市域鐵路在浙江的實(shí)踐

□浙江省發(fā)改委副主任、浙江省鐵辦主任 焦旭祥

市域（郊）鐵路對于中心城市城鄉(xiāng)一體化的支撐和引領(lǐng)作用日漸凸顯。市域鐵路在浙江“生根發(fā)芽”，有其特殊性、合理性和必然性。未來，四大都市圈內(nèi)市域鐵路將各自成網(wǎng)運(yùn)營，并形成“以接軌地鐵為主，滿足中心城市輻射周邊的‘杭甬模式’”“以市域鐵路為主，滿足組團(tuán)之間串聯(lián)功能的‘溫臺(tái)模式’”“以利用既有鐵路為主，滿足周邊城市融入中心城市的‘通勤模式’”

鐵路作為歷史最為悠久的機(jī)動(dòng)化運(yùn)輸方式之一，一直以來就在交通運(yùn)輸體系中起著戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性的作用。隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，對城市交通發(fā)展提出了新的要求，市域（郊）鐵路對于中心城市城鄉(xiāng)一體化的支撐和引領(lǐng)作用日漸凸顯。

浙江省發(fā)展市域鐵路的背景

浙江省很早就開始摸索自己的市域鐵路發(fā)展之路。溫州市域鐵路網(wǎng)規(guī)劃是全國第一個(gè)獲批的市域鐵路建設(shè)規(guī)劃，臺(tái)州市域鐵路S1線是國內(nèi)首個(gè)市域鐵路PPP項(xiàng)目?？梢哉f，市域鐵路在浙江“生根發(fā)芽”，有其特殊性、合理性和必然性。

從城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)看，發(fā)展市域鐵路有其特殊性。浙江地勢由西南向東北傾斜，地形復(fù)雜，向東是大海，向西是高山，由此帶來城市腹地較小，塊狀經(jīng)濟(jì)、組團(tuán)式發(fā)展的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。為串聯(lián)各組團(tuán)、聚合分散的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)群、緩解交通壓力，浙江選擇了造價(jià)較地鐵更低、站間距較地鐵更長的市域鐵路，有效地突破了地形限制。以溫州市域鐵路為例，其構(gòu)建“環(huán)大羅山”軌道交通圈，輻射帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)群發(fā)展，支撐溫州城市總規(guī)“一主兩副三極多點(diǎn)”大都市區(qū)空間布局。

從拓展城市發(fā)展空間看，發(fā)展市域鐵路有其合理性。隨著浙江以中心城市為主體，加快推進(jìn)形成“三群四區(qū)七核五級(jí)網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略布局，中心城市的集聚和輻射作用進(jìn)一步增強(qiáng)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速發(fā)展，重要節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)得到快速發(fā)展，很多中心鎮(zhèn)逐步演變?yōu)樾〕鞘?。中心城市?nèi)部與周邊小城市之間的客流需求快速增長。為積極引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、組團(tuán)城鎮(zhèn)發(fā)展，拉大城市框架，拓展城市發(fā)展空間和改善市域綜合交通結(jié)構(gòu)，使得中心城市與周邊小城市能夠在更廣泛的范圍共享自然資源和社會(huì)資源，建設(shè)更快速、更大容量、更安全、更節(jié)能的市域鐵路迫在眉睫。以杭州為例，規(guī)劃建設(shè)的杭海城際、杭富城際、杭臨城際、杭紹城際，使得海寧、富陽、臨安、柯橋等小城市能夠加快融入杭州都市區(qū)，既拓展了杭州都市區(qū)的發(fā)展空間，又共享了杭州都市區(qū)的豐富資源，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從緩解城市交通擁堵看，發(fā)展市域鐵路有其必然性。近年來，市域范圍雖然形成了發(fā)達(dá)的公路網(wǎng)絡(luò)，但由于機(jī)動(dòng)車猛增，高峰期間各組團(tuán)出入口、中心城區(qū)主要道路擁堵現(xiàn)象十分嚴(yán)重，出行時(shí)間延長，卡脖子的“瓶頸”現(xiàn)象始終無法解決?？v觀東京、巴黎、倫敦等發(fā)達(dá)國家大城市公共交通發(fā)展歷程，單一模式、單一服務(wù)功能的公共交通網(wǎng)絡(luò)難以滿足大城市多層次、多樣化的出行需求。市域鐵路可以很好地解決并提升中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤、商務(wù)、旅游、出行條件，且與城市軌道、高鐵共同構(gòu)成多層次一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，很好地彌補(bǔ)綠色出行、快速出行的短板。

浙江省市域鐵路規(guī)劃建設(shè)情況

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于浙江省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕2865號(hào)）和《關(guān)于溫州市域鐵路建設(shè)規(guī)劃（2012-2018年）的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2012〕3040號(hào)），在杭州、寧波、溫臺(tái)和金義都市區(qū)實(shí)施14個(gè)城際鐵路項(xiàng)目，總里程593公里，總投資1826億元。目前，浙江省正在編制《浙江省都市圈城際鐵路二期建設(shè)規(guī)劃（2019-2024年）》，擬建設(shè)項(xiàng)目總規(guī)模523.9公里，共9條線路，總投資1714.5億元。二期建設(shè)規(guī)劃除研究原有四大都市圈外，為加快推動(dòng)長三角一體化發(fā)展，新增嘉興接軌上海規(guī)劃，擬規(guī)劃建設(shè)滬嘉城際、平湖接軌上海金山支線2條線路。預(yù)計(jì)到2028年，四大都市圈內(nèi)市域鐵路將各自成網(wǎng)運(yùn)營，并各具特色，形成三種“浙江模式”。

以接軌地鐵為主，滿足中心城市輻射周邊的“杭甬模式”。杭州和寧波都市圈是以杭州市和寧波市兩個(gè)副省級(jí)城市為核心，周邊市區(qū)緊密圍繞中心城市發(fā)展，客流呈明顯的向心型。杭州、寧波的市域鐵路采用站間距3公里以上，速度目標(biāo)值80-100公里/小時(shí)，與城市軌道交通系統(tǒng)相近，強(qiáng)調(diào)與中心城區(qū)的地鐵系統(tǒng)緊密結(jié)合，零距離換乘。

圖/沈國強(qiáng)

以市域鐵路為主，滿足組團(tuán)之間串聯(lián)功能的“溫臺(tái)模式”。溫州、臺(tái)州城市腹地較小，組團(tuán)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯，因其城市發(fā)展暫不滿足建設(shè)地鐵標(biāo)準(zhǔn)，采用市域鐵路串聯(lián)組團(tuán)，實(shí)現(xiàn)盤活城市資源、拓展城市空間、緩解交通壓力的目標(biāo)。溫州市域S1線串聯(lián)溫州動(dòng)車南站、火車站、奧體中心、溫州機(jī)場等重要節(jié)點(diǎn)和交通樞紐，構(gòu)建“環(huán)大羅山”軌道交通圈，用以滿足組團(tuán)之間的客流需求。臺(tái)州市域S1線覆蓋臨海東部新城、椒江、路橋、溫嶺城區(qū)、玉環(huán)等組團(tuán)，溝通臺(tái)州中心站、溫嶺站、臺(tái)州汽車南站、玉環(huán)汽車站等重要交通節(jié)點(diǎn)，構(gòu)成市域南北交通大走廊，有效盤活臺(tái)州市域內(nèi)各組團(tuán)經(jīng)濟(jì)?！皽嘏_(tái)模式”的市域鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合了國鐵和地鐵的技術(shù)優(yōu)勢，設(shè)置站間距為3-5公里，交流制式，速度目標(biāo)值為120-140公里/小時(shí)。目前，溫州市域動(dòng)車組已列入國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范項(xiàng)目，其標(biāo)準(zhǔn)比較適應(yīng)都市圈市域鐵路的客流特征、線路條件和城鎮(zhèn)布局。

以利用既有鐵路為主，滿足周邊城市融入中心城市的“通勤模式”。寧波至余姚市域鐵路、諸暨至杭州市域鐵路是國家規(guī)劃的首批市域鐵路試點(diǎn)項(xiàng)目。主要利用了既有蕭甬鐵路的富余能力，并加以改造，開行通勤列車。其優(yōu)點(diǎn)是造價(jià)低、公交化運(yùn)營，促進(jìn)周邊城市加速融入中心城市。以寧波至余姚市域鐵路為例，總投資5.7億元，全程48.7公里，客運(yùn)組織和設(shè)施設(shè)備的維護(hù)維修全部委托上海鐵路局集團(tuán)公司，票務(wù)和安檢完全參照地鐵模式，全程票價(jià)10元，每天開行8對16趟，兩站直達(dá)。建成后該通勤列車完全吸收了同時(shí)段的高速大巴和公交車出行旅客，有效吸引了部分私家車用戶出行，兩地旅游公司開發(fā)了城際列車旅游產(chǎn)品，通勤客流誘發(fā)明顯，坐早班車到寧波就醫(yī)、就學(xué)、旅游、上班的客流明顯增長。種種現(xiàn)象表明，寧波至余姚市域列車的開通，對余姚融入寧波都市圈效果明顯，同城效應(yīng)初步顯現(xiàn)，拓展了寧波市域空間格局，有效引導(dǎo)了市民綠色、低碳出行。

發(fā)展市域鐵路帶給我們的啟示

我們生活在一個(gè)飛速變革的時(shí)代，變革呼喚創(chuàng)新、創(chuàng)新推動(dòng)進(jìn)步。中國鐵路發(fā)展的奇跡已進(jìn)入提質(zhì)增效的“第二季”，未來市域鐵路該如何講好后面的故事，提三點(diǎn)粗淺看法。

關(guān)于市域鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能定位問題。當(dāng)前超過100公里距離的城際鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有大的分歧，都傾向于時(shí)速200-250公里或300-350公里。地鐵的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也沒有爭議。但都市圈城際（市域、市郊）鐵路爭議比較多，大家認(rèn)識(shí)不一致。專家們認(rèn)為，都市圈城際（市域、市郊）鐵路可以很好地解決并提升中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤、商務(wù)、旅游、出行條件，且與城市軌道、高鐵共同構(gòu)成多層次一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，可以很好彌補(bǔ)綠色出行、快速出行的短板。根據(jù)浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、都市圈規(guī)劃，這種線路一般站間距3-5公里，遠(yuǎn)大于地鐵，高峰小時(shí)單向最大斷面流量一般在1萬人左右，遠(yuǎn)小于地鐵，因此和地鐵相比，這種線路的運(yùn)營特征要求速度可快些，編組車輛少些。但是，在研究過程中，一些地方要求兼顧城市居民的日常出行，增設(shè)站點(diǎn)，想快快不起來；一些地方要求與城市地鐵貫通運(yùn)營，統(tǒng)一車輛編組，造成資源浪費(fèi)。我們認(rèn)為，都市圈城際（市域、市郊）鐵路一般不能過多的考慮城市軌道交通功能，能快盡量快，還要考慮今后的延伸。城市交通問題，可通過統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)輕軌、有軌電車、BRT等作為補(bǔ)充解決。

關(guān)于市域鐵路項(xiàng)目資金落實(shí)問題。鐵路與軌道交通項(xiàng)目投資成本高、運(yùn)營支出費(fèi)用高，沒有一定的客流支撐和財(cái)政保障，建成后將難以為繼。城市軌道交通在報(bào)批建設(shè)規(guī)劃時(shí)，城市人民政府、財(cái)政部門均出具了項(xiàng)目建設(shè)資本金和運(yùn)營補(bǔ)虧的承諾，規(guī)劃建設(shè)地鐵的城市一般門檻比較高，風(fēng)險(xiǎn)不是太大。但是，都市圈市域鐵路問題比較大，承擔(dān)投資運(yùn)營虧損的城市政府財(cái)政體量不大，可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，一方面各地要按照城市地鐵的籌資方案，抓緊建立專項(xiàng)資金制度，為項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營提供制度化、常態(tài)化的資金來源保障，保證資金及時(shí)足額到位；另一方面要鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資模式。市域鐵路建設(shè)不能依靠政府“單打獨(dú)斗”，要積極引入社會(huì)資本，推廣政府與社會(huì)資本合作模式。浙江杭州至海寧城際、溫州和臺(tái)州市域鐵路均開展了PPP合作模式，在審批制度、投融資機(jī)制、回報(bào)機(jī)制、經(jīng)營管理體制等四大方面取得了突破。

關(guān)于落實(shí)“軌道交通+新型城鎮(zhèn)化”理念問題。以公共交通為導(dǎo)向的土地綜合開發(fā)（TOD）模式、軌道交通站點(diǎn)配套建設(shè)大型社會(huì)停車場（P+R）模式，是公共交通使用最大化的一種規(guī)劃設(shè)計(jì)方式，對優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、增加吸引客運(yùn)流量、提高運(yùn)營收益具有重要作用。因此，可以構(gòu)建“軌道+物業(yè)”“軌道+停車”的開發(fā)模式，通過地塊整理及拓展招商，實(shí)施沿線土地綜合開發(fā)。一方面，在沿線站點(diǎn)周邊配置專項(xiàng)平衡用地，以站點(diǎn)為核心進(jìn)行綜合開發(fā)，打造功能豐富的TOD社區(qū)；另一方面，探索以土地綜合開發(fā)凈收益反哺市域鐵路投資建設(shè)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)市域鐵路建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。目前，在實(shí)施土地綜合開發(fā)過程中，還有許多出讓政策、落實(shí)控規(guī)等政策配套的問題，定位思路也不十分明確，這些都需要積極探索。