新形勢下對基層央行大型維修改造項目的審計探析

劉棟

摘 要：大型維修改造項目是基層央行內(nèi)部審計監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，隨著2020年5月7日《中國人民銀行大型維修改造項目管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，大型維修改造項目出現(xiàn)了不少新特點與新情況。在此背景下，立足基層央行大型維修改造項目發(fā)展的新形勢，以審計實踐視角為切入點，從審計常用方法、關(guān)注重點及發(fā)展建議三個維度進行探析，以期對基層央行大型維修改造項目審計實務(wù)工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：新形勢;基層央行;大型維修改造項目;審計

中圖分類號：F239? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0092-03

一、針對大型維修改造項目常用的審計方法

（一）調(diào)閱檔案資料

調(diào)閱檔案資料是開展大型維修改造項目審計的常見方法?；鶎友胄械拇笮途S修改造項目檔案資料主要包括被審計單位制定的維修改造內(nèi)控制度、崗位職責(zé)及分工、基建領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要、項目立項審批資料、招投標(biāo)采購檔案資料、設(shè)計、施工及監(jiān)理檔案資料，項目驗收及竣工決算相關(guān)檔案資料等。通過調(diào)閱檔案資料，審計人員可以還原整個項目的具體過程，從而發(fā)現(xiàn)審計重點和疑點。

（二）開展數(shù)據(jù)分析

在大型維修改造審計項目中運用數(shù)據(jù)思維有助于提高審計發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量和效率，如重點對可行性研究報告、時間進度數(shù)據(jù)、財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，挖掘數(shù)據(jù)背后的原因。一是將可行性研究報告中的工程時間進度與項目立項后的實際進度情況進行對比，分析差異原因。二是對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要進行梳理，統(tǒng)計具體決策及上報黨委會或行辦會次數(shù)，為組織管理分析提供數(shù)據(jù)支持。三是對可行性研究中的財務(wù)數(shù)據(jù)與項目實際財務(wù)數(shù)據(jù)進行對比分析。

（三）進行多方座談

大型維修改造項目涉及的利益主體多，為充分了解情況，可以采用座談會的方式，邀請編制可行性研究報告的單位、項目招標(biāo)代理單位、項目施工單位、項目監(jiān)理單位、項目管理單位、基建辦等多個不同主體進行座談。通過座談聽取各方面的意見，結(jié)合調(diào)閱檔案資料及數(shù)據(jù)分析進行綜合分析研判。需要注意的是，座談會可以視具體情況邀請多方利益主體一起參加或者采用一對一的形式進行。

（四）深入工地走訪

一般情況下，大型維修改造審計項目是在工程竣工驗收后開展的，在這種情況下不存在深入工地走訪的情況，但是也有部分審計項目是在工程尚未完工時開展的。對于尚未完工的項目，審計人員應(yīng)深入施工現(xiàn)場，對工程進展情況進行實地了解。一是實地了解工地施工狀況與可行性研究報告之間的契合程度。二是通過察看施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)情況，發(fā)現(xiàn)組織管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。三是通過調(diào)閱書面資料進行比對，驗證相關(guān)資料的真實性。四是通過現(xiàn)場與施工人員的交談，聽取一線工人對工程項目的看法。

二、對大型維修改造項目的審計關(guān)注的重點

（一）從源頭入手關(guān)注可行性研究

可行性研究是大型維修改造項目的源頭，如果可行性研究沒有做好，會對后續(xù)的項目進展產(chǎn)生諸多不利影響。新出臺的《辦法》中，明確提出了項目申報所需要提供的材料。項目可行性研究報告、項目建議書或項目前期論證報告，包括項目的必要性、可行性、擬實施方案的合理性及經(jīng)濟性等。在審計實踐中，會發(fā)現(xiàn)某些大型維修改造項目可行性研究報告的實施進度計劃與實際差異較大。例如A行可行性研究報告中項目工程從前期準(zhǔn)備到竣工驗收的全部建設(shè)期預(yù)計為12個月，根據(jù)A行報送的《基建維修項目工程進度統(tǒng)計表》，該行實際維修改造工程已實施19個月，但僅完成項目50%的進度。經(jīng)過分析，審計人員發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致工程項目進展緩慢的一個重要原因是當(dāng)時的可行性研究風(fēng)險分析不到位。一是未考慮歷史遺留違章建筑風(fēng)險因素?？尚行匝芯吭陲L(fēng)險分析部分未考慮A行兩處歷史遺留下來的違章建筑因素，導(dǎo)致后期為解決該合規(guī)性問題投入大量時間和精力，在一定程度上延緩了整個工程的進度。二是未考慮抗震設(shè)計規(guī)范政策調(diào)整風(fēng)險因素。《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》GB50011-2010（2016版）自2016年8月1日起實施，A行所在城市新建建筑公共設(shè)施抗震等級從六級提升到七級。建筑抗震等級的調(diào)整對工程造價加固部分影響很大，但是A行報送的可行性研究報告并未考慮抗震等級調(diào)整的政策，導(dǎo)致后期因需符合當(dāng)?shù)乜拐鸬燃壵{(diào)整政策要求出現(xiàn)了資金缺口，從而延緩了工程進度。

（二）從組織管理入手關(guān)注內(nèi)部治理效能

對于大型維修改造項目而言，組織機構(gòu)健全、職責(zé)邊界清晰、人員分工明確，有助于發(fā)揮治理效能，提高工作效率，反之則會出現(xiàn)推諉扯皮，效率低下，效能不彰的情況。以B行為例，審計人員以組織管理為切入點，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部治理效能方面存在不少問題。一是基建項目管理辦公室成立不及時。B行自大型維修改造項目批復(fù)后，未及時成立維修改造項目管理辦公室，時間間隔長達57天，造成在此期間沒有專門人員負責(zé)項目具體工作的情況。二是基建項目管理辦公室人員分工不明確。B行雖然制定了基建項目管理辦公室主任職責(zé)和基建項目管理辦公室工作人員職責(zé)，但是未制定具體到人的崗位分工表，存在人員分工不明確的問題。經(jīng)統(tǒng)計，項目開展期間基建項目管理辦公室工作日志共記錄具體事宜206次，其中基建項目管理辦公室主任出現(xiàn)187次，兩名副主任分別出現(xiàn)8次和5次;三名成員分別出現(xiàn)175次、18次、2次，從統(tǒng)計數(shù)字中可以看出，人員之間存在分工失衡現(xiàn)象。三是基建領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要缺少明確議題，個別參會人員名單與實際情況不符。B行基建領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要未按照一事一議的形式進行記錄，缺少明確議題和具體審議內(nèi)容，抽查發(fā)現(xiàn)存在參會人員名單在考勤表中顯示在外省出差的情況。

（三）從施工現(xiàn)場入手關(guān)注安全生產(chǎn)

安全生產(chǎn)是當(dāng)前央行總分行高度關(guān)注的重要事項，在大型維修改造項目中，不僅要關(guān)注安全生產(chǎn)相關(guān)的制度建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案及懲罰措施，更要深入施工現(xiàn)場，實地審計安全生產(chǎn)情況。以C行為例，審計人員深入施工現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)存在工地高層臨邊懸空處未設(shè)置安全防護欄和在施工電梯內(nèi)私接線路給電瓶車充電的現(xiàn)象。未設(shè)置安全防護欄、電瓶車在施工電梯內(nèi)充電均存在安全風(fēng)險隱患，究其原因，一是部分施工人員安全意識淡薄，未按照施工安全管理的規(guī)定進行施工作業(yè)。二是內(nèi)部監(jiān)督檢查不到位，施工安全檢查效果不明顯。鑒于工程尚未完工，審計人員就發(fā)現(xiàn)問題并及時提示C行應(yīng)督促施工單位加強安全教育，同時會同項目管理、監(jiān)理及施工方加強安全檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要在一定范圍內(nèi)進行通報，并建立責(zé)任追究機制，確保安全生產(chǎn)落實到位。

（四）從涉密項目入手關(guān)注保密管理

基層央行大型維修改造項目不少因為涉及發(fā)行庫，可能會存在涉密項目，但是往往會存在重定密、輕管理，招投標(biāo)前定密、建設(shè)過程不保密的問題。因此，對于涉密項目，一定要對整個項目建設(shè)過程中的保密管理情況進行關(guān)注。以D行為例，審計人員緊盯涉密項目的保密管理情況。一是發(fā)現(xiàn)未明確保密期限和知悉范圍。D行維修改造項目因?qū)儆谏婷茼椖坎扇⊙堈袠?biāo)方式，但在相關(guān)檔案資料（如工程立項報告、工程圖紙、施工方案等）均未明確保密期限和知悉范圍。不符合《中國人民銀行保密委員會關(guān)于印發(fā)〈中國人民銀行國家秘密定密管理暫行規(guī)定〉的通知》第24條“單位對所產(chǎn)生的國家秘密事項有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法確定密級、保密期限和知悉范圍。沒有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先行采取保密措施，并立即報請有定密權(quán)的上級單位確定。沒有上級單位的，應(yīng)當(dāng)立即提請有相應(yīng)定密權(quán)限的業(yè)務(wù)主管部門或保密行政管理部門確定”的規(guī)定。二是未明確相關(guān)保密管理措施。D行未就涉密項目成立專門機構(gòu)、制定保密管理方案、與相關(guān)主體簽訂保密協(xié)議及涉密采購合同等，也未按保密管理要求保管相關(guān)資料，不符合《涉密政府采購管理暫行辦法》的相關(guān)要求。

（五）從材料檢測入手關(guān)注工程質(zhì)量

對于大型維修改造項目，施工材料的質(zhì)量對整個工程質(zhì)量起著非常重要的作用。以往的審計對材料檢測的關(guān)注較少，存在一定風(fēng)險。以E行為例，審計人員通過調(diào)閱施工日志和部分入場材料記錄，發(fā)現(xiàn)一是存在部分重要材料先施工后送檢的情況。根據(jù)《施工日志》記錄，E行辦公樓維修改造項目中的衛(wèi)生間水管安裝已經(jīng)完成，但是水管管材的檢測報告日期遲于安裝完成日期，存在先施工后送檢的情況。二是發(fā)現(xiàn)監(jiān)理公司履職不到位。E行聘請的監(jiān)理公司雖然發(fā)現(xiàn)進入工地的角鋼、方管及龍骨材料在未收到第三方檢測報告就已用于工程施工的情況，但仍配合施工單位在《工程材料、構(gòu)配件、設(shè)備進場使用報審表》上簽字，未發(fā)揮監(jiān)理公司的監(jiān)督職責(zé)。角鋼、方管、龍骨均屬于維修改造工程中的重要材料，其質(zhì)量的高低對于整個工程的質(zhì)量安全具有重要影響，按規(guī)定應(yīng)先經(jīng)過第三方檢測機構(gòu)確認(rèn)合格后才可以用于工程施工。因監(jiān)理工作專業(yè)性較強，監(jiān)理單位作為受托方，應(yīng)運用專業(yè)知識切實履行好對施工單位的監(jiān)理職責(zé)，確保工程質(zhì)量安全。E行為委托方，應(yīng)當(dāng)加強對監(jiān)理單位的監(jiān)督管理，防范監(jiān)理單位不作為、亂作為的情況。

（六）從項目評審入手關(guān)注招投標(biāo)管理

大型維修改造項目的一個重要環(huán)節(jié)就是采購管理，其中的核心在于招投標(biāo)管理。在審計過程中，緊盯項目評審，可以發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)環(huán)節(jié)中存在的問題。以F行為例，一是發(fā)現(xiàn)評審前保證金超時交納的單位參與投標(biāo)且中標(biāo)。某公司晚于招標(biāo)文件約定12個小時交納投標(biāo)保證金，但仍參與投標(biāo)，且最終中標(biāo)，不符合《投標(biāo)人須知》。二是發(fā)現(xiàn)評審報名資料審核不嚴(yán)。在F行的某大型維修改造施工單位采購項目中，中標(biāo)單位報名資料缺少《投標(biāo)邀請書》中要求的申請書（含聯(lián)系人電話、傳真號碼）、有效的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證復(fù)印件、法人身份證復(fù)印件等資料。三是發(fā)現(xiàn)個別招標(biāo)代理公司選取評標(biāo)專家重復(fù)率較高。在F行的13個由招標(biāo)代理公司負責(zé)的采購項目中，有3名評標(biāo)專家重復(fù)出現(xiàn)12次，重復(fù)率較高，未體現(xiàn)在評審專家?guī)熘须S機抽取評審專家的規(guī)定。

（七）從資金收支入手關(guān)注財務(wù)管理

在大型維修改造項目中，財務(wù)管理歷來是各類檢查的重點，其中的重中之重是資金收支管理。在實際審計中，應(yīng)當(dāng)重點從資金收支入手關(guān)注大型維修改造項目的財務(wù)管理情況。以G行為例，在審計中發(fā)現(xiàn)一是未收取項目管理公司的合同履約保證金。二是工程款項支付審核不嚴(yán)，支付工程進度款項證明資料中缺少詳細報價書、工程進度單等資料，不符合合同專用條款中關(guān)于進度款支付的約定。履約保證金是項目管理公司履行合同義務(wù)的保證，如果項目管理公司不能全面、適當(dāng)履行合同義務(wù)，則基層央行有權(quán)從履約保證金中扣除所遭受的損失。對工程進度款項的支付審核是把控工程投資控制的重要關(guān)口，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)合同約定，對付款資料的全面性和真實性進行審核，防范出現(xiàn)因?qū)徍瞬粐?yán)引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險。

三、對大型維修改造項目審計發(fā)展的建議

（一）加強審計人才培養(yǎng)

大型維修改造項目審計是基層央行內(nèi)部審計的一個難點。尤其是對于金額較大的大型維修改造項目而言，由于專業(yè)性強、程序復(fù)雜，工期較長，往往也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的焦點。而《辦法》的出臺，又對大型維修改造項目提出了許多新的要求。在這種情況下，必須加強對審計人員的培養(yǎng)。一是通過培訓(xùn)加強理論基礎(chǔ)。通過央行網(wǎng)院、遠程培訓(xùn)平臺、內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、內(nèi)審工作簡報等多種載體，介紹新形勢下大型維修改造項目的相關(guān)要求，提高審計人員的知識儲備和理論基礎(chǔ)。二是通過實戰(zhàn)提高審計能力。通過交叉審計、抽調(diào)審計等方式實地開展大型維修改造審計項目，讓審計人員在實戰(zhàn)中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而提高審計業(yè)務(wù)能力。

（二）提高審計項目質(zhì)量

《辦法》提出總行及副省級城市中心支行以上分支機構(gòu)具有委派有資質(zhì)的中介機構(gòu)對大型維修改造項目進行竣工結(jié)（決）算的職責(zé)，在外部第三方審計的介入下，基層央行內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)注意提高自身審計項目的質(zhì)量。一是要明確審計的重點。不同于外部第三方審計主要聚焦竣工結(jié)（決）算審計方面，內(nèi)部審計的審計范圍和內(nèi)涵都更加廣泛，從制度建設(shè)、內(nèi)部控制、組織治理到采購管理、施工管理等，都是審計的對象。應(yīng)當(dāng)樹立風(fēng)險導(dǎo)向的理念，在審計中緊盯風(fēng)險點和管理控制的薄弱環(huán)節(jié)。二是要提高審計的質(zhì)量。加強對審計質(zhì)量的管理，提高審計的高度，拓展審計的深度，加大審計的力度，真正揭示大型維修改造項目中存在的風(fēng)險隱患，通過審理、復(fù)核等方式，切實提高審計項目的質(zhì)量。

（三）加強審計成果運用

對大型維修改造項目開展內(nèi)部審計不是為了查找問題，而是為了促進項目規(guī)范安全開展。因此，要加強審計成果運用，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實。一是通過發(fā)送審計建議書、風(fēng)險提示書促進被審計部門規(guī)范履職。例如對于施工安全的風(fēng)險提示，應(yīng)從源頭注意加強安全生產(chǎn)意識教育，建立責(zé)任追究機制，確保嚴(yán)格執(zhí)行制度，防止在維修改造過程中發(fā)生安全事故。二是通過設(shè)立問題臺賬，建立整改銷號機制，加強跟蹤審計力度，督促被審計部門積極整改。三是加大問責(zé)力度，起到震懾作用。對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，進行深入剖析，對于因履職不到位而造成的問題，該通報的通報，該問責(zé)的問責(zé)，起到審計一個，規(guī)范一片的作用。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]