的源頭，如果可行性研究沒(méi)有做好，會(huì)對(duì)后續(xù)的項(xiàng)目進(jìn)展產(chǎn)生諸多不利影響。新出臺(tái)的《辦法》中，明確提出了項(xiàng)目申報(bào)所需要提供的材料。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建議書(shū)或項(xiàng)目前期論證報(bào)告，包括項(xiàng)目的必要性、可行性、擬實(shí)施方案的合理性及經(jīng)濟(jì)性等。在審計(jì)實(shí)踐中，會(huì)發(fā)現(xiàn)某些大型維修改造項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃與實(shí)際差異較大。例如A行可行性研究報(bào)告中項(xiàng)目工程從前期準(zhǔn)備到竣工驗(yàn)收的全部建設(shè)期預(yù)計(jì)為12個(gè)月，根據(jù)A行報(bào)送的《基建維修項(xiàng)目工程進(jìn)度統(tǒng)計(jì)表》，該行實(shí)際維修改造工程已實(shí)施19個(gè)月，但僅完成項(xiàng)目50%的進(jìn)度。經(jīng)過(guò)分析，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致工程項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)的可行性研究風(fēng)險(xiǎn)分析不到位。一是未考慮歷史遺留違章建筑風(fēng)險(xiǎn)因素?？尚行匝芯吭陲L(fēng)險(xiǎn)分析部分未考慮A行兩處歷史遺留下來(lái)的違章建筑因素，導(dǎo)致后期為解決該合規(guī)性問(wèn)題投入大量時(shí)間和精力，在一定程度上延緩了整個(gè)工程的進(jìn)度。二是未考慮抗震設(shè)計(jì)規(guī)范政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)因素?！督ㄖ拐鹪O(shè)計(jì)規(guī)范》GB50011-2010（2016版）自2016年8月1日起實(shí)施，A行所在城市新建建筑公共設(shè)施抗震等級(jí)從六級(jí)提升到七級(jí)。建筑抗震等級(jí)的調(diào)整對(duì)工程造價(jià)加固部分影響很大，但是A行報(bào)送的可行性研究報(bào)告并未考慮抗震等級(jí)調(diào)整的政策，導(dǎo)致后期因需符合當(dāng)?shù)乜拐鸬燃?jí)調(diào)整政策要求出現(xiàn)了資金缺口，從而延緩了工程進(jìn)度。

（二）從組織管理入手關(guān)注內(nèi)部治理效能

對(duì)于大型維修改造項(xiàng)目而言，組織機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)邊界清晰、人員分工明確，有助于發(fā)揮治理效能，提高工作效率，反之則會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮，效率低下，效能不彰的情況。以B行為例，審計(jì)人員以組織管理為切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部治理效能方面存在不少問(wèn)題。一是基建項(xiàng)目管理辦公室成立不及時(shí)。B行自大型維修改造項(xiàng)目批復(fù)后，未及時(shí)成立維修改造項(xiàng)目管理辦公室，時(shí)間間隔長(zhǎng)達(dá)57天，造成在此期間沒(méi)有專門人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體工作的情況。二是基建項(xiàng)目管理辦公室人員分工不明確。B行雖然制定了基建項(xiàng)目管理辦公室主任職責(zé)和基建項(xiàng)目管理辦公室工作人員職責(zé)，但是未制定具體到人的崗位分工表，存在人員分工不明確的問(wèn)題。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目開(kāi)展期間基建項(xiàng)目管理辦公室工作日志共記錄具體事宜206次，其中基建項(xiàng)目管理辦公室主任出現(xiàn)187次，兩名副主任分別出現(xiàn)8次和5次;三名成員分別出現(xiàn)175次、18次、2次，從統(tǒng)計(jì)數(shù)字中可以看出，人員之間存在分工失衡現(xiàn)象。三是基建領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要缺少明確議題，個(gè)別參會(huì)人員名單與實(shí)際情況不符。B行基建領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要未按照一事一議的形式進(jìn)行記錄，缺少明確議題和具體審議內(nèi)容，抽查發(fā)現(xiàn)存在參會(huì)人員名單在考勤表中顯示在外省出差的情況。

（三）從施工現(xiàn)場(chǎng)入手關(guān)注安全生產(chǎn)

安全生產(chǎn)是當(dāng)前央行總分行高度關(guān)注的重要事項(xiàng)，在大型維修改造項(xiàng)目中，不僅要關(guān)注安全生產(chǎn)相關(guān)的制度建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案及懲罰措施，更要深入施工現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地審計(jì)安全生產(chǎn)情況。以C行為例，審計(jì)人員深入施工現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)存在工地高層臨邊懸空處未設(shè)置安全防護(hù)欄和在施工電梯內(nèi)私接線路給電瓶車充電的現(xiàn)象。未設(shè)置安全防護(hù)欄、電瓶車在施工電梯內(nèi)充電均存在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，究其原因，一是部分施工人員安全意識(shí)淡薄，未按照施工安全管理的規(guī)定進(jìn)行施工作業(yè)。二是內(nèi)部監(jiān)督檢查不到位，施工安全檢查效果不明顯。鑒于工程尚未完工，審計(jì)人員就發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)提示C行應(yīng)督促施工單位加強(qiáng)安全教育，同時(shí)會(huì)同項(xiàng)目管理、監(jiān)理及施工方加強(qiáng)安全檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，并建立責(zé)任追究機(jī)制，確保安全生產(chǎn)落實(shí)到位。

（四）從涉密項(xiàng)目入手關(guān)注保密管理

基層央行大型維修改造項(xiàng)目不少因?yàn)樯婕鞍l(fā)行庫(kù)，可能會(huì)存在涉密項(xiàng)目，但是往往會(huì)存在重定密、輕管理，招投標(biāo)前定密、建設(shè)過(guò)程不保密的問(wèn)題。因此，對(duì)于涉密項(xiàng)目，一定要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的保密管理情況進(jìn)行關(guān)注。以D行為例，審計(jì)人員緊盯涉密項(xiàng)目的保密管理情況。一是發(fā)現(xiàn)未明確保密期限和知悉范圍。D行維修改造項(xiàng)目因?qū)儆谏婷茼?xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式，但在相關(guān)檔案資料（如工程立項(xiàng)報(bào)告、工程圖紙、施工方案等）均未明確保密期限和知悉范圍。不符合《中國(guó)人民銀行保密委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)人民銀行國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定〉的通知》第24條“單位對(duì)所產(chǎn)生的國(guó)家秘密事項(xiàng)有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法確定密級(jí)、保密期限和知悉范圍。沒(méi)有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先行采取保密措施，并立即報(bào)請(qǐng)有定密權(quán)的上級(jí)單位確定。沒(méi)有上級(jí)單位的，應(yīng)當(dāng)立即提請(qǐng)有相應(yīng)定密權(quán)限的業(yè)務(wù)主管部門或保密行政管理部門確定”的規(guī)定。二是未明確相關(guān)保密管理措施。D行未就涉密項(xiàng)目成立專門機(jī)構(gòu)、制定保密管理方案、與相關(guān)主體簽訂保密協(xié)議及涉密采購(gòu)合同等，也未按保密管理要求保管相關(guān)資料，不符合《涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法》的相關(guān)要求。

（五）從材料檢測(cè)入手關(guān)注工程質(zhì)量

對(duì)于大型維修改造項(xiàng)目，施工材料的質(zhì)量對(duì)整個(gè)工程質(zhì)量起著非常重要的作用。以往的審計(jì)對(duì)材料檢測(cè)的關(guān)注較少，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。以E行為例，審計(jì)人員通過(guò)調(diào)閱施工日志和部分入場(chǎng)材料記錄，發(fā)現(xiàn)一是存在部分重要材料先施工后送檢的情況。根據(jù)《施工日志》記錄，E行辦公樓維修改造項(xiàng)目中的衛(wèi)生間水管安裝已經(jīng)完成，但是水管管材的檢測(cè)報(bào)告日期遲于安裝完成日期，存在先施工后送檢的情況。二是發(fā)現(xiàn)監(jiān)理公司履職不到位。E行聘請(qǐng)的監(jiān)理公司雖然發(fā)現(xiàn)進(jìn)入工地的角鋼、方管及龍骨材料在未收到第三方檢測(cè)報(bào)告就已用于工程施工的情況，但仍配合施工單位在《工程材料、構(gòu)配件、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)使用報(bào)審表》上簽字，未發(fā)揮監(jiān)理公司的監(jiān)督職責(zé)。角鋼、方管、龍骨均屬于維修改造工程中的重要材料，其質(zhì)量的高低對(duì)于整個(gè)工程的質(zhì)量安全具有重要影響，按規(guī)定應(yīng)先經(jīng)過(guò)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)確認(rèn)合格后才可以用于工程施工。因監(jiān)理工作專業(yè)性較強(qiáng)，監(jiān)理單位作為受托方，應(yīng)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)切實(shí)履行好對(duì)施工單位的監(jiān)理職責(zé)，確保工程質(zhì)量安全。E行為委托方，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位的監(jiān)督管理，防范監(jiān)理單位不作為、亂作為的情況。

（六）從項(xiàng)目評(píng)審入手關(guān)注招投標(biāo)管理

大型維修改造項(xiàng)目的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是采購(gòu)管理，其中的核心在于招投標(biāo)管理。在審計(jì)過(guò)程中，緊盯項(xiàng)目評(píng)審，可以發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題。以F行為例，一是發(fā)現(xiàn)評(píng)審前保證金超時(shí)交納的單位參與投標(biāo)且中標(biāo)。某公司晚于招標(biāo)文件約定12個(gè)小時(shí)交納投標(biāo)保證金，但仍參與投標(biāo)，且最終中標(biāo)，不符合《投標(biāo)人須知》。二是發(fā)現(xiàn)評(píng)審報(bào)名資料審核不嚴(yán)。在F行的某大型維修改造施工單位采購(gòu)項(xiàng)目中，中標(biāo)單位報(bào)名資料缺少《投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)》中要求的申請(qǐng)書(shū)（含聯(lián)系人電話、傳真號(hào)碼）、有效的企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本、資質(zhì)證書(shū)、安全生產(chǎn)許可證復(fù)印件、法人身份證復(fù)印件等資料。三是發(fā)現(xiàn)個(gè)別招標(biāo)代理公司選取評(píng)標(biāo)專家重復(fù)率較高。在F行的13個(gè)由招標(biāo)代理公司負(fù)責(zé)的采購(gòu)項(xiàng)目中，有3名評(píng)標(biāo)專家重復(fù)出現(xiàn)12次，重復(fù)率較高，未體現(xiàn)在評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專家的規(guī)定。

（七）從資金收支入手關(guān)注財(cái)務(wù)管理

在大型維修改造項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)管理歷來(lái)是各類檢查的重點(diǎn)，其中的重中之重是資金收支管理。在實(shí)際審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從資金收支入手關(guān)注大型維修改造項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況。以G行為例，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一是未收取項(xiàng)目管理公司的合同履約保證金。二是工程款項(xiàng)支付審核不嚴(yán)，支付工程進(jìn)度款項(xiàng)證明資料中缺少詳細(xì)報(bào)價(jià)書(shū)、工程進(jìn)度單等資料，不符合合同專用條款中關(guān)于進(jìn)度款支付的約定。履約保證金是項(xiàng)目管理公司履行合同義務(wù)的保證，如果項(xiàng)目管理公司不能全面、適當(dāng)履行合同義務(wù)，則基層央行有權(quán)從履約保證金中扣除所遭受的損失。對(duì)工程進(jìn)度款項(xiàng)的支付審核是把控工程投資控制的重要關(guān)口，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)合同約定，對(duì)付款資料的全面性和真實(shí)性進(jìn)行審核，防范出現(xiàn)因?qū)徍瞬粐?yán)引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)大型維修改造項(xiàng)目審計(jì)發(fā)展的建議

（一）加強(qiáng)審計(jì)人才培養(yǎng)

大型維修改造項(xiàng)目審計(jì)是基層央行內(nèi)部審計(jì)的一個(gè)難點(diǎn)。尤其是對(duì)于金額較大的大型維修改造項(xiàng)目而言，由于專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜，工期較長(zhǎng)，往往也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。而《辦法》的出臺(tái)，又對(duì)大型維修改造項(xiàng)目提出了許多新的要求。在這種情況下，必須加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培養(yǎng)。一是通過(guò)培訓(xùn)加強(qiáng)理論基礎(chǔ)。通過(guò)央行網(wǎng)院、遠(yuǎn)程培訓(xùn)平臺(tái)、內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、內(nèi)審工作簡(jiǎn)報(bào)等多種載體，介紹新形勢(shì)下大型維修改造項(xiàng)目的相關(guān)要求，提高審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備和理論基礎(chǔ)。二是通過(guò)實(shí)戰(zhàn)提高審計(jì)能力。通過(guò)交叉審計(jì)、抽調(diào)審計(jì)等方式實(shí)地開(kāi)展大型維修改造審計(jì)項(xiàng)目，讓審計(jì)人員在實(shí)戰(zhàn)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，從而提高審計(jì)業(yè)務(wù)能力。

（二）提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量

《辦法》提出總行及副省級(jí)城市中心支行以上分支機(jī)構(gòu)具有委派有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)大型維修改造項(xiàng)目進(jìn)行竣工結(jié)（決）算的職責(zé)，在外部第三方審計(jì)的介入下，基層央行內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)注意提高自身審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。一是要明確審計(jì)的重點(diǎn)。不同于外部第三方審計(jì)主要聚焦竣工結(jié)（決）算審計(jì)方面，內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)范圍和內(nèi)涵都更加廣泛，從制度建設(shè)、內(nèi)部控制、組織治理到采購(gòu)管理、施工管理等，都是審計(jì)的對(duì)象。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的理念，在審計(jì)中緊盯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和管理控制的薄弱環(huán)節(jié)。二是要提高審計(jì)的質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)審計(jì)質(zhì)量的管理，提高審計(jì)的高度，拓展審計(jì)的深度，加大審計(jì)的力度，真正揭示大型維修改造項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，通過(guò)審理、復(fù)核等方式，切實(shí)提高審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用

對(duì)大型維修改造項(xiàng)目開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)不是為了查找問(wèn)題，而是為了促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范安全開(kāi)展。因此，要加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用，督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)。一是通過(guò)發(fā)送審計(jì)建議書(shū)、風(fēng)險(xiǎn)提示書(shū)促進(jìn)被審計(jì)部門規(guī)范履職。例如對(duì)于施工安全的風(fēng)險(xiǎn)提示，應(yīng)從源頭注意加強(qiáng)安全生產(chǎn)意識(shí)教育，建立責(zé)任追究機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)行制度，防止在維修改造過(guò)程中發(fā)生安全事故。二是通過(guò)設(shè)立問(wèn)題臺(tái)賬，建立整改銷號(hào)機(jī)制，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)力度，督促被審計(jì)部門積極整改。三是加大問(wèn)責(zé)力度，起到震懾作用。對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行深入剖析，對(duì)于因履職不到位而造成的問(wèn)題，該通報(bào)的通報(bào)，該問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)，起到審計(jì)一個(gè)，規(guī)范一片的作用。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]