中國無居民海島開發(fā)利用管理現(xiàn)狀、問題和對策

傅世鋒，吳海燕,2，蔡曉瓊，潘 翔，吳 劍，陳 鵬,2

(1.自然資源部第三海洋研究所,福建 廈門361005；2.福建省海洋生態(tài)保護與修復重點實驗室,福建 廈門361005)

中國海島眾多，共有海島11 000余個，其中，無居民海島10 000余個[1]，海島是海洋資源的重要組成部分。2010年3月，《中華人民共和國海島保護法》[2](以下簡稱《海島保護法》)正式實施，填補了中國無居民海島開發(fā)利用管理的法律空白，標志著中國無居民海島開發(fā)利用進入集中統(tǒng)一管理的新階段?！逗u保護法》實施以來，多部配套規(guī)章相繼出臺，構建了包含用途管制、審批管理、有償使用、監(jiān)督檢查的無居民海島開發(fā)利用管理制度體系。但是，由于中國海島法律體系構建起步晚，相關管理制度仍需完善。2018年3月，國務院實施機構改革，組建了自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，為完善無居民海島開發(fā)利用管理提供新的制度框架。因此，總結《海島保護法》實施十年來無居民海島的開發(fā)利用狀況和管理實踐經(jīng)驗，可為完善管理制度提供基礎支撐，有利于保護海島資源和提升無居民海島開發(fā)利用的管理水平。

1 無居民海島開發(fā)利用管理現(xiàn)狀

1.1 無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀

當前，我國有開展公共服務活動的無居民海島365個，旅游娛樂用島73個，農(nóng)林牧漁業(yè)用島340個，工業(yè)、倉儲、交通運輸用島49個，可再生能源、城鄉(xiāng)建設等其他用島80多個[3]。但是據(jù)統(tǒng)計，2011—2020年依據(jù)《海島保護法》僅審批了47項無居民海島開發(fā)利用項目，其中旅游娛樂用島12項、交通運輸用島15項、公共服務用島12項、漁業(yè)用島2項、工業(yè)倉儲用島6項[1,4]，各年份審批情況見圖1?？梢?，受自然資源條件制約，“無居民海島開發(fā)熱潮”難以形成。無居民海島開發(fā)利用以農(nóng)林牧漁業(yè)用島、公共服務用島為主，其開發(fā)建設投入少、品質及層次低，部分海島生態(tài)系統(tǒng)受到較大的破壞[5]。大部分《海島保護法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動仍未按照《海島保護法》及配套規(guī)章制度進行管理。此外，根據(jù)自然資源部公開通報涉嫌違法用島情況統(tǒng)計，2020年仍然有17個無居民海島被違法開發(fā)利用[6]。

圖1 2011—2020年無居民海島開發(fā)利用項目審批數(shù)量分布

1.2 無居民海島開發(fā)利用管理狀況

《海島保護法》規(guī)定了無居民海島開發(fā)利用管理的基本制度框架，配套規(guī)章、深改文件相繼實施，包括《關于海域、無居民海島有償使用的意見》《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》《無居民使用金征收標準》《無居民海島保護和利用指導意見》《省級海島保護規(guī)劃編制管理辦法》等，形成了中國無居民海島開發(fā)利用管理制度體系，主要包括用途管制制度、分級審批制度、有償使用制度等。

1.2.1 用途管制 無居民海島用途管制主要通過構建海島規(guī)劃體系和劃分用島類型實現(xiàn)；國家級、省級“海島保護規(guī)劃”以及“無居民海島保護和利用規(guī)劃”構成了法定海島規(guī)劃體系；用島類型包括旅游娛樂用島、交通運輸用島、工業(yè)倉儲用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設用島、公共服務用島和國防用島9類?！叭珖u保護規(guī)劃”確定用途分類體系，省級海島保護規(guī)劃確定各海島用途，無居民海島保護和利用規(guī)劃確定布局、開發(fā)利用強度[7]，因此，實踐中省級海島保護規(guī)劃是無居民海島用途管制的主要依據(jù)。但是，省級海島保護規(guī)劃編制由于規(guī)劃范圍大、經(jīng)費和工作時間有限等因素限制，對海島資源生態(tài)、社會經(jīng)濟和文化狀況掌握不夠充分，導致部分海島功能定位不合理。

自然資源部成立后，致力于國土空間分類和規(guī)劃體系重構，建立了由總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃組成的國土空間規(guī)劃體系。但是，目前無居民海島規(guī)劃體系構建不明確?！秶量臻g調查、規(guī)劃用途管制用地用海分類指南(試行)》[8]將無居民海島納入了用海分類體系中。該分類體系體現(xiàn)了“陸海統(tǒng)籌”的綜合管理理念，有利于海域和無居民海島資源協(xié)同利用，卻忽略了無居民海島的“陸地”特點，如農(nóng)林牧業(yè)用島和部分公共服務用島無法歸到用海分類。

1.2.2 分級審批 無居民海島開發(fā)利用審批分為國務院審批、省級人民政府審批兩級，按照《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》執(zhí)行，未賦予省級人民政府根據(jù)用島項目類型、用島規(guī)模、改變海島自然屬性程度、海島生態(tài)特征等規(guī)定審批權限的權利，地市、縣級人民政府均無審批權限。此外，《海島保護法》明確規(guī)定“嚴重改變海島自然地形、地貌”的無居民開發(fā)利用由國務院審批，但是《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》及相關配套文件均未給出其具體的解釋。

1.2.3 有償使用 無居民海島有償使用管理主要通過征收使用金實現(xiàn)，開發(fā)利用無居民海島需按照《無居民海島使用金征收標準》規(guī)定的無居民海島等別、用島類型、用島方式繳交使用金，使用金不得低于國家規(guī)定的最低標準，公益事業(yè)用島可以免繳使用金。使用金征收標準體現(xiàn)了生態(tài)用島導向，對海島生態(tài)環(huán)境影響越大，需繳交的使用金越高，有利于提高海島開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境保護投入。但是，有償使用的形式單一，未建立無居民海島生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，未制定《海島保護法》實施前的無居民海島開發(fā)利用使用金繳交、免繳、補繳和使用權流轉等的相關規(guī)定。

2 無居民海島開發(fā)利用管理存在的問題

2.1 分類管理體系不完善

無居民海島開發(fā)利用分類管理涉及海島分類、開發(fā)利用活動分類。海島分類的依據(jù)多樣，按照不同的分類依據(jù)可以建立不同的海島分類系統(tǒng)[9-11]；不同海島開發(fā)利用活動的建設規(guī)模、用島面積、對海島自然屬性的改變程度不同；因此，實施分類管理十分必要。但是，在無居民海島開發(fā)利用管理的主要流程中，項目審批的分類管理缺位，把無居民海島的人為活動籠統(tǒng)地稱為“開發(fā)利用”，適用統(tǒng)一的管理程序和技術規(guī)范，如工業(yè)項目用島通常需利用整個海島，甚至是多個海島，且一般需要炸島、填海；而氣象監(jiān)測設施建設項目只需要幾十平方米，且對海島生態(tài)系統(tǒng)的影響很小，但對這兩類差異巨大的項目的無居民海島開發(fā)利用審批管理和技術要求一樣。項目審批分類管理的缺位導致部分簡易用島項目審批程序過于復雜，這也是大部分《海島保護法》實施前的無居民海島開發(fā)利用活動仍未辦理用島審批手續(xù)的原因之一。

2.2 資源綜合調查滯后

二十世紀八十年代我國開展了一次系統(tǒng)、全面的海島調查，調查的主要對象是面積500 m2以上的海島，其中，綜合調查(包括海洋生物、陸域植被等)只在鄉(xiāng)級以上有居民海島進行，且未開展陸域動物調查[12]。2005年，“我國近海海洋綜合調查與評價”專項(簡稱908專項)開展部分無居民海島的調查，包括領?；c及相鄰的海島、國際界河河口海島，以及植被覆蓋率好、自然保護區(qū)內、有重要開發(fā)或保護價值的海島，調查內容包括海島類型、岸線及潮間帶類型及分布、地質、地貌、植被類型及分布和開發(fā)利用狀況等，調查以現(xiàn)場踏勘與遙感探測為主，也未開展陸域動物調查[13]?！逗u保護法》實施后，系統(tǒng)的海島調查仍然不足，僅2009—2012年開展了“全國海域海島地名普查”，主要調查海島名稱、數(shù)量和位置，且目前只公布了部分海島名錄。因此，無居民海島淡水資源、沙灘資源、動植物資源、本地物種、珍稀瀕危物種和典型生境等信息的系統(tǒng)性和精度明顯不足，海島資源稀缺程度、生態(tài)重要程度、生態(tài)脆弱性等更需進一步調查和評估。我國無居民海島資源、生態(tài)調查遠落后于發(fā)達國家，甚至落后一些小島嶼國家[14-22]，無法滿足無居民海島生態(tài)保護，無居民海島保護、開發(fā)利用管理越來越精細化的要求。

2.3 科技支撐不足

本文以“無居民海島”或“無人島”，并含“使用”或“開發(fā)”或“利用”為主題、題名、關鍵詞、摘要，在中國知網(wǎng)電子期刊數(shù)據(jù)庫(CNKI)檢索并篩選出2010年1月至2021年3月期間發(fā)表的相關中文文獻，期刊來源選擇“SCI來源期刊”“EI來源期刊”“核心期刊”“CSSCI”和“CSCD”。以“uninhabited island”并含“use”“development”“utilization”“management”為關鍵詞，在ISI Web of Knowledge(WOB)平臺的Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫檢索并篩選出2010年1月至2021年3月期間發(fā)表的以中國海島為研究對象的英文文獻。共檢索到中文文獻48篇、英文文獻13篇，主要研究內容包括資源環(huán)境調查與評價、開發(fā)利用現(xiàn)狀評估及對策、開發(fā)利用適宜性評價、開發(fā)利用分類和規(guī)劃、開發(fā)利用影響和生態(tài)建設評價、法律問題等(表1)。從文獻數(shù)量來看，年均發(fā)表量不足6篇，說明無居民海島開發(fā)利用的研究嚴重不足。從無居民海島開發(fā)利用管理的主要環(huán)節(jié)看，即“資源調查-規(guī)劃-項目審批-監(jiān)管監(jiān)測評估”，各管理環(huán)節(jié)的科技支撐均較薄弱，項目審批和跟蹤監(jiān)測的相關研究更是少見。從研究成果質量看，以宏觀管理研究為主，基礎科學研究不足；以定性研究為主、定量研究不足。定量研究主要以構建指標體系、建立評價模型為主，野外調查、問卷調查不足；以個案研究為主、區(qū)域對比不足[23]?？傮w上，對資源評估、可持續(xù)發(fā)展模式、規(guī)劃技術方法、開發(fā)利用的驅動力和空間分異規(guī)律等方面的研究均需要加強。

表1 2010—2021年無居民海島開發(fā)利用研究文獻統(tǒng)計

2011年4月，原國家海洋局公布了“第一批開發(fā)利用無居民海島名錄”，歷經(jīng)十年，名錄中的海島開發(fā)比較成熟的案例是鳳毛麟角。一些地方政府大力推介的無居民海島旅游開發(fā)也是幾乎沒有進展，如福建省2014年6月招商推介作為旅游開發(fā)的20個無居民海島僅有黃官島1個海島實施，海南省、廣東省等也有類似情況[24]，這也從側面說明了無居民海島開發(fā)利用管理的科技支撐不足。

2.4 歷史遺留權屬問題解決難度大

2011年，原國家海洋局印發(fā)了《關于推進〈海島保護法〉生效前已用島活動確權登記工作的意見》，旨在推進《海島保護法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動的確權登記和統(tǒng)一管理，該項工作進展緩慢，歷史遺留權屬問題基本未得到有效的解決。首先，《海島保護法》生效前的無居民海島開發(fā)利用活動的權屬形式多樣、復雜，包括土地證、林權證、房產(chǎn)證、海域使用權證、養(yǎng)殖證、行政批文、租賃合同、承包合同，以及未辦理相關手續(xù)但屬于村集體傳統(tǒng)所有等。解決歷史遺留權屬問題涉及《物權法》《土地管理法》《森林法》《合同法》《海域使用管理法》等多部法律及相關的法規(guī)、規(guī)章[25]。其次，歷史遺留權屬問題的解決涉及諸多操作層面的問題，包括不同權屬形式合法性的認定、用島范圍和開發(fā)強度的延續(xù)、用島期限的銜接、使用金繳交或減免、生態(tài)保護措施的落實等，但由于國家層面的管理政策和技術文件缺失，導致實際操作困難。第三，確權登記的程序較復雜，縣級政府需編制“無居民海島保護和利用規(guī)劃”，用島主體需編制“無居民海島開發(fā)利用具體方案”，確權登記的資金成本較高。最后，歷史遺留權屬問題的解決工作任務重，需要大量的資金支持，尤其是合法的歷史遺留權屬問題的解決可能涉及國家征用，需要支付數(shù)額較大的補償費用，財政支持的缺失必然增加其解決難度。

3 無居民海島開發(fā)利用管理的對策

3.1 完善管理制度體系

結合無居民海島開發(fā)利用管理的需要和存在問題，進一步充實《海島保護法》關于無居民海島開發(fā)利用管理的相關規(guī)定。首先，規(guī)定海島周邊海域納入無居民海島開發(fā)利用管理范圍的原則，或者明確“海島周邊海域”范圍確定的管理環(huán)節(jié)，比如在無居民海島保護和利用規(guī)劃管理環(huán)節(jié)中確定，避免一個無居民海島開發(fā)利用項目分別開展用海、用島申請工作，簡化行政管理程序；其次，明確“嚴重改變海島自然地形、地貌”的定義，細化分級審批，比如按“用島方式”進行規(guī)定，量化標準，避免項目分級審批界定的不確定性；第三，明確“臨時性利用”的具體定義，比如按“用島時間”“用島方式”進行規(guī)定，補充臨時性利用無居民海島的管理程序以及生態(tài)保護、恢復要求，既可簡化臨時性利用無居民海島的審批程序，又可避免類似地質勘察等活動強度大的臨時性用島活動對海島生態(tài)系統(tǒng)造成大的破壞；第四，補充違法開發(fā)利用無居民海島的生態(tài)修復、生態(tài)賠償規(guī)定，避免海島生態(tài)破壞未得到有效治理。此外，落實《海島保護法》的各項制度，健全無居民海島開發(fā)利用配套規(guī)章和標準體系，包括海島保護規(guī)劃制度、海島統(tǒng)計調查制度、分級審批制度、有償使用制度，建立完善的管理制度體系[26]。

3.2 有序推進系統(tǒng)性的資源調查和研究

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設戰(zhàn)略持續(xù)推進，綠色、節(jié)約利用自然資源的理念貫穿到各個領域，準確識別生態(tài)保護紅線、評估資源價值成為研究的重點內容和熱點[27-28]?！蛾P于海域、無居民海島有償使用的意見》提出建立體現(xiàn)資源生態(tài)價值和稀缺程度的無居民海島有償使用制度，制定發(fā)布可開發(fā)利用無居民海島名錄，并對生態(tài)脆弱的無居民海島實行禁填禁批制度。解決上述問題的首要條件是掌握海島資源、生態(tài)環(huán)境狀況，需開展無居民海島岸線測量、生物資源調查、沙灘資源、水資源、景觀資源等的調查工作，并在調查的基礎上開展無居民海島資源評估、生態(tài)保護網(wǎng)絡、保護優(yōu)先級評估、海島生態(tài)系統(tǒng)的演化，以及不同用島類型、用島方式對海島生態(tài)系統(tǒng)的影響和生態(tài)修復效益評估等研究，為無居民海島開發(fā)利用管理提供科學、定量的依據(jù)。無居民海島數(shù)量多、分布廣泛，資源調查內容繁多、工作量巨大，可以優(yōu)先選擇面積較大、重點海域內、重要群島和列島中、可能受開發(fā)活動影響較大的海島先行開展調查工作，篩選鳥類、維管束植物、沙灘資源、岸線，以及鄉(xiāng)土種、特有種等因子作為重點調查要素，逐步實現(xiàn)海島、調查要素的全覆蓋。

3.3 優(yōu)化開發(fā)利用活動分類管理

無居民海島開發(fā)利用活動分類有利于細化資源管理和用途管制，以及制定相應的管理政策等。當前，無居民海島開發(fā)利用管理采取的是統(tǒng)一的審批程序、保護要求等，加大了一些急需落地的公務、教學、防災減災、基礎測繪、氣象觀測、生態(tài)修復等公益事業(yè)利用海島項目的審批難度，也不利于提高工業(yè)用島、城鄉(xiāng)建設用島、交通運輸用島等項目的生態(tài)化水平。建議參考《省級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》[29]中“國土空間開發(fā)”“國土空間利用”概念，將海島使用活動劃分為海島開發(fā)、海島利用兩類。海島開發(fā)指以城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)等為主的海島使用活動，包括旅游娛樂用島、交通運輸用島、工業(yè)倉儲用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設用島。海島利用指長期性或周期性的海島使用活動，除上述用島類型外，還包括公共服務用島、國防用島、生態(tài)保護用島等。制定海島開發(fā)活動、海島利用活動的差異化管理政策，包括分級審批、規(guī)劃、用島申請文件的編制(含資源環(huán)境調查廣度和深度)、生態(tài)保護和修復、使用金繳納、跟蹤監(jiān)測等，以期科學推進無居民海島資源的合理開發(fā)利用和保護。

3.4 建立科學的規(guī)劃體系

無居民海島具有資源體量小、生態(tài)脆弱、地理隔離、稀缺性、開發(fā)利用風險大等特點[7,30]，其用途管制、開發(fā)強度管控和主要控制線落地的理念和方法需有別于其他國土空間資源，屬于國土空間規(guī)劃體系基本框架明確的“特定區(qū)域”。相當部分海島的開發(fā)利用或生態(tài)保護涉及國家權益、國防等，具有國家戰(zhàn)略意義，屬于“需政府發(fā)揮作用的市場失靈領域”。因此，無居民海島保護和利用規(guī)劃作為專項規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系更為合理，包含國家級、省級和市縣級3個層次的規(guī)劃。國家級專項規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，側重于總體目標、規(guī)劃原則、用途管制分類體系和措施框架等戰(zhàn)略安排，并對具有國家戰(zhàn)略意義的海島進行具體的規(guī)劃安排。省級專項規(guī)劃體現(xiàn)協(xié)調性，側重于規(guī)劃目標的傳導、海島生態(tài)系統(tǒng)的整體保護，以及海島資源的功能互補、協(xié)同利用，并對具有特殊保護價值的海島、重點區(qū)域的海島、重要群島和列島，或其他已開展翔實資源和生態(tài)環(huán)境調查的海島進行具體的規(guī)劃安排。市縣級規(guī)劃體現(xiàn)實施性，落實國家級、省級規(guī)劃要求，規(guī)劃對象覆蓋行政區(qū)內所有無居民海島，對每個海島的用途管制、開發(fā)利用方向和強度、環(huán)境管理、生態(tài)保護和修復、防災減災和基礎設施建設等做出具體的安排；嚴格執(zhí)行規(guī)劃實施監(jiān)管、監(jiān)測評估預警制度，開展無居民海島監(jiān)視監(jiān)測，對開發(fā)利用活動進行管控；加強土石開采、破壞植被、圍海填海等違法用島活動的查處力度，嚴厲懲處違法違規(guī)行為，避免海島生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。

3.5 有效破解多頭管理困局

國務院機構改革后，土地、森林、礦產(chǎn)、生物、海域等自然資源的權屬管理集中在自然資源行政管理部門，打破了無居民海島權屬多頭管理、交叉管理的行政壁壘，為無居民海島產(chǎn)權統(tǒng)一管理、進一步解決歷史遺留權屬問題提供了制度保障。首先，結合自然資源產(chǎn)權制度改革，通過立法建立國家自然資源的統(tǒng)一分類標準，明確各類自然資源的權利主體和管理邊界，自然資源空間重疊管理原則等，優(yōu)化無居民海島開發(fā)利用審批程序，解決無居民海島“一島多證”“多頭審批”等權屬重疊交叉和審批問題[31-32]。第二，自然資源部組織開展了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報工作，已掌握了翔實的權屬信息，為進一步解決歷史遺留權屬問題提供了準確數(shù)據(jù)，需進一步加強數(shù)據(jù)分析研究，根據(jù)權屬性質、主體、審批部門、年限等進行分類，評估解決各類歷史遺留權屬問題涉及的法律、政策、實際操作、資金投入問題和難易程度，為政策制定提供科學支撐。第三，以尊重歷史、以人為本、依法管理為原則，凡是合法取得的權屬應當予以承認，維護社會穩(wěn)定。制定歷史遺留權屬問題處置政策，建立統(tǒng)一機制，明確分工、責任主體、處理程序、補償標準，并設立專項資金。通過試點先行，先易后難，分批推進歷史遺留權屬問題[25]。第四，簡化歷史遺留權屬確權登記程序，以“申請表+圖件”替代“無居民海島保護和利用規(guī)劃”“開發(fā)利用具體方案”和“項目論證報告”等審批申請文件，并結合實際減免海島使用金，提高權屬主體確權登記的主動性。

4 結語

中國無居民海島開發(fā)利用管理經(jīng)歷了分散管理到集中管理的發(fā)展階段，形成了一套較完善的管理制度，無居民海島無序、粗放的開發(fā)利用態(tài)勢得到有效遏制，無居民海島保護也得到了空前的重視。但是，建立科學、務實的無居民海島開發(fā)利用管理制度仍然存在諸多的挑戰(zhàn)，分散管理、形式各異的使用權屬、“一刀切”的管理制度、模糊不清的資源生態(tài)本底認知等是需要解決的主要問題。中國無居民海島開發(fā)利用的管理實踐表明，需要建立尊重歷史、尊重公眾合法權益、“自上而下”和“自下而上”相結合的完善的管理制度，嚴格管控無居民海島開發(fā)利用，加強資源調查和科研投入等，才能實現(xiàn)無居民海島的科學保護和合理利用，持續(xù)保持其資源、生態(tài)優(yōu)勢。